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【摘要】：公共行政德性正义是公共行政人员应具有的最主要的美德，但公共行政人员德性正义的实现面临着自由裁量权和道德的困境，这些困境是用公共行政制度和外在的法律都难以解决的。“道德代理人”理论则从德性论的维度对公共行政人员应具有什么样的的德性正义提出了要求。从德性论的角度看，“道德代理人”不仅应当遵循道德原则，而且还应当承认道德是他们的委托人。作为从事正义事业的公共行政人员，必然是正义的道德代理人，正义道德是他们行动的最高委托人。“道德代理人”理论的提出，使得公共行政人员德性正义的实现成为可能，也为解决当今公共行政中的道德困境提供了一条理想的路径选择。
【关键词】：公共行政；德性正义；道德代理人
中图分类号：D 48 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2011)0 -0055-0
收稿日期：2011-01-29
基金项目：国家社会科学基金项目“公共行政核心价值研究"(09BZZ02 )阶段性成果；河南省高校科技创新人才支持计划阶段性成果
作者简介：杨冬艳(19 4-)。女，湖北武汉人，郑州大学公共管理研究中心教授，哲学博士。
一、公共行政德性正义的历史起源
德性正义的起源可以追溯到古希腊时期。古希腊人普遍认为，正义是人的一种主要的德性，而且正义作为人的一种德性必定是与善相关的。梭伦、柏拉图和亚里士多德都对德性正义有过专门的论述。亚里士多德在柏拉图“正义是一种整体的德性”的观点的基础上，进一步论证了德性正义的性质，认为正义是一种完全的德性，是一切德性的总汇。
近代以来，西方人的道德生活处于无序与混乱的状态之中，伦理学中的正义等概念混乱难辨。20世纪80年代前后，以麦金太尔为代表的美德伦理学者认识到，现代社会存在诸多对立的不可公度的正义概念，人们对正义的认识不能达成统一，从而使得人们无所适从。为了走出这种伦理困境，麦金太尔寄希望于传统伦理的复兴，主张将亚里士多德等古典传统思想家的观点作为论证德性正义的历史依据和文化基础，提出了正义是德性的核心概念，是人们政治生活的首要美德的观点。Willian K.Fran-kena具体论述了正义是人的“最主要的美德”这一概念，他认为人的“最主要的美德”具有以下特征：“第一，它们不能从其他美德中得出；第二，其他伦理美德却能来源于它们或是它们形式的显示”。①Wmian K.Frankena还认为，仁慈和正义是人的最主要的美德，“所有通常的德性(如爱、勇气、诚实、感恩、周到)至少在他们作为道德美德(moral virtue)的范围内，可以从仁慈和正义两个美德中推导出来”。
德性正义传统的当代复兴，使得公共行政领域也开始关注公共行政人员的正义美德。③然而，学术界对公共行政领域行政人员的正义是“最主要的美德”的研究却不多见。美国行政学者哈特(DavidK.Hart.)提出了“最主要的美德”的概念，认为那些拥有“最主要的美德”的人是有德性的人；①同时他还认为，幸福和仁慈是行政人员最主要的美德・新公共服务理论的代表人物登哈特从民主行政的视角，提出正义是’公共行政的道德基础之一一美国学者Gerald M.Pops和Thomas J.Pavlak主张当前公共行政人员应恢复正义并将正义作为道德的核心价值，“因为正义是一个基本的、被广泛共享的能够被理解和实际应用的美德”。②他们认为，正义不仅是行政组织的重要价值特征，也是行政人员的道德的基本要求。
我国学术界对行政伦理的研究起步较晚，20世纪90年代中期，在西方行政伦理学术研究的影响下和国内公共行政实践的现实需要下，公共行政伦理的研究在我国得以展开。最近几年，学者较为关注公共行政领域中的正义、公正等问题的研究，但这些研究主要是从我国行政伦理建设的角度，将正义视为公共行政的伦理目标和价值取向。也有个别学者引介西方学者有关公共行政领域正义德性研究的观点。总的来说，目前对公共行政正义的研究还处于探索阶段，尤其是对公共行政德性正义的研究还缺乏系统、深入的探讨与分析。
本文是笔者近些年研究公共行政正义的阶段性成果，笔者在对公共行政价值的逻辑起点――公共行政权力进行系统分析的基础上，试图构建“统一的公共行政正义”的理论框架，提出了公共行政正义是公共行政首要的核心价值的观点。公共行政正义包含了公共行政在不同伦理视角下的全部主题：公共行政正义既体现了民主社会自由、平等的价值追求，也蕴涵着公共行政本身所具有的公共利益的价值取向，同时也是公共行政人员德性的体现。公共行政德性正义是公共行政正义的一个重要组成部分，也是实现公共行政正义的关键。因为，公共行政人员如果不具备正义美德，正义的规则只能是一纸空文，正义的秩序更难以实现。公共行政人员只有具备正义德性，才能作出正义的决策，进而采取具有正义意义的行动。
二、行政人员的自由裁量权问题
当代社会行政自由裁量权的迅速扩张与广泛存在，首先应该归因于立法者认识能力的局限性。人类进入现代社会以后，随着社会事务的迅速增加和社会关系的日益复杂，现代政府的公共行政事务也越来越趋于多样化、复杂化，行政管理的专业性、技术性不断增强，但立法者的认识能力却有局限性，这就使立法者无法对行政事务的细节作出规定，也不可能对行政行为作出非常细致的规定，从而不可能制定出包罗万象、严谨周密的法律法规的条文来满足公共行政活动各个方面的需要。首先，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较为原则性的规定，所以，所制定的法律法规并不完备，它也就不可能对行政活动的每一环节甚至所遇到的突发情况做出事无巨细、详尽无遗的全面规定。同时，不可避免的法律表述的模糊性、用词不当等，使我们所制定的法律法规产生歧义和冲突在所难免。其次，法律法规的制定总是滞后于现实生活，无论立法者如何高明，都不可能完全预见公共行政活动的未来样态，再加上立法具有周期性，这就导致难以将所有的行政活动完全纳入到法律规定的范围内。再次，现代社会生活纷繁复杂，科学技术高度发展，现代行政权力在广度和深度上的扩张以及行政分工的技术优势，使得政府干预社会的范围不断扩展，政府行为已经渗透到人类生活的方方面面。在这种情况下，行政自由裁量权作为保证公共行政人员充分发挥能动作用的重要手段，就会合理地存在并不断扩大。它允许公共行政主体依据赋予其权力的法律法规所确定的法律目的、精神、原则和行政合理性的法治原则，在法律规定的范围内自行判断、自行选择和自行决定其具体的行政行为。正如洛克所预见的那样：“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”
由于行政自由裁量权是依据法律、法规赋予公共行政主体的权力，公共行政主体应依据公正合理的原则采取自行判断、自行选择的方式作出行政决 策。公共行政人员的行政活动具有很大的自主性和灵活性，但是这种自主性和灵活性是在一定的限度之内的，行政人员的自由裁量权只能在法律法规和制度允许的范围内行使。但正如上文所分析的那样，任何法律、制度都不可能涵盖所有可能出现的情况，预见所有可能出现的问题，因此最终还是有赖于公共行政人员运用自由裁量权去处置出现的问题。
行政自由裁量权的客观存在及其不断扩张的发展趋势，如不加以制约势必存在滥用的可能，从而会降低公民对政府公共行政的合法性的信任度。在一些国家发生的政府公共行政合法性危机便与政府行政自由裁量权的无限扩张与滥用不无关系。当国家的行政体系中存在着贿赂、公共权力出租、以权谋私等腐败问题时，人们往往寄希望于法律和制度方面的进一步完善来扼制这些问题的出现。虽然法律和制度作为对行政人员的行为进行外部控制的不可缺少的力量，界定了行政自由裁量权的最大范围，但法律和制度不可能涵盖行政行为所遇到的所有情况和偶发事件，行政主体的外部控制无论多么周全和严密也绝不可能是充分的、全面的，它必然会为行政行为留下一定的自由空间，而这个空间既有可能成为行政主体发挥创造性的前提，也有可能为行政主体滥用权力和以权谋私提供机会。我们在寄希望于法律法规来实现正义价值之时，也不能忘记法律法规的制定和实施是由拥有自由裁量权的人完成的。因此，只有行政主体自身具有德性正义的品质，才能保证行政自由裁量权的有效性，因为只有具备德性正义品质的行政人员来行使行政自由裁量权，才能以社会公共利益为重，才能获得行政实践所固有的内在利益。
三、公共行政人员的道德冲突与选择
在人类现实的道德生活中，总是存在着诸多的道德冲突。道德冲突作为社会的普遍现象，它存在于政治社会的多个角落，贯穿于行政运作过程的始末。现代社会公共行政人员角色的多元化以及各种角色之间的冲突，意味着公共行政人员所面临的道德冲突更加复杂，任务更加艰巨。
在面临伦理困境时，让公共行政人员承担一定的责任是他们体验道德冲突的最典型方式。现代社会对于公共行政的一个重要影响就是，公共行政人员的角色逐渐从公民角色中分离出来。行政人员既是公民利益的代理人，又是公民中的一员，与这种角色分离相关的道德冲突是：行政人员是以其所就职的组织利益为重，还是以社会公共利益为重。从理论上说，这两者的利益是统一的，因为公共行政组织是服务于社会公共利益的，然而现实中往往会出现组织利益与公共利益不一致的现象。米歇尔・哈蒙(Harmon M.)揭示了政治一行政二分法假设下的这种“责任困境”。按照这种二分法的逻辑，“如果行政人员仅仅负责有效执行由政治家制定的目的，那么，作为他者权威的工具，他们就不应对其行为承担任何个人的道德主体责任。反之，如果行政人员积极参与公共目的的决定，那么，他们的责任性又成问题，而且政治权力将受到削弱。”①这一“道德困境”在更为深刻的层面上，表现为一个更为具体的道德冲突，即行政人员到底是对其上级和其所就职的组织负责，还是对公民及其利益负责之间的冲突。公共行政人员总是属于特定组织的，他所属的组织的利益与公众利益之间可能存在冲突，一旦出现这种情况，对效忠组织的公务员的道德要求，与维护公共利益的道德要求，就会对行政人员的道德选择构成严峻的考验。前者的道德约束力和激励机制强大而具体，后者往往是模糊而缺乏硬性约束的，此时，公共行政人员的角色就可能受制于特定的组织，并为特定组织所约束――执行上级的命令、维护组织的利益就等于实现了公务员应尽的职责。其结果就是，行政人员就可能为了组织利益而牺牲公共利益。②行政人员的这种道德冲突不仅是其在社会化过程中可能出现的问题，而且还会受到更为深刻的心理发生机制的影响，实质上这是官僚制工具理性所产生的必然结果。代理转换理论为行政人员的这种道德冲突从心理学的角度提供了说明。斯坦利・米尔葛莱姆的研究表明，大部分美国人倾向于执行权威的命令，即使他们知道这样做显然会对他人造成伤害。米尔葛莱姆的结论是，个体行为会受到我们通常称为良知的内在秉性的限制和控制。然而，当个人在一定的等级关系中被聚集在一起时，他们的行为必须协调，外部控制的资源便得以产生。这时，个人内在的秉性就必须做出让步以迎合外部控制的要求。米尔葛莱姆的实验与研究说明，组织中的个人往往为了系统的和谐，对内在控制进行抑制的内在转换是可能的，也就是说，当一个人进入到官僚制结构中，其良知有可能会消失，从而表现为公共行政人员的道德行为被转换为对上级和权威的服从。这种服从毫无疑问是符合官僚等级制理论的――一套从上至下的等级权威体制，维护下级要服从上级的权威并使这种权威合法化。
对于行政人员的这种道德冲突，许多行政理论家以及实践中许多行政人员都在试图寻找一种对组织权威进行限制的方式。因此，他们提出公共行政应该以对人类尊严的尊重为导向，这种导向不是通过外部的制度得以实现的，而是通过唤起行政人员的内在的道德敏感性与价值认同而完成的。当然在多元化的现代社会中，内部控制不是完全可靠的，因为现代社会中，行政人员价值取向的多元性是客观存在的，而且各种价值取向之间也可能存在着冲突。另外，价值观作为一种抽象的意识，很难在即刻被公众考察出它是否与公共的利益相一致，并且其中还存在着公众的长远利益与眼前利益之间的冲突。但是，行政人员发挥主观责任的内部控制作用，比单纯地依靠法律法规进行规制来说，有利于行政人员以增加公众福利的方式为公民服务。
另有一些学者，如小威廉姆・H，怀特和特里L.库珀则提出了“个人伦理自主性”的观点，这一观点主张通过效地保护行政人员的内在道德意识来保持对组织的限定和超越。行政人员对组织的限定意味着在组织内工作的同时又有能力超越组织的范围，使自己负有更大的作为政治共同体的公民的义务。库珀认为，行政人员个体的伦理自主性由三个因素组成：有必要对所就职的组织进行限定，并培养一种超越组织的身份认同；有必要建立法律法规机制来限制组织的权力并保护个人行使伦理自主性的权力；如果我们在特定的情形中能够作为个体而行动，要求个体应有组织内外的自我意识，这些自我意识包括价值、权利、职责和义务等。①通过综合行政人员负的责任构成因素以及个人伦理自主性的组成因素，库珀提出了行政人员“负责任的管理模式”，“这种模式既承认对组织的义务也承认对公民的义务，然而，我们认为，公民角色的首要性必须得到保证。当这两种义务发生冲突时，更为根本的义务是对公民的义务。”从理论上说，这种主张是可能的并且是可行的，美国公共行政伦理理论与实践在这个方面也做出了努力。以库珀为代表的一批公共行政伦理学者，对美国公共行政官员广泛开展的伦理培训，便是对行政人员以伦理自主性为主的内在控制能力的培养与训练的一种有效尝试。
无论是新公共行政运动还是行政人员的“伦理自主性”的培养与训练，都还不是对行政人员进行德性培养的最终极的目标，新公共行政运动强调行政价值，库珀教授强调“行政人员的个体伦理自主性”，这些只是外部控制因素对行政人员提出的德性要求，它是在行政人员面对各种德性正义的困境与冲突时，唤醒他们德性正义的手段。德性伦理最终考虑的将是，当事人是一个什么样的人，他们应该过什么样的生活。Stall Van Hooft认为，尽管这个问题依旧是一个实践性的(PRACTICAL)的问题，它强调在给定的情形中当事人应该做什么，它是从根本上回答这个问题。有德性的当事人将寻求表达他们是谁，他们将发展他们自己成为什么样的人，他们选择做某事意味着他们将是怎样的人等问题的答案。
四、公共行政人员德性正义的实现：“道德代理人”及其实现
“一个政府及其公共行政不在于致力于用关于未来社会的理想去激励当代人的热情，而在于现实地为当代社会提供充分的正义。”公共行政人员要实现这一正义目标，为社会提供充分的正义，首先必须具备正义的德性。那么什么样的人才能成为具有正义德性的人，公共行政人员德性正义的具体表现或实现目标是什么，这可能是一个难以准确界定的概念。然而，笔者认为Charles Garofalo和DeanGeuras提出的“道德代理人”的概念，较为贴切地反映了对公共行政人员德性正义的要求。在他们看来，“道德代理人”(MORAL AGENT)作为道德的行动者，不仅仅是以与道德要求相一致的方式行动，而且他们还将道德作为他们行为的动机。“道德代理人”不仅遵循道德原则，而且承认道德是他们的委托人(PRINCIPAL)。公共行政是一项具有特殊意义的事业，它的存在是为社会发展提供意义重大的价值支持，并致力为社会提供公共利益和福利。这些利益和福利是社会公认十分重要并证明集体资源的花费是正当的。“因此，公共行政，通过(这个)定义，是内在道德的，公共行政人员，同样依据这个定义，是道德代理者。”也就是说，公共行政是具有内在道德本质的，而从事公共行政工作的人员必然是道德的代理人。
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“代理人”(“agent”)来自于拉丁语"agere”，意思是“to do”，这个定义将道德代理人解释为一个代表其他人利益行动的人，因此一个具有正义美德的代理人应该有道德地服务于他的委托人。这样一个代理人在追求委托人的目标时，不能侵犯其他人的任何权利或做任何不道德的事情。一般来说，当代理人有多种委托人时问题会很复杂，会因为委托人的多样性而引起冲突，还可能在他们中间出现优先排序的要求。一个代理人可能被认为是为了一个国家、一个社会和一项事业而行动。种类多样的委托人会使得解决这些冲突的代理人的任务更加复杂。然而道德本身是存在于这些抽象的委托人之中的，如果一个人相信他是道德的，那么道德就应该成为他的独立的委托人。但是道德作为委托人，有着与其他委托人不同的地位――既是抽象的又是人性的――可能形成了一个人义务行动的复杂结构。正如Charles Garofalo和Dean Geuras所说，当多样化的委托人的义务需要平衡的时候，道德不仅仅是他们许多委托人中的一个，而且是对其他委托人的一种平衡。当评估一个人的竞争性义务行动的相对强度时，应该考虑该义务行动是否有道德。
通常代理人能在两种理解上服从道德。第一种理解，每个人在所有的追求中都是服从道德的，因为他们必须以某种道德方式行动。第二种理解，人应该以追求道德为目的，他的行动以促进自身道德水平的提高为目的，因此他将作为道德的代理人行使其职责。道德代理人应该是在第二种意义上理解道德，即道德应该成为他们追求的目的，他们在实践中应该服从道德并以道德的标准而行动。Stan vanHooft指出：“当一个诚实的人为了寻求真理而行动时，他表现并促进了他成为一个诚实的人”，③也就是说，一个人通过追求真理表达了他成为一个诚实的人的愿望，并在这样做的同时促进了他自己成为一个诚实的人，但是他这么做的原因或动机是他认为真理本身是最重要的，他承认真理的价值，对真理的热爱与追求是他行为选择的真正动机――这将激励他去面对更加困难和做有道德的事情，而不仅仅是对成为一个诚实的人的愿望的追求。只有在这种意义上，道德代理人才真正体现了德性正义的精髓。根据Charles Garofalo和Dean Geuras的道德代理人的理论，我们不难理解作为从事一项正义事业的公共行政人员，他们必然是正义的道德代理人，他们应该关注正义道德的价值，并将此作为最终目的来行动，正义道德是他们行动的最高委托人。这样的道德代理人在行政实践中常常是反对利己主义而行动的人，也不局限于只反对那些为组织的权威和利益而行动的人，他们只会从事他们认为能够促进正义的事情。
那么德性正义作为一种获得性品质，在行政实践中如何才能获得?哈特认为：“有德性的公共行政人员将总是意识到自己有提升德性的道德义务‘一在他们自己和他们的下属之中。他们永远不会试图将德性强加给其他人，也不会强制训练任何程度的美德――必须是自愿的。应该提倡早期的德性教育，继以制定提升德性的政策、计划并将其付诸实践，最后，他们必须有意识地努力成为能够指导所有人的道德楷模。”哈特的观点十分准确地揭示了公共行政人员德性正义培养和提升的途径，以及自己在公共行政实践中所承担的道德楷模角色的重要性。
首先，公共行政人员的德性正义不是外部强加的，而是在一个有道德的环境中通过受教育获得的，而且公共行政人员早期所受的正义美德教育尤其重要。正如休谟所言，普遍的美德与优良的道德是一个国家人民的幸福所要求的，这种美德永远不能从最纯粹的哲学原理中得到，也不能从最严格的宗教训诫中得到；美德的获得完全来自于人们年轻时所受到的美德教育，来自于严明的法律和制度的结果。古希腊时期，城邦正义是执政者正义的先决条件。在柏拉图的正义理论系统中，城邦正义是与个体正义相对应的。他之所以先论证城邦的正义性，是为了“以大观小”，如果找到一个具有正义的大东西(即城邦)并在其中看到了正义，便能比较容易地看出正义在个人身上是个什么样子了。同样，在一个正义的环境中，包括社会的和行政组织的，行政人员所受到的良好的早期道德的熏陶和教育对于他们从事一项正义的事业来说是至关重要的。
其次，公共行政人员的德性正义美德的形成离不开严明的法律与制度。道德教育不是万能的，公民德性的养成必须辅以制度和法律的行施。按照罗尔斯的理解，正义是社会制度的首要美德，正像真理是思想体系的首要美德一样。麦金太尔的观点与他相反，在麦金太尔看来，正义的规则只有对那些具备正义美德的人来说才是有意义的。也就是说，作为人格美德的正义是社会制度正义美德的前提，没有 前者，后者既不可能具有正义美德，也不可能具有实际意义。笔者在此无意卷入这两位学者的争端之中，只是想从一个方面说明，正义无论对于个体还是对于社会制度来说都是最重要的美德，两者是密切相关的。公共行政人员德性正义美德的形成离不开正义的社会规范与法律；同样，一项正义的制度与法律的执行也离不开具备正义德性的公共行政人员，公共行政人员对于公共行政职责的尊重及其所具有的道德美德必然是所有行政目的、政策和实践的基础。
再次，公共行政人员德性正义形成的另一个途径是向道德榜样学习。美德不是人天生的品质特征，需要通过反思和行动而获得。这比理性反思和分析要复杂得多，因为正义美德是人们通过对思想和情感进行整合而表现出来的行为特征，德性不能被强迫，有德性的人的优良品质必须是他自愿获得的。在自愿获得正义美德的过程中，道德榜样的力量是巨大的，因为真实的榜样个体其道德生活具有强烈的感染力，是其他个体学习与超越的极好的典范。Terry L.Cooper在《模范的公共行政人员：政府中的领导与品质》的开篇中写到，这本书是为那些希望了解成为一个有德性的公共行政人员意味着要做什么的学生和应有什么样的行为的人而写的。①Cooper在这本著作中列举了十一位在公共行政的不同岗位上的道德楷模，其目的就是为其他公共行政人员树立榜样，为其他人提供道德的行为模式。哈特也曾明确指出：“道德楷模是一个有道德的社会不可缺少的，现代性并没有减少我们对道德榜样的需要……而在当代美国，道德榜样的消失已经成为一个严峻的问题。”哈特提倡作为公共行政的实践者，我们有义务成为道德榜样。尤其是我们必须关注合乎道德的工作的可能性和必须性，只有这样道德楷模才能体现其价值并发挥其作用，我们才能获得有道德的生活。如果我们能够成功地在日常工作的所有活动中都能以道德楷模为榜样，体现正义美德，那么公共行政正义的实现的可能性将大大增加。
总的来说，公共行政德性正义的实现是以“道德代理人”作为实现目标的，这是一个需要在公共行政实践中不断完善的过程。道德代理人并不是一个单纯的概念，也不是一个一蹴而就便能实现的目标，它需要公共行政人员倾其一生不断地按照正义的标准努力践行。正像哈特所说，当德性正义作为我们内在本质而存在时，它的实现就需要我们付出巨大的努力，在思想、情感和行动上。因为，没有人能够获得完全的德性，这种要求永远没有终结，道德进步永远不能停止。因为这个原因，正义美德伦理使得幸福来自于我们热爱有德性的生活，而不是对成就的狂想。③作为一种理想目标，公共行政人员道德代理人目标的实现，是一个在行政实践中不断践行正义美德，不断进行自我完善的过程。
[责任编辑焦薇缜]
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发表于 2020-5-24 18:46:57
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