农村宅基地使用权流转法律问题分析

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一、我国农村宅基地使用权现行法律规制
　　《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第155条：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”我国《土地管理法》第2 条对村民建房用地 (宅基地)作了规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”确定了基于村民身份分配农村宅基地使用权的“一户一宅”原则，允许农民出卖、出租住房，但是，农民出卖、出租住房后，不能再申请宅基地。
　　《物权法》将宅基地使用权与土地承包经营权、建设用地使用权并列作为用益物权的一种，与其他用益物权相比，其具有鲜明的特征：1.身份性。宅基地使用权与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。2.无偿性及无期限性。农村宅基地具有明显的社会福利性质。农民只要向集体组织申请，经过审批后就能取得宅基地，而不需要支付任何对价。3.有限性。村民或集体组织的成员每户只能拥有一处宅基地。
　　对于农村宅基地是否可以流转，我国《担保法》对农村宅基地使用权的抵押持禁止态度，并没有禁止农村住宅所有权的抵押，因此，为农村住宅所有权设定抵押权实现时，根据 “地随房走”的原则，则必然导致农村宅基地使用权的转让。这一规定禁止农村宅基地使用权抵押意在禁止其流转，但实际上并未达到立法者预期的效果。行政法规和规章方面，2004年10月2 日国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第10条规定:禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。
　　二、农村宅基地使用权流转之应然性分析
　　（一）准许宅基地使用权流转，是社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势
　　集体建设用地是整个建设市场用地的有机组成部分，而宅基地是集体建设用地流转市场的重中之重，市场经济由权力主体自主支配其财产，在不改变集体土地所有权的性质的前提下应当允许出租、转让，只有允许其流转，赋予其资产内涵，农民才会认识到土地价值，也才能使其具有有利盘活、高效使用的前提条件，发挥更大的经济效益。1宅基地使用权作为一种用益物权，如果仅仅确定其归属，则其财产的价值不能充分实现，只有允许宅基地使用权流转，才能将资源流向有效的利用主体，实现资源的优化配置。2
　　（二）基于“地随房走”的原则，宅基地使用权流转存在可行性和必要性
　　我国现行法律都没有禁止农民处分其房屋的规定，农民原则上可以出卖自己的房产，其现实必要性表现在：其一，融资手段。其二，多余房产的处置。其三，现实存在买房需求。村民生老病死，成员构成变动，而居住需求也随之变化不定，宅基地的调整并不能总是随之实现，现实的房屋需求却持续存在，总之有需有供，农村房屋买卖确实有其必要性。3
　　（三）农村宅基地使用权应当具有可转让性
　　农村宅基地使用权的效率应在动态中得到实现，农村宅基地使用权的可转让性，使使用权人的权利实现方式除了自己居住使用外，还增加了权利的转让，权利人可在两种方式比较中实现自己的权利。4农村宅基地使用权的物权法设计，应当以法律价值为出发点和归宿，其中最为重要的是对正义和效率的追求，根据法律价值的要求，农村宅基地使用权应当物权化，并可以相对自由的处分。
　　（四）准许宅基地使用权流转，不会影响社会稳定
　　宅基地使用权的无偿取得，是由集体作为社会主义公有制形式的本质决定的，其有义务为其成员提供最基本的生活保障。
　　（五）允许农民宅基地流转，是实现城市化进程的需要
　　伴随着中国城市化的发展，农村宅基地市场已经慢慢发育并初步形成，农民之间、农民与城市居民之间的宅基地交易在实践中大量存在，而之所以目前宅基地市场交易混乱，除了国家立法层面上的原因之外，根本原因在于国家对于土地交易一级市场的垄断，这样的垄断加剧了宅基地资源的稀缺性，更不利于规范已经在人们实际生活中存在的交易行为。5
　　三、现行宅基地使用权流转制度的反思
　　（一）现行宅基地使用权流转制度的理论缺陷
　　我国宅基地使用权制度产生于计划经济时代，一定程度上是基于政治的考虑和需要，缺乏法律维度的思考和论证。宅基地使用权并非真正民法意义上的用益物权，而是基于分散利用土地的政策性和制度性需要。
　　首先，我国现行宅基地使用权流转制度背离了用益物权的基本原理。用益物权是由所有权派生的权利，但是，用益物权的这种派生性并不影响用益物权作为一种独立的财产权的存在。
　　其次，背离了公平和效率的基本原理。在效率和公平之间，效率优先、兼顾公平具有普遍的意义，有效地分配和使用资源，最大限度地增加社会财富，己经成为现代法律的重要职能。
　　（二）现行宅基地使用权流转制度在实践中的困惑
　　宅基地使用权流转制度虽然极具中国特色，但由于固有的理论缺陷，严重不足的立法资源，该制度显得相当的粗糙。从立法资源上来看，调整我国宅基地使用权的法律规范数量少，且效力层次低，很大一部分仅仅靠文件调整。目前还没有调整农民房地产的专门法律，仅靠《民法通则》、《土地管理法》中极少数规范来调整。由于在实际上调整农民房地产的是各级政府及其部门的文件，所以不仅系统性差，而且存在大量矛盾、冲突、权责不清等问题，与丰富、成熟的城市房地产立法比较起来，农村的房地产立法不仅存在大量法律真空，而且相关制度规定也极不成熟，在实践中产生诸多问题。
　　四、实现农村宅基地使用权流转的政策建议
　　（一）推行宅基地有偿使用
　　随着农村宅基地隐性流转规模的加大以及国家实现集约节约利用农村土地的迫切要求，推行农村宅基地的有偿使用的客观环境已经存在，而且宅基地有偿使用使得农村集体土地所有权在经济上得以体现，改变一部分农村认为农村宅基地的私有观念，错误的把宅基地认为是自己的私有财产，增强农村土地集体所有的意识。
　　（二）明确宅基地使用权物权性质，赋予宅基地租赁权和抵押权
　　明确农村宅基地产权主体及产权内容是宅基地合法流转的前提。《物权法》将农村宅基地使用权明确农村宅基地使用权的性质为用益物权。作为物权，农民就享有宅基地租赁权和收益权，宅基地流转成为合法行为，农民的土地权益也能够得到体现。改革目前的 《土地管理法》，突破对农村宅基地流转的限制，确立农村宅基地使用权的物权性质，是实现宅基地流转的前提。
　　（三）完善农村房产登记制度
　　我国城市土地的流转目前己经具有了一套完善的管理体制，但农村房产登记制度尚未建立，尚处于缺失状态，农村房产纠纷的案例时有发生，建立农村房产登记制度不仅能够对农村房产市场进行有效的监督和管理，同时在农村房产流转过程中保障房产所有人的合法权益，减少房产纠纷。
　　（四）建立农村宅基地流转的价格体系
　　目前的宅基地流转多伴随房屋的买卖和出租，房屋的流转交易价格中包含着宅基地的流转价格，而农村房屋的流转价格并没有一定的价格依据标准，多数是在买卖双方的讨价还价后决定的。
　　（五）建立合理的收益分配机制
　　由于现行的宅基地使用制度是无偿无限期使用，宅基地使用权流转收益大都归原宅基地使用人所有，宅基地属于集体建设用地，集体作为土地的所有者，应当享有一部分土地收益。
　　目前，对于存在宅基地流转的地区，农民的房屋属于私有财产，因此通过房屋交易实现宅基地流转的，房屋收益应当归房屋所有人，宅基地的流转收益根据面积的不同加以区别。使用面积在标准以内的宅基地进行流转的，要将一部分宅基地流转收益上缴集体，国家通过收取税费、管理性费用的形式分享一部分宅基地流转收益。由于当前农民宅基地使用中“一户两宅，一户多宅”以及多占、超标的现象非常普遍，对于不符合用地标准的超占和多占用地，应当进行居民点整理规划，实现农村集体建设用地的集约和节约利用。由于历史遗留或者家庭继承等原因造成的“一户多宅”的，应当在当前宅基地使用标准的基础上，对于超标面积的宅基地缴纳宅基地超占费以后才能进行流转，国家可以采取累进收费制的形式收取超出部分的宅基地流转收益，集体对于超出部分的流转收益依旧可以采取一定比例的方式加以收取，对于超出部分的宅基地里转收益比例应当加大。集体收取的宅基地流转收益应当专项用于村庄建设。
　　
　　陈玉莲，女，浙江省杭州市余杭区人民检察院副检察长；沈亚平，女，浙江省杭州市余杭区人民检察院副检察长；孔鹏，男，浙江省杭州市余杭区人民检察院民行科副科长。
　　 1 李满枝：《物权法下宅基地使用权的转让》，《广西政法干部管理学院学报》200 年第1期。
　　 2 刘庆：《关于农民宅基地使用权流转的思考》，《农村经济》200 年第1期。
　　 3 韩世远：《宅基地的立法问题――兼析物权法草案第十三章宅基地使用权》，《政治与法律》2005年第5期。
　　 4 韩玉斌：《农村宅基地使用权立法的价值选择》，《西南民族大学学报》（人文社科版）2005年第5期。
　　 5 王崇敏、孙静：《农村宅基地使用权流转析论》，《海南大学学报》（人文社会科学版）200 年第2期。
            
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