浅议中国行政复议制度存在的若干问题及完善

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摘 要：我国的行政复议制度建立以来，经过一系列的编纂和修订，在行政救济领域起到了积极的作用，取得成就的同时我们也应当客观看到，我国的行政复议制度在实际运行过程中还存在着很多亟待解决的问题,本文针对我国行政复议现存的问题，对行政复议法在立法方面存在的缺失和矛盾给予补充和修改的意见，针对实现行政复议机关的准司法独立地位和对现行复议程序和制度提出改进的方法。
　　关键词：完善立法；书面复议；程序正义；复议机关独立
　　中图分类号：D912.112 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）3 -0133-02
　　
　　一、我国行政复议的概述
　　我国现行行政复议：意指行政复议机关依据相对人申请，对具体行政行为是否合法与适当进行审查并作出决定的救济制度。
　　行政复议就其本质而言属于行政系统内部的监督行为,是上级行政机关发现并纠正下级行政机关错误的行为。行政复议是政府内部层级监督的一项重要制度，是推进依法行政的一项重要内容，是政府及其部门的一项法定职责。相比较于申诉制度、信访制度来说，起到主要作用的还是行政复议制度。完善我国行政复议制度，对于化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，推进依法行政具有重要的作用。
　　二、我国行政复议制度存在的问题
　　（一）立法具体规定的缺失和矛盾
　　1.缺乏行政复议审查和证据方面的具体规定
　　《行政复议法》第28条第（一）项规定，决定维持的要件之一是具体行政行为事实清楚、证据确凿；第（三）项规定，主要事实不清、证据不足的，做出撤销、变更或确认违法的决定。其中对于“主要证据不足”和“证据确凿”的界定模糊，在司法实践中难以把握，缺乏审查的标准。
　　2.行政复议申请期限规定尚缺乏有效的法律解释
　　《行政复议法》第9条规定:“行政相对人向行政复议机关申请行政复议,应当在知道做出具体行政行为之日起的 0日内提出”，没有正当理由逾期不申请复议的即丧失复议请求权。但 0日只是一般规定,涉及申请人应当知道但申请人坚持说不知道的情形,涉及对其他特别法关于复议期限的理解和运用,涉及因不可抗力或其他正当理由导致复议时效延长的问题,特别是涉及对经过诉讼,裁定应当复议先行的案件和经过信访程序后申请复议如何认定复议时效的问题，均未作出相关规定。
　　3.行政复议终局的规定不利于保护行政相对人合法权益
　　《行政复议法》第30条第二款规定:“根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、草原等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。”我国行政复议法中行政复议终局的规定，表明部分复议案件排斥司法监督,削弱行政诉讼对行政复议活动的监督制约;同时行政复议终局意味着剥夺了行政相对人的诉权,即使行政相对人对复议决定不服,也无权得到司法救济,不利于保护行政相对人的合法权益。
　　（二）制度和程序设计的限制与障碍
　　1.行政复议机构不独立、具有从属性，难以保证案件得到及时、公正的审理
　　行政复议具有准司法的特性，行政复议机构的地位是否独立，直接关系到行政复议程序的监督功能和公正立场，影响着人们对行政法治的认知和信任程度。我国《行政复议法》并没有针对行政复议机构作出专门规定,只是在总则中的第四条作了一个简单的规定：依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。
　　2.责任追究机制的缺乏导致复议制度流于形式
　　根据我国现行行政诉讼法及其司法解释的规定，行政相对方对复议机关维持原具体行政行为的决定不服的，以原机关为被告;复议决定改变原具体行政行为，相对方对复议决定不服的可以复议机关为被告;复议机关在法定限期内没有作出复议决定，相对方对原具体行政行为不服的，以原行政机关为被告;对复议机关在法定期限内不作为行为不服的可以复议机关为被告。此类规定不作为行为不服的可以复议机关为被告。此类规定基本上免除了复议机关没有依法履行复议职责的外部责任，复议机关出于不愿承担责任的心理，这实际上严重削弱行政机关自我约束、监督制约的功能,行政复议演化成一种过场和形式。
　　3.复议机构的人员素质参差不齐，行政复议运作效率不高
　　现行《行政复议法》对复议机构工作人员的任职资格、期限、选任程序等都没有作出具体规定，没有专业的考核和培训机制，一定程度影响复议机关作出复议决定的质量;同时，各级各部门复议机构的人员数量配备尚未完全规范，有些地方人员严重缺位，导致案件累积，严重影响到复议机关的办事效率。
　　三、现存行政复议制度存在问题的原因
　　（一）行政复议立法与西方相比而言立法较晚，对于其制度的完善与建立还不够成熟
　　我国于1999年4月29日在第九届全国人大常委会第九次会议上通过的《中华人民共和国行政复议法》，是以立法的形式将行政复议制度法制化。立法对行政复议的规定较为贫乏，学者对我国行政复议制度和立法的研究也兴起不久，民众对于行政复议的性质和作用的了解还不够深入，造成社会对行政复议制度的重视和接受程度尚浅。
　　（二）复议机关的准司法程度不够，制度和程序设计缺乏科学性
　　行政复议制度是建立在上下级监督管理的基础之上的，致使行政复议机关带有严重的行政色彩，依附于行政机关，成为行政机关的内部纠错机构，立法的主要目的在于使行政机构自我纠正，以减轻司法的负担，正是对行政复议这一目标的过分信任，这种无外部力量的自我监督机制导致行政复议机构的自我纠错在时间的催化下产生惰性，使制度流于形式。
　　四、关于完善我国行政复议制度的几点建议
　　（一）立法层面给予根本的保障
　　针对行政复议的审查方式、复议期限和复议的管辖范围方面的不完善和具体的地方作出调整，制定和修改相关规定。一部分案件不适用于《行政复议法》确立的原级复议和行政终局裁决制度，应该结合实践部分取消其制度的构架性。对行政复议的规定进行调整，使之与行政诉讼规定前后一致。
　　（二）制度层面给予协调和支持
　　1.行政机构的独立化和专业化是完善行政复议制度的关键
　　我国当下行政复议公正性差、效率低下的直接原因就在于现行极不合理的行政复议体制,具体表现为行政复议机构独立性、专业性的欠缺。所以建立独立统一的行政复议机关是行政复议作出公正决议的重要保证。
　　2.建立司法化的行政复议管辖制度
　　行政复议的“自我管辖”制度违背了程序正义的要求，且缺乏行政复议的回避制度约束，程序的行政化阻碍了行政复议机关行使自己的职权，在制度层面上造成了行政复议机关难以作出公正的行政复议裁决，难以有效的发挥行政复议制度的功能。调整行政复议的管辖方式，向司法制度的转变是一种切实可行的作法。
　　3.行政复议机关的责任追究机制应该予以调整
　　行政复议机关应对自己的复议行为承担责任，行政相对人向行政复议机关提出行政复议申请，只要符合管辖，不论复议机关是否作出行政复议决定，不论行政机关作出维持还是改变原行政行为的决定，都应该成为行政诉讼的被告，承担法律责任，这样才能形成复议机关外部的监督机制，避免行政复议程序流于形式。
　　4.引入听证制度解决行政复议书面审查的弊端
　　“1 世纪初，英国某法院的判决曾揭示：‘上帝从伊甸园驱逐亚当时，同时也给予他辩白之机会’而这种‘给予他辩白之机会’即为听证的原义，同时，亦可成为听证的最低要求”。可见，在西方法源之历史中听证最体现自然公正的基本，最体现权利的公平公正。我国《行政复议法》第22条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”从该条规定可以看出,行政复议案件原则上而且实践中绝大多数也采用的是书面审查的办法。
           
       因此,有必要将听证程序引入行政复议,给相对人提供陈述自己意见和主张的机会,增强行政复议活动的公开性和透明性,有效地对行政复议机关依法行使职权进行监督,实现行政的公开、公平、公正。同时,为了促进行政复议公开、公正审理,所以引进听证制度对完善行政复议制度，建立“阳光行政”。
　　由于行政权力的主动性和积极性，对行政权力的制约和保护相对人的权益是行政制度设计的重要组成部分。行政复议制度对行政权力监督和约束具有重要的意义，是防止权力滥用的重要手段之一，行政权力具有本身的特殊性，采用行政复议这种带有行政性质的准司法方式解决行政纠纷是行政实践的经验总结，作为纠纷解决机制，如何更好地发挥自身的作用，达到立法的目的，实现行政复议的内在价值，是制度设计的核心所在，立法应该在保障和指引方面为行政复议制度确定正确的位置和应有的价值，从而避免行政复议制度的闲置和形式化，同时在制度构成上借鉴司法的程序规定，树立行政复议机构的中立地位，形成对行政权力的制约才能公正的评判行政行为合法、合理与否，才能真正达到保护公民合法权益的目的。
　　
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　　（责任编辑/范秀利）
            
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