内容摘要:现行的《行政诉讼法》颁布以来,经济社会形势发生了很大的变化,许多的规定己经不能适应形势发展的需要,不管是在其与其它法律之间还是其内部都出现了很多不可避免的法律冲突,因此,修改、完善《行政诉讼法》势在必行。
关键词:行政诉讼法;修改;冲突;理念;受案范围;原告;执行;调解
中图分类号:D915.4文献标识码:A
一、《行政诉讼法》修改的必要性
(一)《行政诉讼法》与《行政处罚法》和《行政复议法》的冲突。《行政诉讼法》53条和《行政处罚法》12条的冲突在于对行政规章的界定的冲突。一方面,《行政处罚法》赋予以没有法律、行政法规为依据的规章以一定范围的处罚设定权;另一方面,《行政诉讼法》又要求人民法院对该类规章拒绝适用。1999年通过的《行政复议法》对于弥补原《行政复议条例》的不足起到十分重要的作用,其把部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围。《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”显然,人民法院审查具体行政行为的依据是法律、法规,进一步说,这种依据必须属于“法”的范畴。人民法院审查具体行政行为的合法性,首先就是审查该规定的合法性。如果把行政机关的规定排斥在诉讼之外,按照《行政诉讼法》的条款,人民法院就无法对具体行政行为进行审查。
(二)《行政诉讼法》内部规定的冲突。1.被告在诉讼过程中能否够收集证据的问题。被告在做出具体行政行为之前应收集足够的证据,在做出具体行政行为之后,特别是在诉讼进行中,则丧失了收集证据的权利。《行政诉讼法》第32条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据”。“自行”一词,使人容易产生一种错觉:禁止的是擅自收集证据,而对于经过一定程序后所收集的证据就不能认为是违法。使用“原告和证人”也并不能完全排斥被告向第三人收集证据的可能,按照行政诉讼的特点,行政机关此时收集证据同样是违法的。2.关于撤诉问题。《行政诉讼法》第51条规定表明,原告有撤诉的权利,但能否成功要取决于法院的裁定。假设人民法院不准许撤诉,那么,原告完全有权拒绝出庭。就被告而言,也完全可以不出庭应诉。对于拒绝出庭的原、被告只能缺席判决。在没有原、被告的情况下,希望人民法院能够查清案件事实是不现实的。反过来,如果法院做出准许撤诉的裁定,那么将会产生原、被告相互串通损害国家利益的情况。当被告的改变对原告有利时,虽然可以使原告撤诉,但损害的却是国家利益。3.行政诉讼运作不良。行政案件少,公民、组织不敢告、不愿告,法院审判难等诸多问题存在。
二、《行政诉讼法》修改的理念
(一)贯穿以人为本的宗旨,促进官民平等理念的落实。行政诉讼本质是保护公民、组织权利的制度。就政府与公民关系而言,公民权利具有本源性,国家权力、行政权力则是派生取得的,公民的权利应当高于政府。但是,政府一旦取得了权力,就可以对公民实施一定的控制和约束,行政权力又可以限制公民的权利。因此,从本质上来说,官民应当是平等的,尤其是更应当强调公民权利是本原性的,只有这样才能使行政权力得到有效监督和制约。
(二)全面促进行政法治建设的完善,适应性新形势需要。我国行政法治建设发展到今天,《行政诉讼法》功不可没。《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》等,这些重要法律的出台都与其有密切的关联。但正如上述第一部分所述,随着经济社会的发展,其中出现了一些冲突,这对于完善法制建设是不利的。
三、《行政诉讼法》修改的建议
(一)扩大行政诉讼受案范围。现行行政诉讼法上关于行政诉讼受案范围的规定,采取了列举方式规定行政诉讼的受案范围。多年的司法实践已经表明,对某种行政公权力具体形态的列举已经大大束缚了行政案件的受理,有必要对行政诉讼受案范围的规定作必要调整。1.我们在修改行政诉讼法的过程中,应将一些代表公共利益、行使公共权力的事业单位、社会团体、行业协会等组织明确地纳入到行政主体中来,以便确立其行政诉讼的被告资格,扫清司法实践中的障碍,进一步扩大行政诉讼的受案范围。2.将抽象行政行为纳入司法审查的范围。在当前经济体制转换的过程中,出现了借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象,有可能成为众多违法行政、越权行政、滥用职权的主要方式和来源。3.应将内部行政行为纳入可诉范围。现行行政诉讼将行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定绝对地排除在行政诉讼受案范围之外,实践证明这是不科学的,也与世界许多国家的做法不一致。
(二)扩大行政原告范围。只要是与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,都应当有权提起行政诉讼。所以行政诉讼的原告,应该包括:1.行政行为的相对人,相对人提起诉讼的事由既包括行政行为对他的权利和利益直接造成的损害,也包括非直接造成的侵害。2.《行政诉讼法解释》第12条规定的情形,即其他与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。3.对原告资格的继承,尤其是对公民原告资格的继承应当更加宽泛一些,应当规定有权提起诉讼的公民失踪或死亡的,其近亲属及该公民抚养、赡养的其他无劳动能力的人都可以以自己的名义提起诉讼。
(三)增设调解。根据行政诉讼法规定,法院审理行政案件,除国家赔偿案件外,不适用调解。其本意是为了防止行政机关放弃权力,损害公共利益。但行政诉讼不得调解,使得本来能够通过调解解决的行政纠纷最终无法解决,出现很多反复诉讼的情形。老百姓提起行政诉讼的目的在于救济其合法权益,而且从社会效果看,协调往往比判决方式更好;有利于行政主体和行政相对方之间的矛盾的解决;有利于减少群众上访事件,维护社会安定;同时,也有利于更好地处理行政权与司法权之间的关系。
(四)解决执行难问题。在我国,行政机关敢于抗拒法院裁判,不履行或者不依法履行行政判决确定的义务,经常是一个难以处理的问题。总体来看,现有的执行措施力度偏小。《行政诉讼法》(专家建议稿)中提出了三种强化执行力度的建议:第一,提高罚款的幅度。第二,公告。法院可以将行政机关不履行法院判决的情况在公告中公之于众,利用舆论的压力施加影响。第三,设置藐视法庭罪。前两种建议只是对现有制度的小幅度调整,不会遇到太大的阻力。而第三条建议无疑对加大执行力度意义最大,但因涉及到刑事程序的改造问题,可能会有较多争议。
作者简介:
文娟(1984- ),女,陕西咸阳人,西北政法大学研究生教育院法律硕士。
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发表于 2020-6-1 18:26:59
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