论我国林权制度的完善

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林权是一个政策上的概念，集体林权改革的目标是明晰产权。科学的林权制度安排，有利于激发林业经营者植树造林、管护林业资源的积极性，实现森林资源的经济效益、生态效益。我们应明确林权的法律内涵；坚持生态林与商品林分类经营，确定不同的林权制度；完善林木采伐和林权流转制度；保障林权人的生态补偿权，建立基于森林碳汇的生态补偿制度。
　　[关键词]林权；林木采伐许可；林权流转；生态补偿权
　　[中图分类号]Ｄ９２２．６８ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１１）１１－０１７６－０５
　　黄 萍（１９６８―），女，复旦大学法学院博士研究生，上海政法学院法律系副教授，主要研究方向为民法、环境资源法。?穴上海 ２００４３８）
　　本文系教育部人文社会科学一般课题“气候变化下的私法制度嬗变研究”（项目批准号：１０ＹＪＡ８２００３８）的阶段性成果。
　　 集体林权改革被认为是提高农民收入，改善农民生活的又一次土地改革，其目标是明晰产权，实现树有其主、主有其权、权有其利、利有其责，实现森林资源的经济效益、生态效益。但林权是一个政策上的概念，学界对其法律含义有不同的理解。科学地界定林权内涵，完善林权流转制度、林木采伐制度及森林生态补偿制度等，对调动林业经营者积极性，保障林权人的权利，促进林业发展，实现森林资源的经济效益、生态效益具有积极意义。
　　一、明确林权的法律内涵
　　何谓林权？从《森林法》、《森林法实施条例》及《物权法》等法律法规的规定来看，法律上并未使用“林权”概念，因此，林权只是政策上的一个概念，且政策上的林权概念涉及的内容广泛，包括了森林、林木的所有权或使用权，林地使用权等。学者从理论上对林权的界定也有不同的看法。林权界定混乱，易导致对林权当事人的权利义务认识不清，林农的权益难以得到保障，导致林农从事林业经营活动的积极性受挫，不利于林业的发展和林权制度改革。
　　笔者认为，由于林权只是政策上的一个概念，因此，要明确“林权”的真正含义，还应从我国林权改革的政策出发，在不背离《宪法》、《物权法》等法律精神的前提下进行解读。首先我们应分析的是林权以什么为客体。我国《森林法》在有关条文中分别使用了森林和森林资源的概念，按照我国《森林法实施条例》第２条的规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。森林，包括乔木林和竹林。而林木，包括树木和竹子。林地，包括郁闭度０．２以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”显然，森林资源和森林不是一个概念。森林资源包括森林、林木、林地及依托它们生存的野生动植物和微生物。而联合国粮农组织将森林解释为：“凡生长着以任何大小林木为主体的植物群落，不论采伐与否，具有生产木材或者其他林产品的能力，并能影响气候和水文状况，或能庇护家畜和野兽的土地，称为森林。”也就是说，森林指以树木为主体的绿色植物群落。[１]?穴Ｐ１４０?雪传统民法理论认为，作为物权客体的物应是特定物、独立物，而集合物是由数个独立之物集合而成，其本身不能作为物权的客体，物权只能存在于各个独立物上。[２]（Ｐ１７２）森林资源包括森林、林木、林地以及野生动物、植物和微生物，是典型的集合物。森林由许多独立的乔木及竹木组成，也是集合物，因此，按照传统民法观点，在森林资源及森林上都不能成立物权。但是，从民法的发展历史看，民法是随着社会经济的发展不断发展变化的，现代民法已经突破了不能在集合物上设立物权的禁锢，如财团抵押，即以抵押人的各个不动产、动产和其他财产权利集合而成一个财团设定抵押。日本《关于林木的法律》第１条规定：“生长在一笔土地或土地的一部分的树木集团，依本法为所有权保存登记后，称为林木。”“林木视为独立的不动产。”这一规定表明，某一特定土地上的树木集团可以成为物权的客体。因此，我们在认定林权客体时，也并非不能以森林或森林资源为客体。只是我国《森林法》、《民法通则》、《物权法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》等把林地、野生动物、野生植物作为独立物，分别规定了所有权或使用权。森林虽为集合物，但毕竟生长在特定的土地上，能够依赖一定范围的土地将其特定化，因此，森林也可成为林权的客体。我国《物权法》第４８条规定，除法律规定属于集体所有的以外，森林属于国家所有。从有关林权制度改革的文件看，林权改革的范围只涉及森林、林木、林地的归属或者使用。因此，林权的客体应指森林、林木及林地。
　　根据我国《宪法》、《森林法》、《物权法》、《民法通则》等法律的规定，森林和土地除法律规定属于集体所有的以外，属于国家所有。因此，林权的内涵不包括国家或集体森林或林地所有权。２００８年６月８日中共中央国务院发布的《关于全面推进集体林权制度改革意见》指出：“实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善。”从该规定来看，集体林权改革的目的是要落实集体林地经营权和林木所有权的归属。按照《物权法》第１２４条第２款的规定，林地经营权是农村土地承包经营权的一种。从《物权法》第１２５条规定来看，取得承包林地上种植的林木所有权是林地承包经营权人的收益。但是我国法律又规定了森林、林木是独立于土地的财产，应分别登记，如《森林法实施条例》第３条规定：“国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。”因此，森林、林木的所有权又是独立的权利。笔者认为，我们对于森林或林木所有权性质的认定应有所区分，对于林农承包林地种植的林木，是承包土地的收益，应由林农原始取得所有权。对林农承包的有林地上的已有森林或林木，可以在承包合同中约定由林农使用，即取得森林或林木的使用权；也可以约定由林农所有，但这种森林或林木的所有权是基于转让而继受取得的，一般应是有偿的，否则是对其他集体农户权益的侵害。
　　我国国有林权改革，目前在黑龙江伊春试点，从《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施方案》规定看，试点的对象限于商品林。其具体方式是由林业职工家庭承包经营，承包经营期限为５０年。承包职工依照合同约定享有森林、林木所有权和林地使用权；依法经营利用林木、林下植物资源权；林地的经营权和林木的所有权可以流转。试点的目标是要实现森林资源的经济效益、社会效益及生态效益。承包人取得国有森林、林木、林地的使用权，没有改变国有森林、林木、林地的所有权性质，是依照法律规定对国有财产的行使。承包人取得承包地上种植的林木的所有权是土地承包经营权中的收益权的体现。《物权法》第１１９条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”因此，人们对国有林地或森林、林木使用应是有偿使用。通过上述分析，笔者认为国有林权应主要限定为国有森林、林木和林地的使用权及符合法律规定的森林或林木的所有权。《森林法实施条例》第４条规定，依法使用的国家所有的森林、林木和林地，应当向有关林业主管部门提出登记申请，由有关林业主管部门登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。该条在法律上确认了国家所有的森林、林木和林地的使用权可以由有关单位、个人使用，并取得林木所有权。
　　通过对我国林权改革的政策和有关法律的分析，可以看出，在我国，林权是一个政策上的概念，而政策上的林权是一个复合概念，对应的法定权利类型包括林地使用权、森林及林木所有权和森林及林木使用权三项内容。其中林地使用权是林地使用人对国家或集体所有的林地享有占有、使用、收益及依法对林地使用权处分的权利；森林、林木的使用权是森林、林木使用人对国有或集体所有的森林、林木使用、收益及依法对森林、林木使用权处分的权利。林地、森林及林木的使用权属于用益物权。森林、林木所有权是林权人对森林、林木占有、使用、收益和处分的权利。森林、林木所有权的取得，可能是林地承包经营权中的收益权行使的结果，也可能是通过转让而继受取得。前者是原始取得，不需要支付对价；后者应支付合理的对价。森林或林木的所有权不包括国家或集体依《宪法》和《物权法》、《森林法》等法律直接确权所享有的所有权。
           
       二、坚持商品林与公益林分类经营，确定林权内容
　　目前，雅论是国有林权改革试点还是集体林权改革，虽然提出资源保护的目标，但从有关规定看，最直接的目标是明晰产权，实现树有其主、主有其权、权有其利、利有其责。特别是集体林权改革被认为是提高农民收入，改善农民生活的又一次土地改革。但是森林不仅具有经济价值，也具有防风固沙、涵养水源、调节气候等重要的生态功能。在市场经济社会里，每一个市场主体都是一个逐利的“理性经济人”，要求林权人自觉考虑森林的生态功能，是不现实的。我国现行林业政策是以林业分类经营为基础，以林权制度为核心，以森林资源经营管理为主要对象的。区分商品林与公益林甚至进一步区分各类商品林、公益林分别确立林权的内容，是林权改革的必由之路。我国应赋予商品林权利人自主、灵活的经营权。商品林经营者应享有林地使用权，具体包括林地使用人对林地享有占有、使用和收益的权利；依法转让林地使用权及其收益的权利；依法出租、互换或转包林地使用权的权利；以林地使用权出资、入股、提供担保的权利；取得承包林地的收益即林木所有权的权利等。森林、林木使用权，具体包括林下种养权、果实采集权、开发旅游景观权、使用权的流转权、提供担保权等。
　　由于重点公益林是生态区位极为重要或生态状况极为脆弱的地方，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林，应主要由国家管理、经营，同时吸引公益性组织或企业及有能力的个人参与重点公益林的培育、管理和养护。防护林和特种用途林的经营者，对某些公益林有更新及抚育性质的采伐权、收益权及获得森林生态效益补偿的权利。根据财政部、国家林业局印发的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，中央财政森林生态效益补偿基金只对重点公益林补偿，平均补偿标准为每年每亩５元。这与商品林经营者的权利和利益形成巨大差距，对公益林的经营并不符合林业经营者“理性经济人”的理论前提。目前法律对公益林的使用权、收益权规定模糊，对公益林使用权及林地使用权流转权都没有作出规定，这些都不利于刺激林业经营者从事公益林的营造。我国应赋予公益林经营者更多的权利，包括在不破坏生态功能的前提下，享有森林、林木或林地的使用权，如可依法合理利用林地资源开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等；严格限制下的采伐权，即采伐必须以抚育或更新为目的；收益权；林地使用权的流转权；获得合理的生态补偿的权利等。对于已承包的林地被划界确定为重点公益林的，我们应正确处理承包人的权益与公益林生态效益之间的关系；尊重林权所有者和经营者的自主权，维护林权的稳定性，保证已确立的承包关系的连续性。
　　一般公益林的林地及林木的经营人在不破坏生态环境及履行法律规定义务的前提下，应享有林地的使用权；森林、林木的所有权或使用权；一定条件下的采伐权、林权流转权、收益权及生态补偿权等。
　　三、完善林木采伐制度，确保林木采伐权的实现
　　为保护森林资源，增加森林覆盖面积，我国不仅根据用材林的消耗量低于生长量的原则，实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，以扩大森林覆盖面积；而且实行采伐许可制度，对采伐的方式和应尽的义务作了明确规定。①限额采伐和采伐许可证制度对于保护森林资源，维持并扩大森林覆盖面积具有积极意义，但也带来一定的负面影响。如前所述，我国林权制度改革被认为是提高农民收入，改善农民生活的又一次土地改革。但植树造林周期长，如果经过长期投资，受到采伐限额及采伐许可证的限制而不能获得预期收益，必然会挫伤农民植树造林的积极性。采伐许可是一种行政许可制度。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。对行政许可的性质，理论上主要有“赋权说”、“解禁说”等不同观点。前文已经分析，林权人享有的林木所有权，通过两种方式取得，一是使用林地获得的收益，是对土地产出物享有的权利。对土地的产出物，原则上归土地的所有人所有，土地上既有所有权又有使用权的，除当事人另有约定外，由使用人取得。我国《物权法》也作了这样的规定，该法第１１６条规定：“天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得。当事人另有约定的，按照约定。”承包人享有承包林地上种植的林木所有权是个人所有权。二是在承包时通过转让取得的原为国家或集体所有的森林或林木所有权，自所有权转移之日起就归承包人个人所有。个人对其合法财产享有自主占有、使用、收益和处分的权利，其他任何人不得干涉。但是，自２０世纪以来，社会所有权思想兴起，个人行使所有权，必须符合社会公共利益，所有权必须为增进人类福祉而存在。现代物权法为协调个人权益和社会公共利益的关系，多对私权进行一定程度的限制，使私有财产负有社会义务。[３]（Ｐ１３）如《德国基本法》第１４条规定：“所有权受保障，其内容与范围由法律决定之。所有权负有义务。其行使同时应服务于公众之福祉。”我国《物权法》第７条规定，物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。承包人采伐自己的林木，是行使所有权的表现，但由于森林、林木的生态功能关乎整个社会的利益，因而我们对承包人的权利行使予以限制，符合当代物权法发展理念和资源保护的要求。采伐许可只是对权利限制的解除，而不是赋权，原因在于此权利本就属于承包人所享有。但即使是基于公共利益对私权作出限制，也是以保障私权为前提，而不能导致私权雅法实现甚至被剥夺。因此，我国应进一步完善林木采伐管理机制，改革商品林采伐限额管理，区分公益林和商品林分别采取不同的采伐制度。对商品林，我国应实行林木采伐审批公示制度；对其中的天然商品林实行限伐措施，在采伐方式、采伐条件、采伐审批程序、采伐义务等方面，应作出限制规定，适当放宽人工商品林的采伐条件、简化审批程序，允许林权人根据各类商品林自身的生长特点、经济功能自主行使采伐权；对公益林采伐应严格控制，规定依法禁伐或只能进行抚育和更新性质的采伐。
　　四、完善林权流转制度
　　目前林权流转有两种方式，一是林木（活立木）的所有权的转让，林木经营者可以将成熟林或者中幼林转让给国有林场或者其他经济组织、个人培育、经营。承包人在承包期内死亡的，该林木的所有权由其继承人继承。二是林地或森林、林木使用权流转。《物权法》第１２８条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”第１３３条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《农村土地承包法》第３１条规定，林地承包人死亡的，其继承人可以在承包期限内继承承包经营权。第３２条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。对森林、林木、林地使用权的有偿流转，按《森林法》第１５条规定能够流转的只能是用材林、经济林、薪炭林的使用权；用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。公益林林权不在可以流转之列。流转的方式包括转让、作价入股或合资、合作造林、经营林木的出资、合作的条件。上述法律对林地承包经营权的流转方式规定不一，除转让都有规定外，各部法律还规定了转包、互换、出租、入股、出资及合作条件、抵押等。由于集体林地承包经营权是土地承包经营权的一种，上述流转方式应该都可以作为集体林地承包经营权的流转方式。其中抵押只是荒地承包经营权流转的一种方式。理论上学者对此有不同观点。笔者认为，《物权法》第１８４条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得抵押，但法律另有规定的除外。而对于家庭承包的林地等农用地的使用权能否抵押，法律没有明确规定，根据“法雅明文禁止即允许”的法理，应被解释为林地使用权可以抵押。而且法律虽没有明确规定抵押这种流转形式，但抵押与转让、转包等形式一样是流转的一种，应属于“其他方式”。由此，我们可以得出这样的结论：现行法律只是禁止了耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押，其他土地承包经营权是可以抵押的。为避免理论和实践中对林权流转的认识不一，我国应通过修改法律或司法解释统一林权流转的方式，明确林权可以转让、互换、转包、出租、抵押、入股、继承作为出资或合作条件等方式流转。
           
       《森林法》第１５条规定，在进行林权转让时，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让。即林木采伐权是随着林权的转让而转让的，那么林木采伐权能否单独转让？笔者认为，林木采伐权是林权人的一项权利，林木权利人当然有权在保留其他权利的情况下将林木采伐权分离并转让给他人。在市场经济条件下，林木采伐权的转让有利于整合社会资源，实现资源利用价值的最大化，因此我国在立法上应完善有关法律法规。
　　目前林权流转的市场机制还不健全，森林、林木、林地的资产评估不规范，森林资源价格较为混乱，并且价格确定的随意性较大。有的宜林荒山，几十年的使用权，拍卖价格只有每亩几十元钱甚至几元钱，人工林有时拍卖价格远低于当时的营造成本。因此，为保证林权的顺利流转，保障林权流转当事人的合法权益，我国应积极建立并完善林权流转市场机制，包括森林、林木、林地使用权价格评估机制；森林、林木的价格评估机制；森林、林木、林地使用权流转及林木流转的交易市场等。
　　我国法律在保障林权人的林权流转权的同时，对林权的流转也作了限制，依《物权法》第１２８条的规定，林地承包经营权流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。《森林法》第１５条对林权的流转也作了两种限制，一是用途限制。即转让森林、林木、林地使用权后不得改变林地的用途，不得将林地改为非林地，防止森林资源因转让而流失。二是经营限制，即转让双方都必须遵守《森林法》关于森林、林木采伐和更新造林的规定。
　　五、保障林权人的生态补偿权，建立基于森林碳汇的生态补偿机制
　　生态补偿有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则仅指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会，而进行的补偿。本文所称生态补偿指狭义的生态补偿。
　　目前我国对森林的生态补偿存在覆盖面不全、补助标准偏低、补偿资金单一及缺乏长效补偿机制等问题。根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，中央财政建立的森林生态效益补偿基金只用来补偿重点公益林，而目前我国公益林中，一般性生态林占有相当比重。如果只对重点生态林补偿，将导致大面积的一般公益林雅法得到补偿。我国对重点公益林的补偿标准也偏低。中央财政对公益林的补偿每亩只有５元，即使有地方财政的补偿，也远远低于商业林带来的效益。目前的生态补偿主要来自于政府拨款，其中一部分来源于中央财政，一部分来源于地方政府。由于各地地方财政存在差别，一些地方政府特别是贫困地区对建立生态效益补偿基金积极性不高，导致生态补偿缺乏持续性。这就更进一步挫伤了林业经营者从事公益林的管护和营造的积极性。
　　针对森林生态补偿存在的问题，我国一方面应加大森林生态补偿的力度，扩大生态林的补偿范围，建立全面的生态林补偿制度，提高生态林的补偿标准。权利人获得的补偿应相当于甚至超过经济林权利人的收益，这样才能刺激更多的人从事生态林的管护、种植。另一方面我国也应建立政府、企业、民间组织、个人等多渠道的生态补偿体系，更重要的是，应建立基于森林碳汇的生态补偿机制，将生态林所产生的生态效益转化为经济效益，补偿给生态林的种植者、管护者。据有关研究机构的测算，树木每生长一立方蓄积，约吸收１．８３吨二氧化碳，释放１．６２吨氧气。每营造１１亩人工林，可吸收相当于一辆轿车一年的二氧化碳排放。[４]据报道，中国森林植被总碳储量达到了７８．１１亿吨，固碳释氧等生态服务功能年价值达１０．０１万亿元。[４]将森林的生态价值转化为经济价值，作为森林生态效益补偿基金，能有效地解决森林生态补偿基金的不足。目前碳汇造林试点已于２０１０年１１月１７日在云南正式启动，这标志着森林碳汇转化为经济效益已迈出了重要一步。森林碳汇交易市场的建立是保障森林碳汇经济效益得以实现的重要途径。２０１０年９月初，“中林所华东林权交易中心”在宁波市成立，使森林碳汇交易成为可能，但对于森林碳汇的测算标准、价格、交易规则等仍需进一步完善。希望在不久的将来，我国能够建立完善的森林碳汇交易市场，使森林碳汇的经济价值得以实现。
　　
　　注释：
　　①参见《森林法》第３１条、第３５条。
　　[参考文献]
　　 [１]张梓太．自然资源法[Ｍ]．北京：北京大学出版社，２００７．
　　[２]王泽鉴．民法总则[Ｍ]．北京：北京大学出版社，２００９．
　　[３]王泽鉴．民法物权[Ｍ] ．北京：北京大学出版社，２００９．
　　[４] 碳汇造林进入实质推进阶段 云南成试点[ＥＢ／ＯＬ]．新华网云南频道，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ． ｙｎ．ｘｉ ｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｇｏｖ／２０１０－１１／１８／ｃｏｎｔｅｎｔ＿２１４２６１４１．ｈｔｍ．
　　
　　【责任编辑：叶 萍】
            
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