国库集中支付改革对高职院校财务的不利影响及对策

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摘要：本文阐述了国库集中支付改革目的、意义及其对高职院校的不利影响，提出消除不利影响的途径：组建职业教育集团，签订银校合作协议，借鉴企业融资模式解决融资问题。
　　 关键词：国库集中支付改革 不利影响 融资 高职院校
　　
　　 从2002年《湖南省国库集中支付核算改革试点方案》实行至今，我省国库集中支付改革已走过了漫长的10年。所谓国库集中支付就是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人或用款单位账户的制度。
　　 推行国库集中支付改革的目的是，使财政收支全面彻底公开、透明，实现事前、事中、事后全过程监督，提高财政资金使用效益，增强财政在宏观调控中的作用，从制度上建立规范财政收支的监督制约机制，从源头上治理腐败。
　　 推行国库集中支付改革所具备的现实意义是：有利于规范财政收支管理，提高财政资金使用效益;有利于建立有效的财政监督约束机制，促进经济环境的优化；有利于合理筹措、调度资金，增强政府的宏观调控能力；有利于与国际惯例接轨，适应当年入世的需要。通俗地说，财政性资金全部纳入国库单一账户体系，收入“直入”国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系“直入”商品和劳务供应者或用款单位。可以实现对财政收支的全方位、规范化、法制化的集中管理，从制度上避免乱收乱支现象的发生；可以及时掌握财政收支信息，对预算单位财政性资金实行全过程监督，确保财政支出严格按预算执行；可以合理筹措调度资金，增强政府的宏观调控能力；可以规范预算执行程序，建立健全财政监督制约机制。
　　 但是，国库集中支付改革却给高校特别是高等职业技术学院（以下简称高职院校）带来了不利影响。
　　 一、对融资的不利影响：从1999年开始，我国高校开始了跨越式发展，年年扩招使高校规模迅速扩大。一直由国家财政拨款独家支持的高校开始感觉到资金的压力，将眼光转向了银行，而国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。高校通过增加银行贷款迅速融通到大笔资金，解决了高等教育事业发展的要求与高等教育事业经费严重短缺之间的矛盾。但好景不长，到2008年前后到达还贷高峰。一项独立完成的调研表明，当时中国公办高校贷款规模高达2000亿-2500亿元。200 年银行开始警觉，加速了对高校的贷款规模的收缩，一些银行上浮了基准利率。很多高校资金周转发生困难，遭遇财务危机。高校再次融资遇到了障碍。其中国库集中支付方式即是负面影响之一，主要是由于零余额账户的使用造成的不利影响：《财政国库管理制度改革试点方案》中对零余额账户的定义是：财政部门的零余额账户用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算。显然，“清算”是零余额账户的“灵魂”，是理解零余额账户的关键所在。清算，一般意义上是指在某些银行业务中，银行代垫“头寸”后，真正的收付款人来和银行结清该笔业务的款项。正是“清算”概念在财政资金支付过程中的应用，才产生账户资金余额为零的现象，这也是财政国库管理制度改革前后财政资金支付方式主要区别之一。改革前，财政实行“以拨代支”，将资金实拨到预算单位基本存款账户，银行先收后支，结余资金沉淀在预算单位账户，形成“顺向资金流”，账户余额通常不为零；改革后，财政不再向预算单位账户实拨资金，单位的预算资金保留在国库中，在具体办理支付业务时，银行先垫款支付，再通过国库单一账户清算回等额资金（其形式类似信用卡），形成“逆向资金流”，结余资金沉淀在国库，从而使预算单位账户余额为零，形成“零余额账户”。因此，高校的资金全部汇缴财政账户，学校不再有可自由调控的沉淀资金，学校也不再是商业银行的存款大户。作为金融企业的商业银行，在同等条件下自然会考虑既做资产业务又做负债业务的重要意义，将贷款优先发放给在本行有存款业务的单位。
　　 二、对学校收入的不利影响：在国库集中支付改革之前，结余资金沉淀在预算单位账户，学校每年都有可观的利息收入，在国库集中支付改革之后学校不仅财政结余资金的利息收入没有了，连学校每年学杂费沉淀的资金产生的利息收入也没有了。这对国家财政拨款没有全面覆盖的高职院校的影响尤为突出。
　　 三、对银行为学校提供的服务产生了不利影响。
　　 1、每年秋季开学都是高校收缴学费的高峰期。收费时间集中，学生人数众多，收费总量大，现金缴费量大，学校财务人手紧张，对假钞的识别能力也远不及银行工作人员专业。在国库集中支付改革之前，每年秋季开学都是由银行派出人员在现场收取现金，减轻了学校收取现金的压力，为学生提供了优质的服务。在国库集中支付改革之后，银行不再愿意派员提供上门服务，加重了学校收取现金的负担。
　　 2、在国库集中支付改革前，财政实行“以拨代支”，将资金实拨到预算单位基本存款账户，银行先收后支；在国库集中支付改革后，财政不再向预算单位账户实拨资金，单位的预算资金保留在国库中，在具体办理支付业务时，银行先垫款支付，再通过国库单一账户清算回等额资金。这一方式导致个别银行及时清算的积极性不高，直接延误了学校付款工作，影响学校有关工作正常进行。
　　 四、在国库集中支付改革前，学校财务部门可以灵活地运用银行多种结算方式为学校理财，将不同货币资金存放形态转换以降低货币资金成本，利用加快应收款项和推迟应付款项管理，充分利用银行承兑汇票、商业承兑汇票等短期融资筹资方式，解决部分资金问题，在国库集中支付改革后，学校财务部门丧失了资金运作的空间，理财作用平台消失，对学校也是一方面损失。
　　 对此，高职院校如何应对？有何良策？笔者认为有以下三条以供参考：
　　 一、建议由省级政府教育部门、财政部门出面组建职业教育集团与金融企业对话，签订银校合作协议，解决国库集中支付改革后对学校融资的不利影响、同时消除国库集中支付改革后银行为学校提供服务产生的不利影响。
　　 二、对高职院校不实行非税汇缴制度。由于高职院校是独立的法人，在目前生源越来越紧张，学校与学校之间的竞争越来越激烈的情况下，省财政应该采取有别于政府行政部门的管理方式，国库集中支付对高职院校仅限于财政拨款资金的支付，除此之外的资金由学校自行收支调度。
　　 三、要积极面对国库集中支付改革后出现的问题，不能消极的“等、靠、要”。应该积极主动面向社会运用资本运作手段融资。除了传统的银行贷款方式以外，高职院校在资本运作的实践中，可以借鉴企业融资模式，这些可行的融资渠道包括：
　　 1、 BOT项目融资：BOT的英文全称是：Build-Operate-Transfer. 意思是建设- 经营- 转移，BOT项目必须先由政府批准，以招标或议标的方式选择承接单位（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并攒取利润；特许权期限届满时，该基础设施雅偿移交给政府或其所属的公共部门。
　　 2011年1月11央行发布《2010年金融统计数据报告》，全年人民币存款增加12.05万亿元，其中，住户存款增加4.31万亿元。由此可见居民存款余额高居不下，民间资金有能力进行BOT投资。高职院校内许多基础设施均可采用BOT项目融资的方式来建设。
　　 2、高职院校所属企业上市。我国大多数高职院校都是经技工学校或职工大学升格成为培养具有大学知识、而又有一定专业技术和技能的人才的高等院校。因此，高职院校与行业、企业有着“藕断丝连”的关系，甚至有的高职院校就是企业所主办。比如，湖南电气职业技术学院即由“电机行业摇篮”之称的湘电集团所举办，独特的“厂中校、校中厂”模式使其校办工厂为学校补充事业发展资金创造了得天独厚的条件。校办企业技术、人才、供应销售渠道都可以实现与主办企业资源共享。在企业管理经验、产品制作工艺、包括公司上市等方面驾轻就熟。因此，高职院校应充分发挥本身特有优势，将校办企业做大做强并且积极推动上市。校办企业上市后可以取得固定的融资渠道，得到更多的融资机会，获得本身可持续发展资本，最终解决高职院校事业发展资金短缺问题。
　　 3、其他方式还有融资租赁、资产置换等等不再一一论述。
　　（作者单位：湖南电气职业技术学院）
            
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