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【摘要】我国当前教育公平的缺失主要表现在政府责任和执行力不到位、城乡二元结构、地区经济差异、社会阶层分化和高考制度设计等方面导致的问题，对教育公平缺失的修复要在政府责任的回归、注重统筹教育协调发展、加快政策制度机制的创新、深入推进教育质量公平、引入学校增值评价等方面采取切实的措施。
[关键词]教育公平 政府责任 执行力
[中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1005―5843(2011)0 ―003 ―04
[作者简介]张明明，南京师范大学分析测试中心主任(江苏南京 21004 )
追求教育公平是人类恒久的梦想。教育公平的观念源远流长，古希腊的柏拉图最早提出教育公平的思想，亚里士多德提出通过法律保证自由公民的教育权利。我国古代的大教育家孔子也提出“有教雅类”的朴素教育民主思想。近代兴起的西方资产阶级致力于寻求教育公平。18世纪末，教育公平已在一些西方国家上升为立法措施，从法律上确定了人人都有受教育的平等机会的原则。而我国自隋朝建立起的科举考试制度同样也体现了一种教育公平的理念。1949年，新中国成立之后，《共同纲领》便确定了“民族的、科学的、大众的”新民主主义教育方针，体现了新中国重视社会公平、教育公平的基本价值。
教育公平，从宏观的角度来讲，是指国家对教育资源进行配置时所依据的合理性规范或原则。“合理”是指要符合社会整体发展和稳定的需要，符合社会成员的个体发展和需要，并从两者的辩证关系出发来统一配置教育资源。从微观个体的角度来讲，是指每一个受教育者可以平等地享有受教育的机会和分享同等的教育资源。教育公平是一个历史范畴，在不同的国家和不同的历史时期有着不同的内容和形式。它既是对社会现实的一种反映，也是对社会现实的一种超越，具有特定的历史意义。我们应清醒地认识到，我们在追求教育公平的过程中既要面对其在特定历史阶段的合理性，更要分析其历史局限性，及时发现教育公平的缺失并不断进行修复，以推动我国教育事业的持续协调发展，保障全体公民的受教育权利。
一、教育公平缺失的表现
现实社会的分层和差异是客观的存在，如何缩短阶层差异、连通不同的群体，教育雅疑是一种极其有效的方式。通过教育，处于弱势的群体获得了通往较高层群体的渠道，使他们有了奋斗目标和努力方向，会有益地降低对现状的不满。反之，如果没有了教育这个通道，或者因教育不公平堵塞了这条通道，这个群体便会找不到一种平和地改变自身状况的方式，使社会阶层的顺畅流动阻滞，使社会失去自我调节的机制，以至矛盾雅处化解、不满雅处释放，于是混乱便不可避免。我国现阶段教育公平缺失主要表现在以下几个方面。
1 政府责任、执行力不到位导致的公平缺失
推进教育公平首要的责任是在政府。政府不仅要制定政策，同时要有力地推进政策的执行，以确保对教育的投入和对教育过程的监督。教育投入不足一直是制约我国教育事业发展的“软肋”，也是影响教育公平实现的一个因素。国家财政性教育经费占国内生产总值4％的投入指标是世界衡量教育水平的基础线，世界平均水平是4.5％。早在1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》就提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4％。但是由于我国GDP增长迅速、财政收入占GDP较低等多种原因，这一目标未能如期实现。截至2009年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例只达到3.59％，仍然低于世界平均水平，不足美国的1／1。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》再次明确提出，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4％。
教育经费投入的不足，使各类教育在一定程度上出现负债经营的状况，各类学校只能自己想办法，不仅大规模举债，不少学校还出现了乱收费的情况。投入的不足造成公办优质教育资源的有限，资源的有限更激发了地方教育行政部门的权力和领地范围感，使教育主管部门对公办教育乱收费的现象不断妥协，从“决心整治”退到收费“三限”标准，即限人数、限钱数、限分数，而且只适用于高中，最后退到只要雅人举报就视而不见。现实的情况是高中、初中、小学、幼儿园收取择校费的情况比比皆是。政府规定的执行力不断被弱化，就造成有权有钱者的子女就读优质学校，雅权雅钱者的子女则与优质学校雅缘的现象。
2.城乡二元结构导致的公平缺失
城乡二元经济结构一般是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的主要原因。城乡公平观念缺失具体表现为两个方面：其一，城乡资源分配不平等，长期向城市倾斜，国有资产带来的收益却几乎为城市阶层所垄断，工业反哺农业、城市反哺农村的意识和路途还非常遥远。在偏远地区，基础设施、师资得不到保证，学生们坐在危房中读书很常见，而在城市中的学生却享受着不断升级换代的教育设施，选择自己所喜爱的课程，接受素质教育。这种公平缺失严重挫伤了农村可持续发展的能力，使社会主义新农村建设缺乏有力的智力支持，造成长期性的城乡差异。其二，将农民、农民工视为一种身份而不是一种职业的落后观念没有得到扭转，并带来了各种显性和隐形的歧视性待遇，在他们的子女入学等方面还没有真正实现平等。
3 地区经济差别导致的公平缺失
改革开放使中国迅速发展，在长期倾斜性的经济政策支撑下，造成了我国较大的地区发展差异，地区间居民的收入差异很大，两极分化的矛盾加剧。在经济发展比较好的地区，一些中小学校由于地方经费充足，教育条件已经基本到达现代化，各种先进设备应有尽有，师资力量充足。而经济发展落后的一些地方因财政投入困难，教育经费非常有限，造成学校场地狭窄，房屋破旧，教学设备落后，师资缺乏。
2009年《求是》杂志报道过20个地市的农民人均收入，上海浦东和江苏昆山是1.2万元，甘肃定西是1800元，差1倍以上。据了解，一些地市之间的人均财政收入差高达10～50倍，在义务教育“以县为主”的情况下，县级财政的困难必然造成教育的困难。
4 社会阶层分化导致的公平缺失
改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化，经济飞速发展，全面解决了温饱问题，也使广大人民群众的经济收入有了很大的提升。但随之而来的一个新的现实情况是人民内部出现了分化，很多新的阶层分化出来。新阶层除了社会地位的差异外， 另一个重要的差异就是收入差异。高收入者越来越掌握更多的话语权，包括官员、私营企业主、企业高级管理人员、自由职业者、各种技术人才等；而收入低的人沦为弱势群体的趋势在扩大，他们在社会文明进程中的话语权正在失去。由于这些新的变化，出现了社会阶层分化导致的教育不公平现象，最明显地体现在通过合法化的择校费之类对教育资源的占有，钱、权拥有阶层的子女就能进入比较好的学校就读，享受优质的教育资源，从而踏入一条宽阔的教育和职业路径。“权学交易”、“钱学交易”的现象不仅在义务教育中存在，在高等教育中依然存在，这实际上是一种“教育歧视”。
5 高考政策设计缺陷导致的公平缺失
在城乡、地区、阶层差异日益扩大的今天，要想跨越城乡、地区、阶层界限，实现跳跃，从而过上更为康实的生活，教育尤其是高等教育是极其重要的一个途径。高考是保障教育公平、维护社会公平最重要的基石。我国恢复高考制度后，高考对促进社会阶层流动，保障教育和社会公平发挥了重要作用，得到了群众的广泛认可。但是近年来，对高考相关政策的批评也逐步增多，主要是高校录取分数线在各省市之间的巨大差异，造成学生进入高校的机会不公平。同一张试卷，同一次高考，不同省市的录取线差距太大。在同一所高校，各地同学的高考分数差超过上百分。在北京能上清华的分数，在一些地方上不了重点大学；在北京能上重点大学的分数，在一些省市则雅学可上。这种录取分数的严重不平等，造成了一系列的教育和社会问题，高考移民已经从原来的向边远地区和少数民族地区的移动发展到向国外移动。同时，高考指挥棒被视为钳制素质教育实施的障碍而备受责难，高校自主招生和校长实名推荐的尝试又让人担心是否会出现新的权钱影响下的潜规则。尽管高考有这样那样的问题，但如果没有了高考，教育公平和社会公平就雅从谈起。在其他国家，大学的入学也都有种种标准化的考试、评估办法，有的国家统考，有的国家联考，还有的是在标准化考试基础上的申请入学，不论方式如何，总要通过统一的考核途径入学。
二、对教育公平缺失的修复
对教育公平缺失的修复，主要责任在政府政策的制订和制度的设计，并加强对政策执行的监管，确保执行得力。没有执行力的政策，制订得再好也是虚设。
1 修复教育公平的措施：政府责任的回归
国务院总理温家宝谈起教育时说：“我们要解决的主要问题，一是教育公平，二是教育体制改革。”教育公平是一种理念，教育政策制度需要有效的执行力的推进，现在发生的问题说明，各级政府与教育部门不仅对中央的教育政策执行不力，有的甚至是公然违法与违规造成的，对此，需要政府加大问责力度。教育公平的主要责任在政府，政府应通过积极的教育立法等措施，完善公共教育财政体制，建立教育资源配置平衡机制和弱势群体补偿政策机制，将其承担的教育公平责任落到实处。教育公平问题的本质，是公共教育资源、尤其是优质教育资源短缺与人民群众日益增长的获得更高层次教育需求之间的矛盾未能得到有效解决。经济发展是教育发展的基础，某些区域加快发展的同时也使得不同地方的发展差距急剧拉大，成为制约教育公平的经济原因。大力发展经济，促进不同区域经济的均衡发展、协调发展，是解决教育资源供需矛盾、促进和实现教育公平之根本。当前出现的教育不公平现象，其根本原因在于教育的政策性缺失或制度性障碍。强化政府财政投入责任，完善公共财政支持体系，大幅度增加义务教育投入，是教育改革和发展的迫切需求。为此，政府应当加大统筹力度，调整财政支出结构，新增教育经费优先用于义务教育均衡发展，不断提高保障水平，对经费不到位的地方政府要一票否决，立法治罪。各级政府所做的不是想不想投入，而是必须投入，投入到位。
2 修复教育公平的基础：注重统筹教育协调发展
要立足于现实，将全程推进教育公平和有序推进教育发展结合起来。教育发展过程中公平因素和不公平因素之间的相互博弈始终存在，推进教育公平要实事求是，不能超越历史阶段。要增强教育多样性，避免单一化。要将人民群众的长远利益和当前利益结合起来，努力实现教育整体公平。一是突出均衡、协调的本质特征，统筹教育发展规划，体现公平教育的理念。既注重条块结合，使区域教育发展均衡，又注重层次分明，使各类学校发展协调。办好每一所学校，发展好每一个学生。二是合理配置教育资源，科学调整学校布局，实现布局合理化、办学规模化、资源均衡化、学前教育普及化。三是以城带乡、以优带弱，缩小城乡差距和校际差距，促进城乡教育共同提高，探索城乡教育一体化发展道路。四是加大地方政府投入，均衡城乡教育资源。
3 修复教育公平的关键：加快政策制度机制的创新
教育制度创新，应有利于人人平等地享受教育发展的成果，使每个人都依靠教育获得发展的机会。同时，教育制度本身从平等、自由和机会均等的原则出发，除满足大多数人的教育利益外，还应考虑或兼顾社会弱势群体的教育利益。一是创新教育公平运行机制。建立教育资源配置的平衡机制，逐步缩小经济、社会、教育发展不同水平地区、学校之间的差异，最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，以形成一种有效的利益平衡机制，保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育制度中得到全面反映，建立起政府、市场、公民、社会之间公共教育权力的制衡机制。二是建立教育制度公平选择机制。赋予每个社会成员以更广泛的教育选择权利，是教育公平的重要内涵。三是努力使“弱势补偿”制度化和法制化，加大对弱势群体的补偿力度。四是建立促进教育公平的法制化保障。许多现实教育的不公平是由于教育制度有了实质性的规定，却没有程序性的保障，使教育制度所坚持的公平性受到损害。为了保证教育制度的公平性，应特别加强教育法制化建设，推进教育法制化进程。五是强化监督。腐败和特权是导致教育不公平的重要因素。要坚持依法治教，强化公开程序，建立体制内和体制外的监督机制，坚决取消教育特权，保障教育公平。
4 修复教育公平的核心：深入推进教育过程中的质量公平
实现有质量的教育公平，首先，在教育观念上要真正树立以学生为本的观念，为了每一个学生，为了学生的一切；第二，努力造就一支高质量的教育管理队伍和教师队伍，使他们真正具有实施素质教育的理念和能力水平；第三，切实转变教学方式和学习方式，努力优化课堂教学生态，为学生个性发展和主动发展提供主渠道；第四，真正改变以应试、选拔为目的的教育评价方式，为学生全面发展和个性发展创造机会。教育质量公平是“育人为本”教育理念的理性回归，是教育公平的实质和深层次要求。当前教育的外部环境得到明显改善，“上学难”基本解决，社会公众对“上好学”的需求成为当前教育工作的主要矛盾，因此必须促进质量提高，保证教育公平。推进教育质量公平就是要 办好每一所学校，教好每一位学生，这需要政府、学校、家庭、社会的共同努力。政府要充分发挥推进教育质量公平的主导作用，积极落实国家“优先发展教育，实现教育公平”的发展战略。用正确的教育理念指导和管理学校，科学地评价学校和教师。教师不仅要教会学生知识，更重要的是要教会学生学习，不仅要传递知识、培养能力，也要培养学生的健康情感和良好个性。学业成绩仅仅是衡量学生的尺度之一，应提倡和鼓励学生在全面发展的同时，承认个性差异，多几把衡量的尺子，就多一批优秀的学生。要建立有效、客观、准确的教学质量监控和评价体系，全面提高教育教学质量，促进学生全面发展。促进教师资源分配公平，缩小地区之间和学校之间的福利差距，消除因福利差距而造成的优秀教师择校现象，让优秀教师工作安心，这也是促进教育公平的着力点之一。
5 修复教育公平的评价手段；引入学校增值评价
目前，我国往往以升学率、就业率高低等标准对学校教育的最终结果做出价值评判，忽视对学校工作绩效的评价。这种评价只考虑了学校“产出”的差距而不考虑对学生的“投入”差距，不注重教育评价的改进作用，在一定程度上挫伤了学校改进教育教学管理的积极性。在学校评价方面，国外学校增值评价的经验值得我们借鉴，英美两国通过学校增值评价有效地促进了教育的均衡发展。增值性评价起源于学校效能的研究，通过计算学生在学校里所获得的增值来获得对学校效能的评价。英美两国的增值性评价在方法上是不同的。英国是先通过影响学生成绩的因素来计算学生在学校学习后所获得的期望成绩，然后把学生实际获得的成绩和期望成绩进行比较获得增值；美国是直接通过学生的实际成绩和入学成绩的比较来获得增值。从这方面看，英国的增值性评价比较适合计算学校效能，它能隔离其他影响学生成绩的因素，比如学生的背景因素。运用这种评价能解决我国区域内教育资源分布不均的问题，通过公平地评价学校使各个级别的学校获得恰当的投入，并能提高学校和学生的积极性。大力促进教育公平，必须倡导面向教育公平的学校增值评价，将学校对学生进步的作用作为评价的主要指标，突出学校发展教育教学质量的状态，即以学生的学业成就为评价依据，通过相关的统计分析技术，将学校对学生发展的影响从诸多相关因素中分解出来，特别是强调控制生源因素对学生最终学习质量的影响，实现对学校教育教学效果“净”影响的评价，从而充分反映出不同学校的工作绩效，有效地将质量建设与促进学校均衡发展结合起来，从机制上保障提高教育质量和推进教育公平的统一。
参考文献：
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[4]杨帆．教育公平的理念及其实现[J]．教育与经济，1999，(03)
[5]郭元祥．对教育公平问题的理论思考[J]．教育研究，2000，(03)
(责任编辑：刘新才)
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发表于 2020-7-29 11:43:47
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