基于行政作用与经济利益引导作用的高等教育收费问题研究

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摘要：高等教育收费制度的确立和变革是整个高等教育改革的重要一环，对于完善高等教育投入机制、实现教育公平、满足人才需求有着不可忽视的作用。本文试图引入绩效考核这一市场力量，建立行政作用和经济利益引导作用交互渗透下的高等教育收费制度，并着重从如何调动高校、学科、教师与学生三个层面的积极性角度探讨收费制度的具体安排，实现高等教育收费的优质优价，以期提升高校整体的教育质量和办学效益，促进高水平大学的建设，也为高等教育管理体制的改革提供依据。
　　关键词：高等教育收费 行政作用 经济利益引导作用 优质优价
　　有关高等教育的改革一直是社会各界关注的热点，一方面，高等教育的发展事关民族存亡，如何促进高等教育的发展，使我国高等教育进入良性循环的轨道是各界都在深思的问题；另一方面，随着我国经济社会的发展，高等人才的需求逐步扩大，高等教育规模也随之扩张，到现在已进入大众化阶段。规模扩张和政府投入不足导致的高等教育经费投入严重紧缺的局面促使高等教育逐步由公共产品过度到准公共产品，对其成本的认识也逐步深化，根据成本补偿理论，它应当由享受个人收益的受教育者个人或家庭与社会共同分担，由此我国高等教育进入到收费阶段。高等教育收费和社会各阶层利益结合紧密的特征，使其从提出伊始就一直受到社会各界的高度关注。本文结合高等教育收费问题，试图讨论如何安排高等教育收费制度，利用行政作用与经济利益引导作用促进我国高水平高等教育的健康发展。高水平大学的建设离不开学校、学科、教师与学生三个层面的努力，所以，本文首先探讨行政作用与经济利益引导作用的基本理论，在此基础上主要从如何调动这三者的积极性的角度探讨我国高等教育收费制度的安排。
　　一、行政作用与经济利益引导作用的机制分析
　　（一）建设高水平大学的行政推动机制与市场引导机制 我国高等教育收费标准存在近似同一特性。虽然国家有高校收费的指导价或区别定价政策，但所有高校都按规定的最高限额收费，这种行政推动机制主导下的收费制度遵循了同一性理念，实现了高等教育的公平与均等。但我国现阶段的高等教育收费仍停留在成本的补偿与分担，还没有建立高等教育的价格机制，单纯以行政力量主导的收费制度难以实现优质优价的收费原则，使得政府的指导价失去了本来的意义和应有的效果，不能使教育资源的配置得到最优，也雅法提高高校的办学效率。而纯粹的市场引导机制是指将高等教育的收费标准建立在对高校的绩效考评上，以考核结果区别高校的不同级次，在此基础上再决定收费标准的高低，实行对高等教育的优质优价策略。这种收费制度有效地利用了经济利益的引导作用，使得收费的过程公开化、透明化，赋予各个高校更多的自主权，也能够更积极有效地配置资源。然而，缺乏了行政作用的规范、将高等教育这种准公共物品完全交与市场来主导是不现实的，这会使教育收费差距过大，两极分化严重，从而阻碍教育公平的实现。因此认为，在高等教育收费制度的改革过程中，应该适当引入经济利益的引导作用，即将教育收费的行政推动机制与市场引导机制联合，互相渗透，共同作用。首先在行政力量的推动下划定不同类型高校的基本收费范围，规定收费的上下限，然后通过市场力量的作用，使价格手段参与到高等教育收费制度中来，赋予各个高校在收费标准制定上更大的自主决策权，对不同级次的高校、学科及师生实行差别收费，以此实现高等教育优质优价的收费制度改革，促进高等教育的健康发展。
　　（二）高等教育收费的市场引导机制的作用分析 高等教育收费的市场引导机制将收费交由消费者、市场竞争来确定，可以提高高等教育资源配置的效率，提升教育产品的质量，具体地可以从其对学校、学科、教师和学生三个层面的作用来体现。首先，从学校的层面看，不同级次、不同质量的高等教育服务成本不一，从公平角度来讲，其收费也应该有所差别，这正是高等教育收费市场引导机制的体现。级次高的学校，其教育质量普遍优于级次低的高校，这在一定程度上也会影响受教育者今后的收益，通过这种优质优价的收费政策，使高校意识到只有提高教育质量才能相应提高教育收费，从而对高校积极性的提高起到很好的推动及激励作用。其次，从学科的层面看，通过引入市场引导机制，将高等教育收费上的差别体现在学科的差异上，可以缓解学科的供需矛盾，实现教育资源的优化配置。如对热门专业和冷门专业实行差别收费，可以消除高等教育个人收益率的偏离；对优势学科与一般学科实行差别收费，可以使学科成本得到科学准确的弥补，有利于学科发展的良性循环。最后，从高校教师和学生的层面看，在高等教育收费制度中引入经济利益的引导作用，可以充分调动师生的积极性，而作为高等教育发展主要推动力的教师和学生的积极性的提高，是建立高水平大学的重要基础，也是高等教育发展的源泉。市场引导机制具体地表现在，对高校教师按其专业水准的差异实行差别化的奖励政策，而对学生则是按其个人承受能力的差异实行差别化的学费减免政策，这样的制度安排推动科研能力的提升，也能够更好地满足公民接受高等教育的需要。
　　二、改革收费制度促进高水平大学的发展
　　（一）现有收费制度分析 从我国现有的收费制度来看，国家有高校收费的指导价或区别定价政策，但在实际操作中，几乎所有高校所有学科都按规定的最高限额收费，基本上没有对优质优价的体现，这样的收费制度不可避免地暴露出了一些问题。（1）高等教育收费的同一性会对高等教育质量的提升产生阻碍作用。高校层次的不同体现出高校投入和教育质量的不同，一般来讲，高层次的大学的投入和教育质量都将明显优于低层次的高校，可以为学生带来的预期未来收益也相对较高，根据利益获得和优质优价的原则，高层次的高校收费应该高于低层次的高校收费。但在目前具体的实践中却并非如此，以江苏省为例，江苏省将高校一般专业的收费标准定为4 00元，这意味着层次较高的南京大学的一般专业的收费标准与其他同层次和低层次的学校是一样的。如此收费并不能与南京大学的投入和培养质量相对等。这在一定程度上会降低高层次高校的办学动力，阻碍高层次高校进一步提升培养质量。（2）现有的收费制度不利于优化高等教育资源的配置。据统计，学生就读于不同层级的高校，其所承担的学费差别不大，这与各个高校的经费总投入并不成正比。层级较高的高校中教育收费在教育经费总收入中所占的比例可能不到10%，而层级较低的高校中这一比例却在50%左右，如此大的差距充分体现出目前的教育收费制度在一定程度上违背了市场经济的优质优价原则，不利于教育资源流向收益率更高的学校，不利于优化教育资源的配置，长期以往将会阻碍高等教育的发展。
　　（二）不同收费机制对高校办学水平的影响分析 在我国现有收费制度下，由政府统一规定收费指导价和区别定价政策，但同一地区不同级次高校之间的学费差距却不大，这样就导致级次较低的高校学生的净支付水平要高于级次较高的高校学生的净支付水平，损害教育公平的实现，雅法体现优质优价的原则。而且这种行政作用下的收费制度既不受教育成本的影响，对市场需求的敏感性也弱，更没有促进各高校之间的竞争和表现对学生的评价，这样的收费机制不利于教育资源的优化配置，还会降低高层次高校的办学动力，阻碍高层次高校进一步提升办学水平和培养质量。行政推动机制的以上不足要求我们适当引入经济利益的引导作用，即通过市场的力量，将高等教育的收费与高校绩效考核的结果挂钩，放开价格限制使学费成为反映高校质量的信号和调节供应的手段，从而优化教育资源的配置，实现高等教育的优质优价。在这种市场引导机制的作用下，高等教育的收费标准依据一系列的绩效指标来确定，如高校的教育服务质量、供需状况、对社会贡献的大小等，通过这些指标的衡量自发地形成高校之间的不同级次，以此实行优质优价，决定不同的收费标准。这种绩效考核和收费标准是动态变化的，可以及时地反映高校质量的差异，从而对高校产生激励作用，建立和完善高等教育市场的竞争机制，促进高校办学水平的提升和高等教育的良性发展。
           
       （三）国外不同类别高校收费机制借鉴 随着社会经济、政治形势的变化和高等教育大众化的影响，为更好地实现高等教育公平，很多发达国家高等教育收费政策理念从本世纪初开始向差异性转变，根据学校级次的不同决定不同的收费标准，这一转变过程对我国高等教育收费机制的改革有着多方面的启示意义。以英国为例，它于2004年通过了《高等教育法案》，并于200 年开始实施，该法案确立的高等教育收费制度，打破了传统的同一性理念，表达了一种差异性理念。该理念根据“同质同价、异质异价”的原则进行差异性收费，它认为各个高校都具有由自身质量与声誉决定的潜在市场价值，高校可以依据不同的市场价值来收取不同的费用。根据英国新的高等教育收费政策，从200 年起，英格兰和威尔士的高校开始根据专业要求和学校声誉，将本科生学费从目前平均每年1000英镑上调至最高限度为3000英镑，学校可以根据自身情况灵活确定学费及其涨幅，这就给了各个高校更多的自主权，高校可以根据其级次、投入成本的差别确定合理的教育收费，这样可以更好地满足成本补偿的需要，提高高层次大学的办学积极性，提升高等教育的办学效益。
　　（四）建立以高校等级差别为基础的教育收费机制改革设想 我国高等教育的发展面临着规模不断扩张、由精英式教育向大众化教育转变、资金投入相对紧缺的局面，如何开拓高校的融资渠道、在教育收费制度中引入市场引导机制、实行教育收费的差别定价是改革的关键点，为此，提出以下改革设想。首先，要制定合理的高等教育收费标准，这是基于制定收费制度的行政作用而言的，以确定高校收费的基本范围。为此，要深入研究和探讨高等教育成本核算原则和方法，明确高等教育成本核算项目，形成教育成本核算的统一制度，便于同类高校之间比较，也便于社会监督，也将会使制定收费标准的依据更加明晰，更加科学。在此基础上，严格规范高校财务管理，建立健全高校财务内部控制制度，加大监督检查力度，全面遏制乱收费、乱开支的现象，保证高校财务支出的必要性与合理性，使制定收费标准的依据更加准确。其次，在收费标准的制定过程中，要引入市场力量，建立对高校的绩效考核制度，实现教育收费与高校绩效考核的挂钩。通过建立合理的绩效评价制度和一系列绩效指标的评价，自发形成不同的高校级次，以此决定高校的收费，对社会声誉和培养质量高的学校收取较高的费用；对声誉和培养质量较低的学校收取较低的费用，正确引导和规范高校的办学行为，调动高校办学的积极性，将高校各方面各环节的行为取向引导到绩效上来。在这个过程中，也要把收费标准的决策权下放给学校，给予学校更多的自主决策权，从而在完善高等教育投入与教学质量评价体系的基础上，建立以优质优价为原则的差别化定价模式。最后，要建立收费标准的动态调整机制。就目前情况看来，我国的收费标准已经在很长时间内保持了不变性，这在一定程度上产生了滞后性，不能及时反映高校成本补偿的需要。高校之间的竞争导致各个高校提供的高等教育产品质量产生差异，而这种差异并不是一成不变的，市场瞬息万变，消费者对高等教育的需求也会不断变化，因而，对收费标准的确定应该遵循动态性原则，使高等教育收费不仅具有灵活性，而且具有前瞻性，使高等教育收费标准不会因为情况的变化而滞后。
　　三、改革收费制度推进高校学科发展
　　（一）现有依据学科类别的收费制度剖析 学科有冷门学科与热门学科、重点学科与一般学科、基础学科与应用学科之分，热门学科能为学生带来的未来收益一般高于冷门学科，重点学科的培养成本一般高于一般学科，应用学科对学生的未来直接收益一般要高于基础学科带来的直接收益，从优质优价、成本补偿的角度考虑，对于热门学科、重点学科、应用学科的收费标准应高于冷门学科、一般学科、基础学科的收费标准。而在目前我国行政作用主导下的同一性收费标准下，学科之间的收费差距并不明显导致了一系列问题。冷门学科的学生在付出同样成本的情况下却只能获得相对热门学科较少的收益，这不符合成本补偿的收益多分担多的原则，影响收费的合理性以及教育公平的实现；重点学科的额外投入得不到相应的补偿而导致发展缓慢；基础学科在学生专业选择时备受冷落，招生数量不足，学生质量不高，从而造成基础学科长期以来缺少高水平的科研人员，这已经成为制约我国基础学科发展及国家科技创新水平提升的瓶颈。我国现有高等教育收费制度表现出来的问题对收费制度的改革提出了迫切的需求。
　　（二）依据学科不同收费制度对学科水平的影响分析 在现有的收费制度中引入市场力量，通过经济利益的引导作用将收费标准的制定与学科的绩效考核结果挂钩是改革的主要切入点。高等教育是准公共产品，不是私人产品，这就导致高等教育服务的价格不可能像商品价格一样，完全由市场供求来调节形成，这样会造成学费标准的设定失去控制，学费甚至会出现高于高等教育成本的可能性。因此，主张通过行政力量和市场规律的联合作用，在控制收费标准基本范围的基础上，赋予高校更多的自主权，根据学科考核的排名决定收费的多少。新的收费制度以对高校学科的绩效考核为依据，自发形成重点学科与一般学科的学科差距，根据优质优价的原则，实行差别化的收费。这种制度以办学成本为依据，处于不同地区、不同学科、不同类型、不同层次的高等教育消耗的成本是有差别的，那么学校应该根据培养成本的不同收取不等的学费，这一方面满足了成本补偿的要求，另一方面充分调动了高级次学科的积极性，促进高校学科的良性发展。新的收费制度还体现出了市场收益的差别，不同学科的未来市场收益不同， 社会和个人对教育服务的期望和需求也不同。基于此不同收益的教育，其学费水平不应该一样，这可以在学科之间拉开距离，使高等教育资源配置得到优化，促进高等教育质量的提高和受教育者公平的实现。
　　（三）国外高校不同学科收费制度借鉴 从欧美主要国家的收费政策上看，同一性的收费模式已经逐渐被差异化的收费模式取代。根据优质优价以及利益获得原则，对不同性质、不同层次的学科收取不同费用的方式已经成为改革的主流方向。以美国为例，其在不同学科上的收费有所区别。不同学科专业之间的差别，由于不同学科专业其培养成本和学生毕业后预期的收入都存在很大的不同，美国高校热门专业的收费一般高于其他专业的收费。如耶鲁大学200年至2005学年学费，森林和环境学院为23850美元，法学院为3 490美元，商学院的学费加上杂费高达 4100美元。而在2008年，其工程技术及应用科学学院学费为31500美元，护理专业为14512. 5美元，商学院则高达1万美元。由此可见，国外各高校充分利用经济利益的引导作用，根据市场对不同学科的预期对其进行自发的排名，以此决定学科收费的多少，这样的收费制度体现了资源配置的公平性，有利于国家优势学科总体水平的发展。
　　（四）建立以不同等级学科水准为基础的高等教育收费制度 学科是高等教育的重要组成部分，学科水平的提升是高校整体办学水平和教育质量提高的关键，因此，高等教育的收费标准应以学科为基础，建立以不同等级学科水准为基础的高等教育收费制度是改革的关键点，对此，我们提出如下改革建议。首先，要建立系统的学科投入与教学质量的评价机制。一方面，要理清教育投入与产出之间的关系，引入绩效考核机制，对高校学科投入的配置和效率进行测评，进一步优化资源的配置并提高资源的使用效率，完善投入结构与比例。另一方面，要建立合理的教学质量评价体系，使得评价结果可以进行跨学科的比较，以对学科的层次、专业的优良进行评估和比较，合理确定内含自身质量和声誉水平的各个学科及专业潜在的市场价值，为高等教育收费的差别化定价提供依据。其次，要建立高校学科收费听证会制度和公开教育收费的信息发布制度。高等教育服务的提供者和接受者，由于其所处地位的不同，对收费制度的评判和考虑会有所不同，双方的关注点也会有所不同，若只由高校单方面确定收费标准，可能会造成利益上的倾斜，引起不必要的冲突。基于此，主张建立由政府、高校、受教育者及社会代表所组成的高校学科收费听证会制度，以使学费标准的制定更透明、更合理，规范和约束高校的行为，形成有效的利益平衡机制。作为补充，在收费制度确立后，还要建立相关的教育收费信息发布制度，保障收费制度的公开、透明，使市场力量在教育收费的改革中发挥最优作用。
           
       四、发挥优秀教师与优秀学生的奖励制度
　　（一）不同奖励或减免制度对教师和学生积极性的影响分析 从我国现有的收费制度来看，高校收费趋于同一性，在收费确定后，这种收费制度在对各个高校、学科收取差别不大的学费时，并没有考虑对学校质量做出积极贡献的教师的奖励，而且，它对每个家庭和受教育者都是一视同仁的方式，对学生的学业水平、家庭和个人的经济状况和支付能力的考虑相对不足。从相关统计数据上看，我国居民收入差距较大，而且存在较为明显的城乡二元结构现象。在这种背景下，如果对所有人都实行免费或者雅差别收费的政策，就只会是以表面的均等掩盖事实上的不均等，甚至会加剧这种不平等。这种收费制度难以激发教师和学生的积极性，而这两者又是高等教育水平提升的主要推动力，长此以往会阻碍我国高等教育水平的提高，影响高等教育的健康发展。因此，要在现有的收费制度下引入经济利益的引导作用，在国家有限的教育投资基础上，对不同水准的教师采取不同的奖励政策，对个人采取有差别的收费政策，兼顾贫富不均与学生水准共存的客观事实。这方面，英国的收费制度就值得我们借鉴。在英国，对年收入低于15200英镑家庭的学生进行全额补助，家庭年收入在15200-225 0英镑以下的学生，每年可免交学费1200英镑，此类学生约占英国高校在校生人数的30%；家庭收入在225 0-33533英镑之间的学生需交部分学费，此类学生约占英国高校在校生人数的10%；家庭收入超过33533英镑的学生需交全部学费。同时，还采用先上学后付费的模式，并且是在毕业以后年收入达到15000英镑后才开始偿还贷款，还款的金额为超过15000英镑部分的9％，如果在还款期间学生的收入下降到15000英镑以下可以暂停还款。这样的收费制度将高等教育学费与个人、家庭收入水平挂钩，对不同收入水平的家庭和个人采取不同的收费等级，并辅以健全的学生资助体系，我国在收费制度的改革中，以此为出发点，能使我国的高等教育体制、结构满足广大受教育者的需求，调动学生的积极性，并与国际教育体制接轨，实现高等教育的国际化发展。
　　（二）对教师和学生的奖励与减免制度的改革设想 高校发展的决定因素是其人力资源的主体，即教师和学生，一所高校能否产生并保持良好的社会声誉，产生良好的社会影响，并产出高水平的教学科研成果，关键在于是否拥有一流的教师队伍和优秀的学生。如何将高等教育收费与这两个主体挂钩，将提高师生的积极性作为教育收费的主要目标是改革的重点，对此，我们提出以下两点设想：（1）从教师层面上看。要完善对优秀教师的奖励制度，作为教育成本补偿的一个方面，在决定收费标准的时候，要同时考虑该学科教师的水准，教师是高校办学的主体，优秀教师数量越多的学科理应受到更多的投入，这有利于激发教师的积极性，发挥其潜力。可以通过对专业能力、科研成果、教学水平、社会工作、师德学风等方面的考评，解决目前考核制度目标单一、侧重与科研成果的现状，建立系统的教师绩效考核机制，并辅之以科学规范的考核流程，运用多种考核方法的交叉结合，以此决定对优秀教师的奖励。这种动态绩效考核可以提高教师的积极性，使各方面的目标、利益一致起来，促进高校办学效益的提升，使高校在激烈的竞争中处于优势地位。（2）从学生层面上看。一方面，在收费政策的制定过程中，要充分考虑到学生及其家庭的支付能力，对收入不同的阶层实行差别化的收费标准和政策，并重点关注低收入家庭，给予一定的照顾和优惠，体现国家财政对高等教育的资助与扶持。虽然目前我国也有相应的对贫困生的资助，但这更多的体现在事后的补助上，而且资助的范围相对较窄，为此，改革的重点应该放在资助的时效性上，即在制定收费标准的最初状态，就以条文规定明确对支付能力不同的学生实行差别化的收费，对此可以参照英国高校的做法。另一方面，在收费制度制定过程中，还要综合考虑对优秀学生的减免制度，这是将绩效考核引入教育收费制度的又一体现。向学业成绩优秀的学生提供学费减免及经济资助，扩大现有资助的范围，这可以通过学生获奖情况、学生科研成果等方面来评价，通过科学有效的绩效评估，体现对优秀学生的肯定，在保证高等教育资源配置效率的前提下，维护社会公平的实现。
　　五、结论
　　高等教育收费制度的改革是一个循序渐进的过程，如何引入市场力量、通过经济利益的引导作用、将高等教育收费制度与高校绩效考核相挂钩、形成行政推动机制和市场引导机制的双向作用是改革的重点。行政作用在收费制度中的作用仍是不容忽视的，政府需要对收费标准的制定依据和制定范围等进行合理的规划和控制，以监督和规范高校行为。此外，将竞争机制引入高等教育收费，将政府宏观管理和市场规律相结合，通过对学校、学科、教师和学生三个层面的绩效评估考核，进行不同档次的划分，在此基础上，将收费标准的决策权下放给作为经营实体的高校，使高校能够根据市场需求等情况灵活、自主地确定和调整收费标准，实行教育收费的优质优价，充分调动高校提高教育质量与办学效益的积极性，为提高资源配置的效率奠定基础，使学费真正发挥经济杠杆的调节作用。
　　
　　 参考文献：
　　［1］朱晓刚:《成本分担，优质优价――从“精英取向”转向“大众取向”的高校收费政策研究》，《煤炭高等教育》2001年第1期。
　　［2］杨扬、陈敬良：《公办普通高校的学费应体现优质优价原则》，《河北师范大学学报（教育科学版）》2008年第3期。
　　［3］姜勇、陈曦绚：《挪威“优质”教师教育改革政策述评》，《外国中小学教育》2001年第1期。
　　［4］袁蕾：《高等教育专业差别定价及其福利效应分析――对高等教育资源配置市场化的思考》，《教育科学》2005年第3期。
　　 （编辑 梁 恒）
            
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