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【摘要】：污染转移是环境恶化的重要原因。应对污染转移，法律规制是关键。从国际环境规制上看，贸易制裁措施有利于消除污染转移的经济刺激，污染转移受害者的权利保障日益发展，国际社会正致力于解决环境标准差异矛盾。国外主要发达国家也都制定了比较完备的污染转移法律制度：美国强调以权利制约污染转移；欧盟和日本注重严罚污染转移者，并积极运用环保经济措施。我国应借鉴国外污染转移法律规制的成功经验。健全法律和环境标准，合理采取环保经济措施，充分保护弱势地区。
【关键词】：污染转移；环境规制；环境标准；环境税
中图分类号：DF4 文献标识码：A 文章编号：1001－5981(2011)05－004 －04
自Walter和Uge]ow提出“污染避难所假说”以来，国内外学者围绕污染转移作了很多理论和实证研究。一般认为，污染转移，是指公民、法人或其他组织为了自身利益(主要是经济利益)，将废物、污染产品和技术以及污染密集产业等转移到其他地方的行为。与普通污染相比，污染转移使得污染范围更广。危害速度更快，治理难度更大。并且，污染转移大都对弱势者的环境利益和经济利益造成巨大损害，因此污染转移是非正义的。
由于污染转移具有突出的危害和非正义性，国内外倾向于对污染转移进行法律规制。我国作为一个经济发展极不平衡的发展中大国，饱尝发达国家污染入侵之害，污染已由东部地区向中西部地区、由城市向农村转移和发展。因而，理解和把握国外污染转移法律规制情况，合理借鉴，从而完善我国的污染转移法律规制体系，具有十分重大的意义。
一、跨国污染转移的国际法规制
国际环境规制主要包括两大体系，即以国际环保组织倡导与签署的多边协定为基础所形成的有关规则和W'I'O所涉及的有关多边环境规则。就国与国之间的污染转移规制而言，由于缺乏超国家规制主体，有关国际环境协议的设计和实施十分关键。
《世界人权宣言》第25条和《经济、社会和文化权利国际公约》第11条承认人们享有足够生活质量的权利。《斯德哥尔摩宣言>对上述规定有进一步说明。其原则一宣称：人类享有自由、平等以及拥有足够生存条件和舒适的环境质量的基本权利，并应承担为现在和未来人类保护和改善环境的庄严责任。其序言第二条指出：保护人类环境是人类生活得更好的前提和“所有政府的责任”。20世纪80年代后期，国际环境组织积极推动普遍环境权在更大范围内得到认可。例如，世界环境和发展委员会(WCED)承认“人人享有在足够健康和舒适的环境中生活的基本权利”。1988年海牙宣言包含承认国家“保护生态系统”的基本义务和所有人有“在适宜的地球环境中尊严地生活”的权利的条款。国际条约和国际惯例中就污染转移受害者的诉讼权利作了较多规定。国际法委员会在国际水道非航运使用法中确立的“明显的损害”原则具有进步因素――给承受低于TRAIL冶炼厂案中严重损害标准的环境损害的邻国以起诉权。有关危险废物转移的责任和赔偿的巴塞尔议定书规定了有限的严格赔偿责任。另外，国际法中还注意保护民众免受外来污染的侵害，赋予其索赔的权利。
此外，国际社会已认识到环境标准差异对污染转移的重要影响。各国竟相降低环境标准会导致竞争恶化，对经济发展和环境都不利，导致“污染避难所”的不断产生。由于环境规制水平与污染转移联系紧密，多边环境规制主要通过对各缔约方环境标准差异的调整来影响比较竞争优势。于是，国际社会主张协调各国环境标准，要求各国遵守最低环境标准。然而，由于各国经济、文化、资源禀赋相差较大，实施统一的环境标准有困难。因此，国际环境法的原则和规则都有一定的灵活性。例如。GATr常为不发达国家规定特殊和不同的规则。卫生和植物检疫的规则允许成员国采取超过最低国际标准的善意健康、安全或环境标准。并禁止恶意的非关税贸易壁垒。
二、主要发达国家污染转移的法律规制
(一)美国的“自由主义”污染转移规制
美国“自由主义”污染转移规制强调的是以权利来制约污染转移。美国在法律中确认人民享有广泛的环境权利，并运用公共信托原则和公益诉讼制度来保护这些权利。最激进的新环境主义者还主张捍卫动物、河流、岩石、生态系统和地球的权利。
1，环境正义推动立法
美国对越界污染和污染转移关注较早。，该法的目的是禁止使社区成为强影响固体废物处理设施的不自愿接受者。1993年美国国会通过了《1993年平等环境权利法》，该法确认“环境状况恶劣”的社区可提出禁止修建废弃物处理设施的请求。并规定了相应的行政机关听证制度。1994年，克林顿颁布了名为“联邦政府针对少数民族与低收人人民的环境正义议题之行动”的行政命令(“12898号执行命令”)，将环境正义作为全国的施政重点。美国国家环保署还颁发了《关于把环境公正纳入环境影响和环境评估的指南》、《公民利用联邦法律实现环境公正的指南》，以帮助公民维护环境公正。
2，环保经济措施的应用
市场手段已成为执行环境法和政策的方法之一。美国特别注重采用排污交易等经济措施使污染者付费。美国是世界上最早采用排污交易制度的国家。另外，美国还积极运用环境税、环境基金和补贴来引导企业。不过，与传统管制措施相比，由于环保经济措施的采用具有复杂性，因此，至今尚未成为主流。
理想的排污交易制度会促使排污者提高技术，以便将节 余的额度出售。排污交易提倡者认为，排污交易使得减排具有灵活性，且不会增加污染减排的成本。但是，当交易的污染物导致地方性的有损健康时，这种方法是失败的，且会导致引起疾病和伤害的污染净增长。《清洁空气法》和州环境法为环境主义者和环境正义提倡者批评这些交易和交易系统提供了靶子，最大的问题是排污交易会严重影响有色人稠密地区。美国气候变化政策的政治不确定性也让自愿性碳交易市场变得可有可无。由于在自愿市场获得的交易收益已经变得越来越微薄，许多参与者都在考虑退出，碳金融工具的价格也一降再降。另外，根据芝加哥气候交易所(CCX)的数据。自2003年交易开始以来，其成员总共减少的碳排放十分有限。
3，重视弱势地区环境的保护和恢复
191 年，美国国会制定和颁布了《资源保护和恢复法》，该法标题c下为危险废弃物的处理、储存确立了一个“从摇篮到坟墓”的综合调整方案。1980年颁布、198 年在《最高基金修正与再授权法》中被修改的《综合性环境反应、赔偿与责任法》主要目的是清理危险废物处置场地的渗漏。它规定设立。危险物质信托基金”，在找不到责任者或确定责任耗时过长时，可用信托基金支付迁移和补偿费用。根据该法，责任者要承担严格、连带和溯及既往的责任。当普通法对某种损害行为不能提供充分的救济时，当事人便可寻求以禁制令来进行补救。美国修改后的农业法包括了土地保护计划的有关条款。农业部农场服务局土地保护计划是一个自愿计划，目的是帮助农民保护对环境有影响的耕地。
(二)欧盟污染转移的法律规制
塞韦索有毒废料失踪案引起了欧洲人对污染转移的关注。1982年，欧共体部长理事会通过了关于防止某些工业活动重大事故的第82／501／EEC号指令，即“塞韦索指令”。欧洲议会成立了―个调查委员会调查有害废弃物的跨国运输。欧委会因未能严格履行监督共同体法实施的责任而受到批评。此事件最终导致1984年12月部长理事会通过《关于危险废物跨境运输的指令》，该指令对监督和控制有害废弃物在国家之间跨境运输作了规定。
1981年欧共体草拟完成了一份有关EEC进口或由EEC出口危险化学品的提案，以期对被禁用或受严格管制使用的毒害心智物质建立共同的告知与资讯交流程序。欧洲共同体接受经济合作与发展组织有关有害物质越界控制的决定(建议)的第90／110号决定，要求成员国采取措施，禁止向任何实行禁令的国家出口有害废弃物。
一般来说，欧盟立法采用指令或条例形式。成员国可以采用比欧盟立法更严格或更具保护性的环境法律，只要它们与条约相符。在与环境有关的法律和原则的形成过程中，欧洲法院也充分显示了其造法功能。在“瓦隆废弃物”案中。欧洲法院认为出于保护环境的迫切需要。可以对垃圾的跨国界运输有所限制，并通过判决确立了“首先在发生地处理废弃物”的原则，这一原则一直沿用至今。
第259／93号条例规定了监督和控制废弃物的运输。199 年一些欧洲国家签署了《防止危险废物越境转移和处置污染地中海的议定书>。2003年1月，欧盟发布了‘报废电子电气设备指令》，目的是预防电子和电器废弃物的产生，促进再利用、循环和其他形式的回收，以减少这些废弃物的产生量，直至消除。为达到欧盟于2003年5月签署的联合国欧洲经济委员会《关于污染排放与转移登记的议定书》的要求。2004年欧盟建立欧洲污染排放与转移登记制度(PR－TR)。
成员国实施和执行欧盟环境法和政策的水平差别很大。一些国家采用严格的环境法和严格执行欧盟要求，而有些国家采用宽松的环境法和零星地执行欧盟要求，从而吸引要避免遵守环境标准的高成本的企业。为了协调各国间环境和贸易的关系，欧盟引入了“适当性原则”，即环境措施的实施应使“环境效益”至少等价于“贸易损失”。欧盟在协调区域内的环境标准时则坚持灵活性与多样性的原则。
欧盟及其成员国的立法者，象美国的同行一样，正减少对命令和控制管理的依赖而更多使用经济手段来保护环境。虽然欧盟的管理机构极力鼓励成员国使用经济措施，但一般它们不会要求成员国采用这些措施。欧洲目前采用的经济工具类型包括：环境税、贸易许可、补贴、环境标志或认证计划、知情权要求和自愿协议。
(三)日本污染转移的法律规制
日本的《大气污染防治法》、《水质污染防治法》等法律规定了严格的赔偿责任制。《循环型社会形成推进基本法)强调既要降低废弃物的产生，也要提高废弃物的循环利用，还要对无法再利用的废弃物进行安全处置。
依据有关法律规定，日本政府分别针对大气、水质等制定“环境标准”。最近，有些地方公共团体依据条例设定了高于国家环境标准的严格的环境标准，或者对新的环境项目设定了独自的标准。日本对企业废气、废水的排放原则上采取“浓度限制”，在某些产业集中区域兼采“浓度限制”和“总量控制”；对甲基汞化合物等的排放标准设定为“不得检测出来”。对违反排放标准者可立即科以刑罚。如果事业者遵守排放标准排污造成了人的生命、健康和财产损害，也要承担法律责任。
为保持良好的环境，防止区域公害发生，日本除了强化对各个公害发生源的排放控制外，还对企业的选址进行限制，制定关于防止公害的方策的计划。各市町村与辖区内企业签定“防公害协议”，促使逐步形成企业必须遵守的社会公约。对于日益严重的环境污染，日本视情况通过各种法律和经济措施解决，要求工厂减少排放，否则处以罚款，并对工厂在环保科研、设备方面的投入给以一定的补贴。根据公害防止事业费事业者负担法，事业者负担金由公害防止事业执行者单方面赋课，必须交纳。日本《家电资源回收法》明确规定制造商回收利用废旧家电的付费方法等，日本消费者丢弃废旧家电时要购买“回收处理券”。1991年日本政府正式出台垃圾分类法，对垃圾回收、垃圾分类等作了详细规定。另外，政府在市场上推行绿色环境标志制度，鼓励消费者购买环保产品，而没有绿色环境保护标志的产品，就得不到市民的认可。为了加强对农产品的检验，日本积极施行肯定列表制度(我国农产品曾受此影响，出口急剧下降)。
三、国外污染转移法律规制对我国的启示
我国近年来十分关注国际国内污染转移问题，加入了《国际油污损害民事责任公约》、《禁止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》和《巴塞尔条约》等一系列国际条约，并采取了一系列措施。我国《固体废物污染环境防治法》对于污染环境的固体废物转移，规定了排除危害、赔偿损失和恢复环境原状责任。199 年，我国发布了《废物进口环境保护管理暂行规定》及其补充规定。1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》禁止经中华人民共和国内水、领海转移危险废物。2002年通过的刑法修正案中有三条规定了“洋垃圾”问题。细细归纳。我国已积极运用排污交易、补贴和税收制度来推行污染者付费原则。然而，与美国、日本等发达国 家比较，我国还面临外来污染入侵和国内污染转移增多的局势。因而，我国有必要借鉴国外污染转移规制的成功经验，少走弯路。笔者认为，国外污染转移法律规制发展对我国污染转移法律规制体系构建有以下几点启示。
(一)健全法律和环境标准
发达国家立法先进，环境标准很高，注重从源头控制污染转移。对于污染者，发达国家主张严厉惩治。相较而言，我国既缺乏有关的立法，现有规定也不足以震慑转移污染者。我国宪法虽有环境权的模糊规定，但在《环境保护法》及其他法律中并未有具体规定，导致民众环境权利不能得到充分保障。在污染转移受害者的权利保障方面，我国还没有明确的规定。法官一般只能适用环境侵权的有关规定来处理污染转移案件，对于民众的健康损失和生态环境损失无法弥补。笔者认为，我国应借鉴国外先进经验，形成我们自己的绿色防线，将国外的不符合环保标准的产品、设备、产业拒之门外；我国可在《环境保护法》中明确规定环境污染转移的内涵和表现，并对国内污染转移作出明确规定，加重污染转移的法律责任；我国还应完善《环境影响评价法》、《环境信息公开办法》等的相关规定，重构我国农村环境保护的制度，发挥其控制污染转移的作用。
近年来，我国不断出台和完善国家环境标准、地方环境标准和行业环境标准，使得污染转移有所减少。然而，我国环境标准体系还存在标准宽严把握不准、环境保护标准不普及、标准评价机制缺乏、标准之间协调性差等缺陷。完善环境标准，有助于从源头上控制污染转移。我国应学习、借鉴发达国家的经验，实施国际环境标准等相关制度，没有环境标准的要尽快制定新标准；已有标准的，要逐步提高要求并完善。
(二)合理采用环保经济措施
要从源头上预防污染转移，就应让污染者承担污染防治和控制措施的合理成本，消除污染转移的可能经济利益。美国注重采用排污交易、环境税等经济措施使污染者付费。欧盟及其成员国的立法者，正减少对命令和控制管理的依赖而更多使用经济手段来保护环境。然而，环保经济措施对规制污染转移的作用具有复杂性，仍需要深入研究和实践。例如，美国有比较成熟的排污交易制度，但排污交易不可避免会导致污染转移，这就可能引起不正义的结果。最近有调查表明，欧洲传统的环保措施已不公平地加剧了低收入群体居住区的污染，以经济为基础的环境措施只会加速这一趋势。保障因素，如自由获取信息要求、技术援助规定、公众参与的机会和司法救济，能限制经济措施的不同影响。保障因素的缺乏会增加经济手段加速环境非正义问题的可能性。政府可以在环保经济措施中加入应对一些市场失灵的条款，否则将导致对低收入群体污染分布不公。
我国虽已开展生态补偿，并推行排污交易，正积极准备开征环境税，但还有很多不足。环保经济措施的不足是国外污染人内和国内污染转移猖獗的重要原因，还导致低收入群体承受环境和经济的双重不利。就当前我国面临的污染转移形势来看，对转移的污染合理征收环境税和健全生态环境补偿十分重要。
境外污染物入境处置、进口污染产品的消费以及引进的污染企业在国内生产过程中将消耗一定的环境资源，因此有必要对污染物入境处置、进口污染产品和入境污染企业征收环境税。如果能确定合适的环境税税率，使排污者带来的外部成本内部化，对于国内污染转移也能起到很好的遏制作用。
污染转移可看作强势者对弱势者利益的侵犯。我国落后地区或农村向发达地区或城市输送资源和初级产品，自身却不公平地承受了环境损害的苦果。合理利用税收和补贴则可以使污染者付费，使外部性内化，从而阻止污染转移。生态补偿重点关注对因公共利益(生态保护)的需要而受到损失或者付出经济代价的人给予公正的补偿，这符合污染者付费原则，且有利于消除污染转移带来的利益失衡。首先，推行生态补偿，要求污染转移者付费，可避免污染者将治污成本转移。如果污染转移已经发生或将在一定范围内持续，则生态补偿对受损者十分重要。承接转移污染者得到补偿，从而发展起来，有益于全体。
(三)充分保护弱势地区
发达国家也有弱势地区不公平受损问题。欧盟一些国家和日本是人口密度比较大的国家，这点与我国类似，但我国农民占总人口比例更大。欧盟注重对农业和农民的补贴，鼓励有机农业，使得污染向农村转移情况减少。日本则注重城乡统筹，其生态农业和农村发展得很好，值得我国学习。我国东部沿海地区发展很快，中西部地区经济落后和环境恶化局势尚未根本扭转；我国城乡在经济、政治、文化方面差距明显，环境保护的二元性也很突出，且前已引起民众广泛关注。学习发达国家地区和城乡协调发展的经验，遏制东部地区污染向中西部地区转移、城市污染向农村转移，对建设社会主义和谐中国有十分重要的意义。
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发表于 2020-5-24 16:39:58
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