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【【摘要】】本文旨在通过阐述全球化语景下我国公务员管理法治化建设的意义，描述公务员管理法治化建设的现状，分析公务员管理法治化建设的基本原则、目标、路径,为加强中国特色公务员制度体系建设作必要的、有效的理论探析。
【关键词】全球化；公务员制度；法治化
全球化同时带来了希望与恐惧。每个国家都面临同样的问题,如何在不丧失自我认同的情况下应对全球化的浪潮？这必将对包括我国国家公务员制度在内的新一轮政府改革的全局产生广泛而深刻、持久而复杂的影响。
随着包括《公务员法》在内的多部法律法规的贯彻实施,我国公务员进入了一个法治化管理的新阶段,然而整体上这些规制还远不能适应全球化对我国公务员制度发展的客观需求。本文旨在通过阐述全球化语景下加强我国公务员法治化建设的意义，描述公务员管理法治化建设的现状，分析公务员管理法治化建设的基本原则、目标、路径,为完善中国特色公务员制度体系建设作必要的、有效的理论探析。
一 全球化语境下我国公务员管理法治化建设的意义
（一）公务员管理法治化的内涵
法治，是以民主政治为前提和目标，以严格依法办事为理性原则，表现为良好的法律秩序，并包含着内在价值规定的法律精神的一种治国方略。公务员管理法治化是法治原则在政府公务员管理中的应用和体现，是政府在公务员管理过程中，依法律的精神和原则调整与公职人员的工作关系，按照法律规定的公务员管理权限，依法对公职人员进行管理，保护公务员合法权益，并约束公务员在法定权限内正确履行行政管理职责。其基本内涵包括四层意思；首先，公务员管理法治化要求政府对公务员的管理必须有法可依，有法必依。其次，政府对公务员的管理必须是在法律所授的公务员管理权限内行使职权。再次，对公务员的管理中的违法现象必须依法追究。最后，对公务员的行政管理行为必须加以严格的制约和监督。
（二）全球化语境下加强我国公务员管理法治化建设的意义
在全球化背景下,尤其是加入WTO后,我国与强大的具有成熟的法治体系的竞争对手短兵相接,这无疑对我国政府竞争力的提高提出了更为紧迫的要求。毫无疑问，人力资源是促进政府竞争力提高的关键要素。然而，我国公务员管理长期受人治干扰，人治式的公务员管理模式带来了极大的弊端，制约了政府部门工作效能的提高。加强我国公务员管理法治化建设对于进一步完善中国特色公务员制度体系、提高政府管理绩效和政府核心竞争力以回应全球化的挑战具有重大意义。
1，法治化的公务员管理确立了公务员管理的标准和规则，有利于形成理性化规范管理模式，规范公务员的管理。法治化的公务员管理通过法律形式规定管理者、被管理者的法律关系和权利、义务关系，明确管理者的权责，确立管理过程中人的行为准则。法治式管理减少人的主观随意性和盲目性，可以保证公务员管理的科学性和客观性。
2，有利于依法行使公务员管理权，有效保障公务员的合法权益。借助法律形式确认政府公务员管理的权限、责任、程序、方式，促使政府依法正确合理地行使公务员管理权力，杜绝其他力量的干扰。同时，法治化的公务员管理强调公务员管理机关必须尊重公务员的法定权利，必须依法定程序和方式管理公务员，对违法或不合理管理行为必须承担法律责任，以此保障公务员的法律地位。
3，有利于建设高素质的公务员队伍，以提高政府管理效率。法治化的公务员管理模式通过规范化的渠道，建立依法的公务员选拔、任用和激励机制，为各类优秀人才脱颖而出、善任创造有利条件，能有效调动公务员的工作主动性和积极性，使政府管理效率的提高有必要的人力资源保障。
4，有利于加强对公务员的监督，促进勤政廉政。公务员的权力和责任、权利和义务都由法律法规的明文规定，这就要求公务员的行为必须在法律法规的制约和监督下行使，保证公共权力不被滥用。通过设定否定行为的预期风险，强化公务员的责任心，使公务员的违法行为和消极行为得到控制，消除腐败现象，提高工作效能。
二 我国公务员管理法治化建设的现状
于200 年1月1日正式施行《中华人民共和国公务员法》是我国公务员制度建设法制化进一步完善的标志，是我国公务员制度建设重要的基石。公务员法与随之出台的多部配套的法律法规对于规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，提高工作效能等都具有重要作用。然而，这些规制还远不能适应全球化和我国公务员制度发展的客观需求。
首先，与《国家公务员暂行条例》相比，公务员法对公务员重新分类，实行公务员分类制度，实行聘任制等都是我国人事管理制度一次重大变革。但是，《公务员法 》本身存在规定过于简单化 、原则化 、可操作性不强的问题。依据《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。” 从而可推出，所有具备“依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利”三个条件的机构中除工勤人员以外的工作人员”均纳入公务员的范围,由一个法律统一调整。即对完全不同性质的公职人员, 包括各级党务机关、各级人大机关、各级政府机关，各级审判机关，各级检察机关、各级政协机关以及各民主党派、各社会团体的工作人员等，均适用同一部法律。这不符合规范管理、科学管理的原则,而是将计划经济时代的“大一统”干部管理模式法制化。
其次，立法不够全面，缺乏一系列单项配套法律法规，导致无法可依、无章可循，而且各项法规间不配套 、不协调现象突出。公务员法作为公务员管理总章程性质的法律，比较原则和概括，还需要制定一系列配套的法规规章。目前，已出台的一系列配套法规包括公务员范围规定、登记实施办法、职务与级别管理规定、综合管理类公务员非领导职务设置管理办法、参照管理的单位审批办法、考核规定（试行）、处分条例、录用规定（试行）、奖励规定（试行）、调任规定（试行）、调职务任免与升降规定（试行）等。然而对于公务员的培训、申诉、新录用公务员任职定级、辞职辞退、回避、违纪处理、日常登记管理、专业技术类公务员、行政执法类公务员和聘任制公务员的管理等却没有相应的法律法规，导致依法而治缺乏较为完备的法规支持。
再次，由于对人事管理权缺乏必要的制约和监督机制，导致公务员管理中“有法不依、执法不严、违法不究 ”的现象严重。个别行政组织公务员的考录，任用、考核、奖惩、职务任免,乃至工资、福利等不是依据严格法律精神和法律程序，而是依据稳定性较差的政策或长官意志来对公务员进行管理，严重背离了法治的本质。
三 加强我国公务员管理法治化建设的基本原则、目标、路径
（一）加强公务员管理法治化建设的基本原则
1，坚持党的领导
实行党政分开并不是意味着放弃或反对党的领导。但党的领导也不是党对一切人事工作全部包揽，而是党通过制定宏观的人事政策的方式，指导国家公务员法律法规的制定，领导国家管理法治化建设，完善国家公务员制度，监督公务员中的共产党员。在制定公务员的法规时，根据党对人事工作的领导原则，通过立法机关，将党的政策纳入公务员法律体系的具体条文中。
2，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究
有法可依、有法必依、执法必严、违法必究原则是我国公务员法治建设的关键。一方面，有法可依，有法必依不仅体现在国家对公务员的管理中，需要有制定完善的的法律体系可以凭借。同时，更要求公务员管理部门必须依法律为准绳办事，以法律规定的程序行使管理权力。另一方面 ，执法必严保证公务员管理的严格、公正，使公务员的管理秩序在法律的约束下走向规范。一旦出现违法或不合理行为，应依法追究管理者的法律责任，以此杜绝“善法恶用”，“善法不用”，有法不依，执法不严，违法不究，甚至执法犯法等现象，实现保障公务员的合法权利的目的。
3，严格实行公务员分类管理
根据世界各国法治发达国家的经验,规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。因为不同类别公务员行使着不同性质的国家职能,而不同性质的国家职能的运作方式是很不相同的,从而要求不同的公务员管理制度与之相适应，以真正实现规范化，科学化，法治化管理。虽然我国现行《公务员法》所调整的公务员按照公务员职位的性质、特点和管理需要，以被划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，但所有类别的公务员均由一个法律统一调整。显然,这不符合规范管理、科学管理的原则。分类制度是实施科学管理的基础,也是公务员制度一个重要内容。所以，必须在公务员内部按照职位的性质和特点进行分类的基础上, 对其适用不同的法律予以调整，以加快我国现行公务员管理法治化建设进程。
（二）加强我国公务员管理法治化建设的目标
1，建构完备的、成熟的公务员管理法规体系
有法可依是依法管理的前提。在法治发达国家，一般都有一部较为完整的公务员法，以及与之相适的配套法规、规章等。加强我国公务员管理法治化建设当务之急就是建构完备的、成熟的公务员管理法规体系，确立我国公务员管理的权责、范围、程序和方法，从而使公务员管理有法可依。
2，建立运转良好的政府管理秩序
人治式管理方式的非理性因素极易导致任人唯亲、裙带关系、山头主义等一系列问题，影响政府的正常管理秩序。通过法律形式明确公务员管理的标准和规则，确认管理者和被管理者的权利义务关系，建立起公务员管理的良好秩序，从而保障公务员管理权的有效行使。
3，保障公务员的合法权益
尊重公务员的法定权利，依法定程序和方式管理公务员，以此保障公务员的合法权益是加强我国公务员管理法治化建设的又一层次目标。我们不仅需要公务员法中旨在保障公务员的合法权益“非因法定事由,非经法定程序,不被免职、降职、辞退、处分”的规定。更需要公务员合法权益的程序保障。
4，塑造公务员长大和发展的良好环境
人力资源是全球化时代最重要的战略资源。人治式管理下，公务员的选择，任用往往以长官意志为轴心。这就使任人唯亲等弊病难以避免，公务员的能力素质很难借助正常渠道得到合理使用。只有建立依法的人才任用、考核、激励和监督机制，为公务员长大和发展创设规范化的环境，才能使人尽其才，才尽其用，从人力资源方面促进政府管理绩效的提升。对政府而言,“拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是实现政府治理目标的根本保证”。
（三）加强我国公务员管理法治化建设的路径
1，建立健全我国公务员管理的法规体系
法治发达国家都有比较健全的公务员法规体系。成熟的，完备的公务员法规体系在公务员制度的正常运行和发展中扮演着重要作用。法制是法治的基础和前提条件，要实行法治，必须具有完备的法制。
一方面，完善我国《公务员法 》本身存在的不足之处。如对我国公务员范围的确定，公务员劳动争议的救济途径等。另一方面，抓好公务员法配套法规建设。在深入调研、广泛征求意见的基础上，抓紧出台关于公务员的培训、申诉、新录公务员任职定级、辞职辞退、回避、违纪处理、日常登记管理，专业技术类、行政执法类和聘任制公务员的管理等相应的法规，使公务员管理实现有法可依、有章可循。
2，实施严格的公务员分类管理制度
根据分类管理的原则,各国公务员法通常只调整一般职公务员，即事务类公务员。如日本、法国等国家的公务员法明确规定法律的具体规范只适用于一般职公务员,即事务类公务员，而对于特别职公务员和政务类公务员则适用不同性质的法律。这是因为不同类别公务员行使着不同性质的国家职能,而不同性质的国家职能的运作方式是很不相同的,从而要求不同的公务员管理制度与之相适应。虽然我国《公务员法》所调整的公务员按照公务员职位的性质、特点和管理需要，已被划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，但所有类别的公务员均由一个法律统一调整，明显违背了规范管理、科学管理的原则。所以，必须在公务员内部按照职位的性质和特点分类的基础上, 对其适用不同的法律予以调整，规范公务员的管理。
3，强化对公务员管理权的制约和监督
在建设法治化政府的今天，我们必须思考这样一个问题：在公务员的管理者加强对公务员依法行政的监督时，如何对管理者进行制约和监督，以防止管理权被滥用？
强化公务员管理权的制约和监督，不仅要以法律形式明确公务员管理机关的管理权限，职责，程序和方法。并且要求管理机关应以人为本，尊重公务员的法定权利，严格依法定程序和方式管理公务员。一旦出现不当或违法行为，管理机关必须为公务员提供救济途径，并承担法律责任，以此保障公务员的合法权益。
4，建设高素质的公务员队伍
公务员法规、制度建设不能孤立进行，法规、制度建设只是公务员管理法治化的工具。公务员队伍的优化才是公务员管理法治化的出发点和归属。公务员队伍素质高低，直接影响到公务员管理法治化的程度。因此，一方面应严格依公开选拔、择优录取的方式，使优秀的人才被配置在合适的岗位上。另一方面，要加大公务员培训力度，创新公务员培训的内容和形式，挖掘公务员的潜能。
【参考文献】
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[3]张觉文，现代政府与公务员制度[M]，四川人民出版社，2000
[4]陈昌文，公共部门人力资源开发与管理[M] ，四川人民出版社，2000
[5]冯玉军，全球化与中国法制的回应[M]，四川人民出版社，2002
[ ]宋世明，创新中国公务员分类管理制度的立法思想[J]，中国行政管理，2003年第5期。
[1]褚添有，全球化背景下中国公务员制度创新的路径分析[J]，中州学刊，2004年第3期。
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发表于 2020-5-26 17:20:29
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