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摘要：自行政问责制实施以来，理论研究者大都反思了同体问责的现实及其缺陷，提出了异体问责的主张，但并没有去检视异体问责主张的问题脉络与现实困境，也没有分析异体问责主张实现的可能性及其发展限度等。作为两种不同的行政问责模式，同体问责与异体问责在行动结构、内容与程序、可控性和精神气质等方面都有所不同。同体问责是在政府内部分配问责权，自己做自己的“法官”。异体问责使政府接受外部的监督和控制，为宪政问责创造条件。同体问责是必要的，但很难避免“官官相护”的弊病。异体问责是值得期待的，但也不是完美无缺的。困扰同体问责的权力合谋的问题，同样也会困扰形式上的异体。对于有效的问责制而言，真正的问题在于政府官员应当向谁负责，以及谁来对他们进行问责；为什么问责制没有得到落实，问责者没有行动起来，其激励和动力在哪里。答案就是，只有切实保障问责者的权力、能力和动力，才能建立起有效的行政问责制，并使之得到真正的发展。
【关键词】：同体问责；异体问责；行政问责；问责制
中图分类号：D 3；D035 文献标志码：A 文章编号：1001―5194(2011104―0011―0
自我国开始推行行政问责以来，同体问责和异体问责日渐成为理论研究者和实践者们常用的一对概念。同体问责和异体问责分别代表了两种主体不同的行政问责模式，具有不同的政治理念、制度框架、权力结构及行动关系。这两个概念高度简化，清晰明了，令人印象深刻，具有很多理论和实践上的启示，但由于它们只是从主体所在组织的类型来界分行政问责制及其效果，也容易使人们忽略甚至混淆有效行政问责所要面对的真正问题。
一、一个判断和一项主张：从同体问责到异体问责
我国自2003年“SARS危机”启动行政问责以来，“问责风暴”此起彼伏，深刻地改变了政府的权力生态。行政问责制也逐渐成为我国政治生活中一个引人瞩目的重要话题。迄今为止，我国的行政问责制已经有了巨大的发展和进步，取得了广泛的成果，这主要表现在：从中央到地方各级政府都初步建立起了各种形式的问责制，基本实现了对政府官员滥用职权、行政不作为以及由此导致的群体性事件或灾难性事故等问题的及时问责，政府官员特别是领导者的责任意识日益强化等。
问责风暴也推动了理论研究的发展。经过数年来的探索和沉淀，目前的研究成果已经对行政问责的制度体系及其一般性问题进行了较为充分的探讨，剖析了行政问责过程中所暴露出来的各种弊病，也提出了诸多发展和完善行政问责制的对策和建议。综观当前海量的行政问责(制)研究的文献，我们可以发现，对于行政问责(制)的分析和思考，核心的问题无非是两个：一是当前行政问责的现状是什么样的，利弊得失如何；一是行政问责制何去何从，如何才能推动行政问责的深入发展。对于这些纷繁复杂的观点，归结起来就是“一个判断”和“一项主张”。
“一个判断”是指对于当前我国行政问责制现状的判断，即目前我国的行政问责制是“同体问责”，其含义是，行政问责主要都是党政体系中的上级机关对下级党政机关及其领导人的问责。“同体问责”的另一个面向就是“上问下责”。而在科层制的政府体系内部，在上下级的政府或其官员之间，“下问上责”通常是非常困难的。同体问责与下问上责，都是从不同视角对当前行政问责主要是党政体系中的上级机关对下级政府及其官员进行问责这一事实的不同描述。而且，同体问责不仅仅是对事实的描述，而且还包含了对于行政问责制的缺陷与不足的解释。其逻辑是，由于同体问责的主体单一，问责者与问责对象同属党政体系，具有上下级关系，因而导致了问责不规范、问责不彻底、问责不公平、问责不公开、问责力度弱、问责效用差等一系列问题。在某种意义上，同体问责仿佛是一种原罪，应该对行政问责中出现的弊病负责。
“一项主张”就是在提出发展和完善问责制的对策和建议中，几乎所有的研究者都隐含或明确地提出了要推进“异体问责”的主张。并且一般都认为，异体问责不仅是救济当前行政问责制弊病的途径，也是最终推进民主问责或宪政问责所必需的。这里的异体主要是指人大、司法机关(法院和检察院)、民主党派、社会团体、新闻媒体和公民等…。根据问责主体与政府的权力关系，也有人将其概括为横向问责、纵向问责和斜向问责等不同类型。此外，虽然“上”、“下”的用词有些莫名其妙，但公民或社会团体的问责通常被称之为是“下问上责”。不过，就“异体”的含义而言，人大、司法机关、民主党派和社会团体等是政府体系外的“异体”，公民无疑也是政府体系之外的“异体”。所以，公民的“下问上责”只是“异体问责”的途径之一，统属于“异体问责”的范畴之内。
从文献资料检索的情况看，国内最早提出异体问责概念的学者是杜钢建，他在2003年5月2 日的《中国经济时报》上撰文提出，政治问责包括同体问责和异体问责，并认为当时启动的政治问责制主要是同体问责，而不是异体问责。这里的“同体问责”是指执政党或行政系统对有党员身份的行政干部的问责。而异体问责则主要是五大涉宪主体实施的问责，包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制。虽然杜钢建探讨的是政治问责，比如对执政党的问责等，但其后的研究者在分析行政问责(制)的时候，不但沿袭了这一对概念，也基本接受了这一关于异体问责和同体问责的界定。比如，一般认为，由于政府各级领导主要是由中国共产党推荐产生的，因此，中国共产党对政府部门及其领导人的问责，依旧属于同体问责。不同之处在于，后来的研究逐渐将公民和社会团体对政府的问责也纳入到异体问责的范畴中来，从而拓展了异体问责的主体范围，并更多具有了宪政问责的意味。
异体问责的主张，提供了一个分析行政问责状况的“理想类型”意义上的概念，也是一种包含了强烈的现实诉求的理论话语。首先，异体问责是建立在对于同体问责状况的总结和反思之上的；其次，异体问责也包含了对于当前异体不问责问题的批判和拷问；再次，异体问责提出了行政问责制未来发展的方向和目标。诚然，对同体问责的认知以及批判，理、论上已经不是什么问题了。但归根结底，如何才能从同体问责发展到异体问责，建立一套公开、透明、快速反应和公正公平的行政问责体系，这更多是一个实践上的问题。行政问责所需要的制度条件和技术支持，比如权力的分散与制衡、具有较大独立性的司法机构、开放自由的新闻媒体、发达的公民社会等等，这些可以说是现代政治的基本常识。但如何去实践和运用这些知识，不是研究者的理论分析能够做到的，而是必须要建立在各种社会力量博弈的积极成果之上，并依靠富有远见和责任心的政治家去躬身力行。
尤其要指出的是，当前的研究大多只是泛泛指 出了同体问责存在的问题与弊病，简单地提出了推进异体问责的对策和建议，但并没有去检视异体问责主张的问题脉络与现实困境，也没有分析异体问责主张实现的可能性及其发展限度等。换言之，仅仅提出异体问责的主张是不够的，更需要深思的是，同体问责与异体问责究竟意味着什么，两者具有什么差异和区别，同体问责为什么是无效的，异体问责的主张意味着什么，为什么是更有效的，发展和完善行政问责需要解决的究竟是什么问题，只有回答好这些问题，才能深入地把脉行政问责制的现实，更好地推动行政问责制的发展。
二、同体问责与异体问责的场域与运作逻辑
从“问责风暴”发生之始，有关同体问责和异体问责的探讨，就开始逐渐成为行政问责制研究中的重要议题。虽然异体问责的主张指出了一种可能或前景，但同体问责和异体问责究竟存在什么差异，这个问题并没有得到充分的分析和论证。从同体问责转向异体问责，究竟具有什么意义，这些也都还没有得到理论上的解答和说明。
很显然，同体与异体都是根据问责主体与问责客体(也即政府及其官员)的组织边界或机构界限来划线的，两者都是从行政问责的主客体之间的关系的角度来分析行政问责制权力关系或权力结构的一对概念。更需要看到的是，“异体”在形式上是指政府体系之外的各种组织机构和公民个人，但实质上则是牵涉到维系异体的权能、角色、利益、权力行使方式及其处理与政府及其官员关系的各种制度安排。
具体的制度安排总是围绕着特定的利益而建构和运行的。行政问责制也是一个利益结构，在这个利益结构中，包含了三个层面的问题，并包含了不同的利益格局：首先，是谁来问责的问题，也就是谁是行政问责的合法主体。这实际上是一个问责权的分配问题，由于不同的权力分配决定着一些主体能够向政府及其官员问责，那么，他们必须具备相应的权力、资源和条件，拥有影响或制约政府及其官员利益的手段，同时也是具备了实现自身利益(包括权力、财富和声誉等)的途径。其次，对政府及其官员的问责，作为对行政权力的约束和限制，最终是为了发挥行政权力的正效应，为社会创造更多的公共价值，减少权力腐败和权力滥用。如此一来，行政问责意味着要求权力对广泛的公民权益、公共利益负起责任来。最后，行政问责的结果，必然是要制裁或惩罚那些失责或卸责的政府官员，对受到责任追究的政府官员而言，行政问责制就是裁判、制裁或剥夺其不正当利益的一套制度安排。
总之，责任是一种权利与义务关系，包含着谁对谁负责的权力结构。由哪些主体来问责，实质上是一个权力的分配和归属问题，同时也意味着不同社会主体相互之间施加控制和制约的可能性。政府与政府外部的异体及其相互之间的权力关系构成了一个行政问责的场域。同体问责与异体问责分别意味着两种类型的行动场域，具有不同的结构、过程及要素，也意味着不同的运作逻辑。
一是问责主体及其结构的差异性。同体问责的主体是单一的，即政府体系中的上级政府或专门性的权力监督机构，如审计机构或监察机构。这些机构与问责对象一样，统属于政府体系，行政问责是其职能活动的一部分。异体问责的主体则是政府之外的组织或个人，既包括人大、法院、民主党派、社会团体和新闻媒体，还包括无以数计的公民个人。多元化的异体构成了问责政府及其官员的多中心结构，能够形成权力监督的网络体系，从不同角度监控行政权力的运作及其后果。问责主体的多元化，意味着制度关系的高度复杂化。此外，有效的异体问责意味着异体不仅需要更有制度保障的问责资格，而且还需要拥有广泛可操作的检查权、判断力和制裁权，这些既提出了广泛的权利要求，同时也对政府及其官员行使权力的过程施加了广泛的约束。
二是问责内容及其程序等方面的差异。在政府内部的问责过程中，通常政策色彩浓厚，长官意志突出，利益关系藕断丝连，处理结果也是内部处理比较多，很容易出现以行政处分、政纪处分替代法律责任的情况。而一旦问责主体多元化，不同的问责者依据不同的制度规范和利益诉求，将更多地提出对政府及其官员的课责要求，相应地，对政府及其官员的问责内容也会更加多样化，包括政治责任、行政责任、法律责任、财政责任、道德责任等。换言之，多元的异体问责将拓展行政责任的深度和广度，也会带来更大的责任压力和惩戒风险。特别是，如果人大和公民等能成为有效的问责主体，将相应带来行政责任内容的某些变化，即面对来自人大代表和公民等的质询和责难，政府及其官员必须更多地为其决策和行动等作出某种公开的解释、说明和辩护”]。此外，不同异体基于不同的权力基础运用不同的问责工具进行问责，也会拓展问责与应责关系中的制度交易范围，对现行的制度体系形成更大的挑战，并提供制度变迁的巨大潜能和广阔空间。
三是可控性方面的差异。同体问责与异体问责的问题，也是一个涉及问责的控制权和主导权的问题，也就是说，究竟应该是由谁来向政府及其官员问责。很显然，在同体问责的情形中，在政府自上而下的集权体制的协调下，同体问责使得行政问责变得比较容易控制，具有较大程度的稳定性、可控性和有序性。至少，政府领导人可以控制行政问责的启动、节奏、进程甚至结果。而且，在基于危机事件而启动的行政问责中，内部的行政问责效率通常比较高，可以比较快地起到平息事态、缓解舆论压力等方面的作用。相反，如果是异体来问责，随着外部行动者的广泛介入，参与者的利益诉求和行动目标也将高度多元化，不同的参与者为了彼此的目标而运用权力，将行政问责关系推进到更广大的政治和社会背景之中，将增加问责过程中的不确定性程度和复杂性程度，对整个政治体制的制度能力形成压力和挑战，甚至容易引发政治和社会风险。而这也应该是政府乐意将行政问责的主动权掌握在自己手中的一个重要原因。
四是精神气质上的差异性。严格说来，同体问责只能算是政府体系的自律机制，更多具有自我控制和自我净化的特征。而且，无论是什么性质的政府，都需要建立某种形式的上问下责制，以强化等级控制，提高行政效率，实现政策目标。但在异体问责的权力结构中，其他国家机关、社会组织和公民个人根据宪政体制、民主规范和公民权利等对政府及其官员进行监督和问责，必然推动民主政治的发展，促进宪政规范的落实，具有更加深刻的民主政治的精神内涵。同时，在同体问责的条件下，政府及其官员自己充当自己的法官，政府权力必然是一个封闭的和排他的权力体系，排斥外部机构或个人的参与和审查，进而形成了与之相适应的傲慢自大、高高在上和封闭自守的精神气质。相反，多元异体的参与、监督和问责，不仅要求政府具有更多的开放性、透明性和可问责性，而且也可以促成政府及其官员开放、真诚、平等和负责的精神气质的形成。这些也有利于培植民主社会的土壤。
我们还要注意到，同体与异体仅仅是根据政府 的边界或组织的名称来划线的。问题在于，政府官员的权力及其影响力是不会受到政府体制的形式边界束缚的。进一步说，异体绝不是组织机构或组织名称的不同，也不单纯是组织实体或制度边界上的分野，而是要求运用差异性的和相反的利益和权力来达到权力制约的目的。这也意味着异体问责的控权理念的一个重大进步，即从“自己当自己法官”的立场向“让法官来作出裁判”的立场的转变。当然，一旦行政问责从同体问责转向异体问责，行政问责问题就将跨越政府体系的边界，而进入到宏大而复杂的政治和社会层面上来了，问题的复杂性以及解决这些问题的艰巨性也会相应地增加。这也注定推进行政问责将是一项艰巨的任务、一场艰难的斗争。
此外，现代国家大都建立了各种层次的行政问责制。不同的社会行动者根据宪法、法律和职权、权利等对政府及其官员进行问责，以进行权利救济，防止权力的滥用和腐败及不负责任的行为。但是，根据问责主体的性质及其范围，也可以区分出两种层次的行政问责制，一种是行政管理层面上的行政问责制，一种是民主政治框架下的行政问责制。前者是政府的管理工具，主要通过行政上级来惩戒政府及其官员的过错行为，以保证行政的统一性，提高行政效率。后者是作为民主政治装置的行政问责制，主要是运用多元化的权力来实现对政府权力的制约，让政府及其官员切实负起责任来，实现一个有限的和负责任的政府。很显然，定位在管理工具的行政问责制主要是在政府体制内部分配问责权，而定位于民主政治装置的行政问责制才会开放问责资格，为异体问责创造条件。因此，同体问责还是异体问责，也意味着民主化程度和法治化程度的差异。
三、异体问责的话语反思及其可能性问题
同体问责和异体问责的差异是结构性的，既反映在权力运作的要素上，也体现在权力制约的理念上。即便如此，同体问责和异体问责也只是一种理论上的高度简化，而不是现实情况的完全对应。现实的政治体系，必然既建立了政府内部的权力监控体系，也设置了监督政府的外部权力机构，以防止权力滥用和权力腐败等。这在很大程度上是一个程度多少的问题，而绝不是有和无的问题。而且，在传统中央集权的政治体制之下，国家权力的分化程度很低，没有立法、行政和司法的权力分工，也没有建立起相应的组织机构。在这种条件下，问责只能是同体问责了。当然，对政府官员的问责通常也是由特定的机构来主持和操作的。
同体问责是必要的，也是有意义的。对任何政府而言，上级机关必须有制裁和约束下级的办法，才能建构起完整和有效率的行政体系。同体问责具有一体性、主动性、积极性、及时性等显著的特点，具有更全面彻底、更行之有效、更方便快捷等优势。政府内部的问责具有较好的直接性、针对性和持续性，反应速度比较快，专业监督也比较到位，成本也比较低，对政府日常工作的冲击也会比较小川。我国2003年以来推行的行政问责制，是政府建设方面“一个具有操作性的意义的大事”。虽然这些主要都是同体问责，但由此推动的“问责风暴”，一定程度上改变了过去政府及其官员权大责小、有权无责的状况，推动了行政问责制的建构和完善，也提高了广大领导干部的责任意识。最低限度上，就具体的问责事由而言，行政问责对于公众普遍关心的那些问题给出了一个公开的交代。
对同体问责的质疑，焦点集中在“官官相护”这个问题上，也就是担心问责者与被问责者之间的行政隶属关系，导致对问责制的扭曲和干扰，妨碍了全面、彻底、公正的问责。因为，按照一种日常行为的逻辑，问责者与被问责者作为政府官员，同在一个屋檐下，低头不见抬头见，利益关系错综复杂，很容易彼此相熟而息事宁人；害怕部门利益冲突而不闻不问；怀着“遮羞”的心理而不愿问责。因为屈从于人情、关系和利益，结果就必然要牺牲法律、制度和原则。当前行政问责过程中的问责不彻底、不公平、不到位以及被问责官员复出混乱等弊病，一定程度上显示出同体问责所无法避免的弊病。特别是，上下级政府部门之间，存在着领导与被领导、命令与服从的关系，上级政府对下级政府负有领导、监督和检查等方面的责任，因此，下级政府及其官员的失责或卸责，往往与上级政府及其官员的作为或不作为有着千丝万缕的关系，因此，由上级政府来对下级政府进行责任追究，就很难避免出现包庇袒护、欺上瞒下或以上压下、找“替罪羊”、敷衍民意等不公正的做法。
不过，同样需要质疑的是，如果政府官员之间的“官官相护”容易导致问责失灵的话，那么，异体问责难道是防止问责者与问责对象之间勾结、串通、合作或交易的有效方法吗?很显然，权力的交易与合谋从来不会因为组织机构的界限，而给自己画地为牢，把自己的手脚捆绑起来。简单的组织机构上的差异，既没有给问责者与问责对象之间的偏袒、勾结或徇私舞弊设置任何实质性的障碍，也没有给予异体问责以强有力的支持。现实情况是，异体一直就存在于那里的，人大、法院、检察院、民主党派、新闻媒体、社会组织等都拥有宪法和法律规定的某些监督权利，可以向政府及其官员进行问责，但它们在行政问责的平台上个别地或集体地失语的现象却时有发生。因此，异体问责诚然具有更加民主、更加稳定和更为可靠的品质，但异体的存在只是提供了问责的一种可能性，形式上的异体只是问责的必要条件，而非充分条件。如果异体不愿问责、不能问责、不敢问责、不去问责，异体问责就不可能得到实现。
异体问责的实质性问题是显而易见的，即政府及其官员应该对谁负责，以及应当由谁来向政府及其官员问责。这两个问题是一块硬币的两面。根据西方发达国家的历史经验，异体问责的民主价值和问责绩效是毋庸置疑的。承认异体问责的相关权利、职权及其必要性，这是非常容易的。通过相应的法律制度将其确定下来，也不是难事。但要真正做起来，做好了，却是非常困难的。换言之，建立异体的组织机构很容易，但让其成为能够有效的问责者，则需要广泛的制度建构和社会支持。而且，并非不重要的是，异体问责也不是完美不缺的，更不可能建立某种毫无瑕疵的异体问责制度。建立真正有效的行政问责制，推动中国行政问责制的发展，真正需要探寻和解决的关键问题在于：为什么同体问责难以尽如人意，为什么形式上的异体无动于衷，行政问责究竟需要什么样的问责者。
因此，对于问责政府及其官员的失责和卸责行为而言，不管问责者是谁，是什么组织或个人，也不管问责者来自哪里，是同体还是异体，真正的问题是，由潜在的问责者变成现实的行动者，问责者必须具备问责的权力(权利)、动力和能力。三个条件缺一不可。理论上对应的问题则是，问责者是否具有问责政府及其官员的权力或权利；问责者的动力或激励在哪里；问责者是否具有实施问责的能力，包括资源、手段和工具等。其中，在民主政治的价值体系中，问责者的合法性是不成问题的；问责者的能力， 只有在实践中才能得到检验，并且，积极的行动也能建构某些问责需要的条件。因此，关键的问题是问责者是否具有问责的意愿和要求，异体的“出场”对于异体问责具有至关重要的意义。
对组织和个人而言，是否允许他人或组织来问责自己，与是否要去进行问责的问题一样，都涉及行动者所面临的现实约束，以及如何去作出理性的选择。其中，利益问题是根本性的。作为问责的对象，政府及其官员不会喜欢行政问责制。因为，行政问责不仅要对他们进行质疑和审查等，更可能意味着制裁和惩罚。因此，政府及其官员必然会想方设法排斥外部参与者的权力扩张，以保护自我控制的领域和自我审查的权力。那么，政府及其官员不可能成为发展行政问责制的能动性的力量。而对于问责者而言，是否要进行问责，无疑也是建立在理性的“成本――收益”分析之上的。如果问责能够促进问责者利益(包括物质利益和观念利益)的增长，问责才是可能的。解决好这个问题，才能让名义上的问责者成为实际的问责者。否则，应然的问责者也会逃避其监督和问责政府及其官员的责任和义务。在这种情况下，需要接受问责的就是这些负有问责义务的异体了。这个问题归根结底就是，问责者必须要有充分的激励，包括正面激励和负面激励，才能成为积极的行动者。这也需要包括法律制度和社会舆论等方面的广泛条件。
在行政问责深陷于同体问责的弊病之中时，异体问责的主张是激动人心的，也是令人期待的。但事实则并没有如此乐观。2003年以来，异体问责的声音一直很强大，但行动的步伐却进展缓慢。比如，200 年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》获得通过，但其后人大及其常委会并没有在监督政府及其官员方面发挥更有效的作用，也没有成为行政问责的主体。其他的“异体”也没有在行政问责事件中扮演预期的角色。真正推动行政问责生长点的倒是公民的积极参与。近年来，从“林嘉祥事件”、“周久耕事件”到“王帅案”、“局长日记事件”、“宜黄拆迁事件”等公共事件，平面媒体、网络平台交互发力，成为推动行政问责的有力推手。这种由体制外行动者推动体制内行动者的问责轨迹，提供了持续推进行政问责的重要启示，即让具有内在动力或自我激励的问责者参与进来，通过凝聚广泛的支持和强大的压力，来推动党和政府对过错官员的问责。在制度安排没有重大调整的当下，这种由具体事件来推动问责的途径，也许是当前最可行的行政问责之路，提供了推动行政问责的重要启示。
四、小结
无论是什么性质的政府，都面临着控制政府权力的巨大挑战。在现实的政治制度当中，同体问责和异体问责无疑都是必要的，也都是可行的和有价值的。我国行政问责制的深入拓展，是政治发展的重大进步。同体问责的现状及其弊病，已经是有目共睹。异体问责的主张，既是对同体问责现状的批判，也对改进行政问责制提出了要求。相比于同体问责，异体问责的优势是明显的，也更具有深远的民主蕴含。
从西方法治国家的经验来看，同体问责与异体问责之间的合理关系应当是，作为民主控制的重要机制，异体问责是基础性的，提供了权力监督的宏观框架，并对政府内部的问责具有监管和督促作用。政府内部的问责，当然要在法律制度的框架内进行。作为政府的自我净化机制，同体问责具有独特的优势，但更有可能受到干扰和扭曲，因此必须接受异体问责的督促，才能更好地发挥作用。现实的问题在于，如何才能摆正两者的位置，发挥各自的功能和优势，共同实现对政府及其官员及时而有效的问责。
对于中国当前的行政问责制，必须要搞清楚的是，政府官员应当向谁负责，以及谁来对他们进行问责。只有切实保障问责者的权能，才能建立真正有效的行政问责制。有效的行政问责主体，与问责主体的组织标签的关系不大，而主要是取决于他们利益考量和理性选择。根本性的问题在于，问责者的激励在哪里，如何才能让问责者行动起来，切切实实地问起责来。只有解决好了这些问题，行政问责制才能得到更具实质性的发展。在一个存在及时、高效而又公正、公平的问责的社会中，同体问责还是异体问责的问题，也就不会是什么问题了。
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责任编辑：向波
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