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【摘要】：城市宗教工作是城市社会管理重要的组成部分。从社会管理创新视野下来看，要适时地转变宗教管理模式，既要有宗教管理理念上的更新，也要有政策层面的调整，更要有方法的创新和运行机制的完善。
【关键词】：社会管理 ； 城市宗教工作 ；城市化 ； 外来信教流动人员
中图分类号： D 35 文献标识码：A 文章编号：108 - 2 9(2012)01-0043-04
城市宗教工作是城市社会管理的重要组成部分。近年来，随着经济发展和城市化的进展，出现了多样的宗教管理新情况。城市宗教工作可以说日益面对着更多的新情况、解决着更多的新问题，因此就更需要把城市宗教工作纳入到科学化社会管理创新的大格局中。笔者从创新社会管理角度出发，结合我们在经济发达城市所做的问卷调研数据，就加强新形势下城市宗教管理工作的科学水平，转变宗教管理工作模式，与时俱进地做好宗教工作，作了一些拓展性的思考。
一、更新理念――宗教管理的思想解放
（一）宗教管理的根本任务是做好信教群众工作
宗教管理工作是为构建和谐社会服务的一项重要的群众工作。胡锦涛在十七大后中央政治局第二次集体学习时指出，做好信教群众工作是宗教工作的根本任务。要坚持以人为本，最大限度地把信教群众团结起来，把他们的智慧和力量凝聚到实现全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的共同目标上来。
部分宗教管理干部对于宗教工作的群众性特点理解不够，对宗教与社会发展的关系缺乏认识，不能客观看待经济社会快速发展背景下信教群众人数增长的现象。不少地方政府和基层宗教管理部门或多或少对于本地区信教群众人数上升的事实有所顾忌。有的干部在统计信教人数时持保守态度，不愿如实向上级部门反映情况。有的干部认为，信教群众越多，社会越不稳定，工作越不好做，所以信教的人越少越好，应当从具体政策上限制宗教发展。在问卷调查中，也反映了部分情况。如：24.2%的干部认为宗教发展对坚持中国共产党的领导将产生消极影响；12.3%的干部认为宗教发展对培养爱国主义精神将产生消极影响；12.8%的干部认为宗教发展对维护社会稳定产生消极影响；31.4%的干部认为宗教发展对维护国家安全将产生消极影响；21.5%的干部认为宗教是无法适应社会发展的，33. %的干部则表示“不清楚”。
有些地方政府或宗教管理部门仍保留了以信教群众人数的多少来衡量宗教工作好坏的习惯。这是一种对宗教管理工作评价标准的误解，也是在宗教工作的理念上仍受到左的影响的反映。这种认识有可能造成更高宗教事务部门统计数字失准，导致对整个宗教形势的误判，影响宗教政策的制定和及时调整。同时，也有可能造成人为压制宗教，或人为压制某种宗教情况的出现。其后果是造成政教关系的紧张和政教分离原则的破坏。笔者认为，信教群众的数量不能作为宗教管理工作的主要评价标准。宗教工作的评价标准应该是宗教管理干部团结信教群众的程度，对宗教事务进行有效有序管理的水平，引导宗教界人士和信教群众建设社会主义和谐社会积极性的成效。
（二）宗教工作兼具社会管理和公共服务双重职能
经济发达地区的人民生活总体上已经进入全面小康的阶段，也就是人均GDP超过3000美元后的阶段。而这又是社会矛盾与冲突集中凸显期。宗教很容易成为社会事件的变压器，它既可以对经济社会快速转型过程中产生的社会矛盾起到消减的作用，在处理不当的情况下也会导致社会矛盾被高倍数放大。“宗教无小事”很大程度上可以从这个意义上来理解。
因此，宗教管理部门必须坚持效率与公平并重，同时强化社会管理和公共服务职能。对宗教既保障又限制，既支援又干涉，既扩大正面又缩小负面的做法，是发挥政府在这两方面职能的有效方式。
社会管理要讲求规范化。在实现规范化有序管理的同时，宗教管理部门在工作中要明确宗教管理部门为合法宗教团体和信教群众的“服务”的功能。要向宗教团体和宗教场所耐心说明，宗教管理不仅仅是“我管你的关系”，同时也是管理部门为宗教团体提供政府服务。努力让宗教团体和宗教场所认清重视制度上规范化管理的好处。政府积极帮助合法宗教团体和宗教场所制定各项制度，包括财务、消防、安全、活动、例会等。宗教管理部门满足宗教团体合理宗教需求，帮助宗教团体做好与社会的协调工作。而非法宗教组织不到宗教管理部门申请登记，就是逃避宗教管理，也就造成“没人来替你服务”。如果发生非法宗教活动，造成人民群众的生命财产损失，危及社会安定团结，那么其主要负责人要承担法律责任。另一方面，宗教工作部门也要积极采取措施引导非法宗教组织转化、加入合法宗教团体，改善条件到宗教局登记纳入政府服务的范围。
（三）鼓励和引导宗教团体在第三部门领域发挥其社会作用
公民与政府的合作，是社会和谐的关键。公民社会的组成要素便是各种非政府和非企业的社会团体。由于它既不属于政府部门（第一部门），又不属于市场系统（第二部门），所以人们也把它们看作是介于政府与企业之间的“第三部门”。
当前中国对于宗教管理的制度性顶层设计使作为社会团体的宗教团体明显表现出其非政府、非营利组织的制度特征。宗教团体具有的正规性、组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等特征。宗教团体在第三部门领域有很大的活动空间。但宗教团体不是以直接的宗教活动为目的，而是通过参与某些相关的社会活动、公益活动，进而呈现其应有的社会功能。在当代中国社会转型过程中，市场经济、商品社会的瞬息万变和捉摸不定，给人们带来许多疑虑和困难。波涛汹涌、充满漩涡的“商海”使人们的稳定感、安全感产生动摇，社会救助和相互帮助重新成为人们关注的热点。宗教团体的社会服务已经获得了重要的机遇，有着良好的发展前景。
在调研过程中发现，宗教团体和信教群众对在社会服务和公益活动中发挥更大作用正日益表示出强烈的愿望和要求。他们认为在宗教团体具备了从事社会服务的条件后，应该被允许进入社会服务领域。关于这个问题，社会对宗教团体参与社会服务持相当大比例的肯定态度。在调研过程中，不少基层宗教管理干部也反映，在中央对宗教工作提出新要求之际，由于相应的具体政策措施尚未出台，有些问题不好把握。部分从事宗教管理的干部因此产生了一些困惑，不知该怎么办。比较有代表性的问题便是：宗教界发挥积极作用的适当途径问题。
笔者认为，鼓励宗教团体参与社会服务，将其活动纳入社会管理轨道，发挥其在第三部门领域的社会作用，是一条让宗教界在构建和谐社会过程中发挥积极作用的可行途径。
二、调整模式――宗教管理的方式转换
（一）从政策管理为主逐步转向依法管理为主
笔者在调研中发现，宗教管理干部、宗教界代表人士和信教群众有一个共同的愿望，就是希望在《宗教事务条例》的基础上继续推进宗教立法。没有法律的规范，宗教活动就会无序；而且没有法律的保护，宗教界的合法权益也得不到保障。在访谈中，一位有全国影响的佛教界代表人士表示，宗教立法“是个大课题，（虽然难度高）但还是应该有一个系统的、广泛的（法律），可以让党和政府的（宗教）政策方向更加明确。这些都通过法的轨道来规定，让我们按照这个轨道去做；另一个从佛教的管理来讲，我认为也非常重要……至于如何制订这个法，应该征求广大的社会上有识之士以及宗教界的有识之士的意见，制订出非常好的法律。”
据笔者的问卷调查显示，只有2.9%的答卷者认为现有的各项法律法规已经足够应对宗教问题了，没有必要改动；45. %的答卷者认为现有的法律不足以解决涉及宗教方面的问题，有必要对相关的法律进行修订，增加和调整有关处理宗教问题的条款，没必要单独设立一部宗教法；51.5%的答卷者认为有必要设立一部全面综合的、专门处理宗教问题的基本法――《中华人民共和国宗教法》。 4.1%的管理干部认为依法管理当地宗教事务，现有的各项法律法规已不足以应对，有必要进行修订。 2. %认为国家管理宗教团体应当以法律手段管理为主。笔者认为，宗教管理模式应逐步转向依法管理为主的管理模式，推进宗教管理工作的法制化建设已成为当务之急，众望所归。
党的宗教工作基本方针已经明确提出了依法管理宗教事务。但现在中国对于宗教事务的管理依旧以政策管理为主，缺乏全国性法律（法规）层面的宗教管理。
由于宗教问题的特殊复杂性，也由于宗教方面的立法起步较晚等原因，全国和地方的宗教法规规章和规范性文件的条款普遍存在着原则规定多、过于笼统而缺少可操作性的问题。基层宗教管理部门感到难以准确把握条文的精神和含义，执法困难。如1994年1月31日国务院令第144号令规定经省、自治区、直辖市以上宗教团体的邀请，外国人可以在中国宗教活动场所讲经、讲道。但对违反规定的情况，在具体执行时没有处罚的方法，缺乏可操作性。当发现地下基督教非法发送传单，公安部门协助当场抓获人员、收缴资料后，无法实行拘留，造成难以处置的困境。某些地方信教群众增加很快，但宗教场所报批难度很大。因为审批权已上交，不在县级宗教部门。宗教管理部门往往难以有效执法。宗教政策中对“通常”和“大型”宗教活动没有明确界定，造成政策模糊。因此，增强宗教法规的可操作性是当前宗教法制建设中首先需要解决的一个问题。
（二）从行政管理为主逐步转向引导宗教团体自主管理
宗教团体是宗教的现实承载者，社会主义时期已经成为爱国统一战线的一个重要组成部分。2005年正式实施的《宗教事务条例》首次以法规的形式，明确了宗教团体在宗教事务管理中发挥主导作用，为宗教团体切实发挥其应有作用提供了法律保障。
我国的宗教管理有两个系统，一是党政系统，一是宗教系统，制度上相对独立，然而在具体管理程序中则是要求合为一体，上情下达，下情上达，以随时掌握信息，及时处理问题，两个管理系统的功能整合也因此得以系统实现。目前的宗教管理强调党政宗教工作的管理系统，往往偏向以行政管理为主，爱国宗教组织管理系统的职能还有待进一步发挥。因此，充分发挥宗教团体的积极性和应有的作用，是贯彻执行党的宗教政策，解决宗教内部矛盾，促进宗教有序健康发展的重要组织保证。
宗教团体不仅能解决好宗教内部的矛盾，还能代表宗教活动场所管理组织的利益，协调好同其他部门、组织的冲突。宗教活动场所是信仰宗教的公民进行宗教活动的公共场所。每个宗教活动场所都有它的管理组织，管理组织在日常的工作中难以避免与社会其他部门发生摩擦。特别是佛道两教的寺庙宫观与园林部门、文物部门、旅游部门等存在着很多的利益交织，其中有些摩擦是管理组织自己能够解决的，还有一些摩擦则需要宗教团体凭借其社会地位和社会威望在中间做协调工作，更好地维护宗教活动场所和信教群众的利益，从而缓解矛盾冲突。
当然，宗教团体要真正履行好这些职责，必须加强自身建设。宗教管理部门要加强推动宗教团体进行自身建设的力度，重视宗教后备人才的选拔，下决心培养一支政治上靠得住、学识上有造诣、品德上能服众的爱国宗教后备力量。宗教管理部门在培养德才兼备的宗教界代表人士时，要注意允许他们在教言教，反映信教群众的想法。宗教管理部门要注意宗教界代表人士的特殊性，在宗教活动中在教言教，淡化他们的政治身份，帮助他们确立宗教威信。
（三）从以“防”为主逐步转向以“导”为主
按照现代社会的理解，管理是为了国家和社会的共同目的而对团体或个人的行为划定界限，不是禁止，是引导而不是杜绝。有些人认为城市宗教工作的主要着眼点在于防止宗教出问题。其隐含的前提就是信教群众是政府的对立面。在这种认识及体制下，宗教管理部门不仅对宗教的政治方向，而且对宗教内部的人事安排、财务、宗教活动、神职人员教育、外事往来、信徒发展等各个方面均予以监督甚而直接管理。这种管理模式是20世纪50年代当时特定的历史条件与政治环境下的产物。如果依旧沿袭仅仅通过专门的宗教事务管理机构用“防”的手段管理宗教事务的老模式处理宗教问题，在实际效果上不仅不能适应今天宗教方面面临的复杂形势，处理好党和政府与宗教信仰者之间的关系，而且还会弱化宗教团体的自主性，影响宗教团体在广大信教群众中的号召力和凝聚力。说到底，这并不利于对宗教的管理。
面对宗教领域日益发展变化的新情况，政府事实上无法实现全能型代管，无法包办宗教团体和宗教场所管理的一切事物。如果不改变老的管理模式，有可能出现两种情况：一种就是政府介入不该介入的宗教内部事务，谁当住持，谁当主教，盖多大的庙，建什么样的教堂，花多少钱，办什么事，都成了政府的事务，造成宗教管理部门不堪重负，还吃力不讨好。另一种情况就是事实上的什么都管，又什么都不管。因为实际上管不了、管不好，所以导致宗教管理工作出现“不愿管、不敢管、不会管”的现象。在这种管理状况下，也就不可能有效阻止未被政府认可的宗教组织及其活动的存在与发展。
笔者认为，与其“防”不胜防，不如转变思路，在宗教管理模式上以“导”为主。在引导强化宗教团体自主管理的同时，把宗教管理的主动性牢牢抓在自己手中，把指导、引导、疏导工作做在前头，避免在工作上陷入被动。首先是提高党政各级领导干部宗教工作认知水平和管理能力。其次要教育和引导农村群众形成正确的宗教观。第三是切实加强对宗教执业人员，尤其是地方的宗教界代表人士的教育培训。
三、创新方法――宗教管理的成效提升
（一）有效的属地管理必须深化到社区、落实到人
宗教工作属地管理是宗教工作管理网络的创新和探索，是应对基层宗教工作新情况、破解基层宗教管理大难题的有效方式和对策。如何把宗教管理网络延伸到基层，把工作重点放到基层，正是宗教属地管理实践中的重点和难点。笔者认为，有效的属地管理必须深化到社区，落实到人。必须理顺宗教属地管理工作关系，明确各级各部门职责，实现管理目标责任制。改变过去基层党政组织对宗教活动不愿管、不会管、不敢管，仅由宗教部门疲于应付的被动局面，初步形成了领导主动管，有关部门相互配合，综合治理的局面，形成了全方位、多渠道加强宗教管理的新格局。
城市宗教工作十分复杂，涉及社会生活的各个方面，需要宗教、统战、公安、国土、建设、组织、宣传、文化、教育等各部门积极配合，齐抓共管。各级党政领导干部对宗教事务属地管理的重要性应有充分认识，要加大对宗教工作属地管理的宣传和推广力度，努力营造各级各部门重视宗教工作的良好氛围，形成抓宗教工作的强大合力。
从现实情况来看，目前城市社区宗教工作职能普遍存在空白的现象，大多数干部缺乏宗教工作的责任意识，社区宗教工作成了管理上的“真空”和“盲区”。因此，基层宗教属地管理工作，重点要在推进宗教工作进社区上下功夫。真正使基层宗教工作除了宗教工作职能部门外，有干部来抓，有一套办法来管理。通过强化社区的宗教属地管理，能使大量问题察于青萍之末，化解在萌芽状态，解决在最基层，确保城市乃至整个社会的稳定。
（二）宗教团体参与构建和谐社会必须先实现制度化
我国的宗教团体如果要被政府和社会接受，当然也必须要参与到和谐社会的构建和全面小康社会建设中去。宗教团体是宗教实行管理、建设的载体，也是宗教与当代中国社会达成价值共识、和谐相处、共建和谐社会的行动基础。缺乏宗教团体这一载体，宗教与社会和谐就会成为空洞的道德教义或宗教仪式，只能局限于个人信仰的精神关怀。宗教团体以何种方式融入现代社会呢？宗教团体是一个社会实体，实际上由其自身的信仰和行动构成一个小社会。这个小社会要构建与大社会之间的互动基础，就必须要按照大社会的制度要求进行制度化建设，以此作为融入大社会的途径。融入大社会后，宗教团体就能够使宗教在从事社会公益、乃至公共事业时顺利进入现代公民社会。宗教与社会主义社会相适应的制度条件也就在于此。当宗教团体一旦实现制度化，也就等于获取了一种准入机制，能够作为一种经由社会整合后的社会资源，直接参与当代中国和谐社会的构建过程。
宗教团体要参与构建和谐社会，首先其自身必须先实现作为一个当代社会团体的制度化要求，即宗教在制度层面与当代社会的相适应。而宗教团体要真正得到政府的支持，也必须与社会的各项制度接轨。
（三）外来信教流动人员管理必须强化主动性
宗教管理工作要突出服务性，要着重于“导”，这些要求都强调了宗教管理部门和干部对待工作的主动性。浙江省义乌市宗教管理部门及当地政府在做好外来信教流动人员管理工作方面，给我们很多经验和启发。浙江省的义乌市本地人口 1万，外来人口却有130万，来自全世界80多个国家和地区的1.3万外商常住义乌，外籍人士几乎都信仰某种宗教。为加强对在义乌外来穆斯林的管理，义乌宗教管理部门在设立伊斯兰临时活动场所的同时，专门从中国伊斯兰教经学院聘请一位优秀毕业生当阿訇，主持穆斯林过宗教生活，帮助了解在义乌穆斯林的工作、生活情况，经常与政府沟通，使得政府有关部门可以随时掌握在义乌穆斯林的动态。在伊拉克战争期间，阿訇就积极协助宗教管理部门做好穆斯林的思想工作，使他们安心在义乌经商、生活。针对新疆地区来义乌的穆斯林较多的实际，义乌民宗局每年从新疆请来2位穆斯林警察，帮助管理来自新疆地区的穆斯林。由于他们熟悉新疆穆斯林的习俗，了解他们的想法，听得懂他们的语言，在管理新疆穆斯林方面发挥了很好的作用。
外来流动人员信教问题在经济发达地区将是一个必须面对的现实问题。随着中国经济的发展，越来越多的外籍信教人员和外省信教人员在全国各地流动，做好这一特殊群体的引导和管理工作，关系到流入地经济社会发展，还涉及到整个和谐社会的构建。宗教管理部门对这个信教群体要充分认识其特殊性，要采取特殊的政策和措施，主动做好工作。
（四）根据城市化实际情况主动研究解决政策滞后的问题
随着城市化进程的推进，大量农村居民成为城市居民，形成新的人口聚居区，客观上也增加了信教群众的分布密度。政府城市规划中缺乏对宗教用地的规划，有的新城区十几万新区居民却没有一处宗教活动场所。这种情况非常容易形成不合法的宗教聚会点和小庙小庵。合法宗教活动场所的不足，既容易导致信教群众的不满，引发群体性矛盾的上升，这也是造成目前一些宗教发展不正常的重要原因之一。在人口和经济发展比较快的地区，在形成了信教群众大量聚居的地区，宗教管理部门应根据实际情况增加宗教场所设置或将宗教场所纳入建设规划。
按照国务院《宗教事务条例》的规定，新的宗教场所需要省一级部门统一规划审批。实际操作中，省级部门的管理面大量广，审批程序繁杂，难以适应信教群众的需要。因此，应进一步做好深入的调查研究，制定相应的政策规定，使这类矛盾和问题能够尽快得到解决。在城市规划中，要合理安排宗教活动场所建设数量，预留好宗教用地，并在资金、手续等方面给予帮助。对因城市规划或重点工程建设需要拆迁宗教活动场所的，应按照《条例》的规定，予以重建或者补偿。要帮助宗教团体建设活动场所，改善目前宗教活动场所拥挤不堪、难以满足信教群众宗教生活的局面，铲除基督教私设聚会点和自封传道人产生的土壤。如遇到外资企业增多、外国人进行宗教活动的情况，也要制定相应的政策措施，才能切实进行管理，有效抵御宗教渗透。
综上所述，随着城市化的日益扩展，宗教发展状况总体来说能够与政治稳定、经济发展的大局相适应，但宗教工作也正面临着日益增多的信教群众和纷繁复杂的宗教情况。因此，我们的宗教管理工作不能踯躅犹豫，顾虑重重。宗教管理工作要以科学发展观和十七大提出的全面贯彻党的宗教工作基本方针要求为指导，放眼全局，掌握主动，积极探索，更新理念，转换模式，创新方法和机制，引导宗教界人士与信教群众积极参与构建和谐社会,不断推进宗教与社会主义社会相适应。
责任编辑：周潞资
收稿日期：2011-10-24
作者简介：孔陈焱（1914-），男，浙江杭州人，政治学博士后，浙江省社会主义学院统战理论教研室主任、副教授，参政党建设研究中心副秘书长，主要从事政教关系、统战理论和中华文化研究。
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