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摘要：我国现行土地征收补偿制度存在着土地征收范围过宽，土地征收程序不健全，土地征收补偿标准过低，补偿费用分配不合理等问题。本文提出了明确土地征收目的，规范土地征收行为，建立健全土地征收程序，完善土地征收补偿标准等对策建议。
关键词：征地补偿；公共利益；法律制度
我国在城乡一体化进程中，大量土地被征收，被征地农民成为没有土地、不种庄稼的农民，合理的征地补偿制度就尤为重要。现行土地征收补偿制度存在着土地征收范围过宽，土地征收程序不健全，土地征收补偿标准过低，补偿费用分配不合理等问题。本文提出如下完善制度的对策建议。
一、 明确土地征收目的
1、在立法上明确界定公共利益的范围。仅仅在为了满足公共利益需要的前提下，才能由政府行使土地征收权，实行土地征收。为严格控制土地征收范围，还必须对公共利益的概念和内容作严格的界定。在充分借鉴各国限定公共利益范围的经验和结合我国实际情况的基础上，我国的公共利益界定应吸收概括式与列举式两种方式的优点。在对公共利益概念的内涵作出一般性规定的同时，在法律上对那些公认属于公共利益范围内的项目作出明确具体的列举，使政府的自由裁量权缩小到最小范围。对确属公共利益范围的事项而法律又没有明确规定的，可由立法机构以单行法规或立法解释的方式予以补充，以此来纠正法律滞后于社会发展的弊端。
2、允许集体土地所有权和使用权自由流转。完善农村集体土地所有权权能，是解决公共利益目的被任意滥用的有效途径之一。所有权是对所有物的完全支配权，占有、使用、收益、处分是所有权的四项重要权能。我国的集体土地所有权则不完全具备这四项权能，突出表现在集体土地没有转让权。依照现行法律规定，土地不准买卖，限制了集体土地的自由流动，不能充分发挥土地的作用，影响了土地资源的利用效率。另外，土地征收范围过大，非公益性建设项目征收农村集体土地更是剥夺了农村集体土地的处分权。
因而，在明确农村集体土地所有权主体法律地位的基础上，应明确土地所有权和使用权主体的权利和义务。在处分权上，除公共利益以外的项目，农村集体土地应在市场经济规律的作用下，实现土地所有权的自由流转。同时，搞活农村集体土地使用权流转，打破集体土地使用权不能流转的局面，使其和国家建设用地使用权一样进入市场，实现其权益，这样才能确立集体土地所有权的主体地位，明确集体土地产权，强化市场公平竞争的环境。
3、严格区分为公益性用地和经营性用地。我国经营性用地目前大都是通过政府来征收的，政府征收后再由经营性用地者从政府手中购买。因为政府征收土地后再卖给经营性用地者，会产生巨大的差价，所以这种做法容易导致权力寻租，为政府腐败提供了滋生的土壤。因此应严格区分为公益性用地和经营性用地。将国家土地征收权严格限制在公益性用地的范围之内。对公益性用地，由政府直接向农民征收，并依法给予土地征收补偿；对经营性用地，应由用地者与农民协商，通过市场途径取得。政府在经营性项目用地上，不再是参与者，而仅仅是服务的提供者。政府仅通过土地用途管制和土地利用规划，控制土地供应总量，履行土地管理职能。政府只管审批、监管、收税和登记，并进行适当的总量控制，以防止土地保护失控。这样既有利于维护农民利益，也有助于实现市场公平。
二、建立完善的土地征收程序制度
1、保障被征地农民的知情权和参与权。我国现行法律虽然规定了土地征收过程中的两公告一登记制度，但是这种公告仅是在土地征收被批准或土地征收补偿决定作出之后的公告，是一种事后公告。公告作出后，农民即使对公告的相关内容不满，也无能无力。现行的公告制度不能有效满足农民的知情权、参与权。需要改革现行公告制度，变事后公告为事前公告。土地征收主体提出土地征收申请后，获得批准以前，就应当及时将土地征收的有关情况进行公告，并通知拟征土地所属的集体经济组织及承包经营权人。公告内容包括：土地征收的目的、被征土地的位置、土地征收说明、审批机关和地址等。公告不仅应直接送达被征地农民本人，而且还要贴在被征收土地所在区域的明显位置并在当地报纸上予以刊载。相关权利人对土地征收有异议的可要求举行听证会，对土地征收的合法性、合理性、必要性进行听证。土地征收获得批准后，被征收土地者也可要求举行土地征收补偿听证，在听证的基础上进行协商，协商不成的，可要求土地征收审批机关根据听证情况进行裁决。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征收土地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认。土地征收补偿达成协议的，或土地征收裁决后，土地征收者应将土地征收补偿土地征收协议的内容、安置补偿协议的内容、具体适用的土地征收补偿标准、补偿费用的分配等予以公告。
2、完善土地征收纠纷解决机制。近年来，各地政府土地征收权频繁动用，大量土地被征收，由此引发的土地征收纠纷亦越来越多。由于我国没有建立起完善的土地征收纠纷解决机制，许多纠纷产生后没有及时得到解决，人们的诉愿长期被压制，导致上访事件激增，群体性上访不断，影响社会的稳定与和谐。对土地征收纠纷的解决，我国仅在《土地管理法实施条例》中作了规定。该行政法规第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征收补偿、安置争议不影响土地征收方案的实施。由争议主体一方兼利益分享者一方来裁决其与另一方的争议显然不妥。为公正地解决土地征收纠纷，必须完善土地征收纠纷解决机制。
一是扩大争议案件的受理范围。土地征收过程中的纠纷很多，不仅仅是补偿标准纠纷。为更加全面保护当事人的利益，化解矛盾，对其他纠纷如土地征收范围纠纷、土地征收安置补偿纠纷、土地征收程序纠纷，土地征收执行纠纷等均应纳入受理范围之列，都可以申请裁决或者提起诉讼。
二是建立土地征收司法审查机制。土地征收争议由政府裁决，通过行政渠道解决纠纷，有助于提高争议解决的效率，可以快捷高效地解决纠纷。但不能仅将行政裁决作为惟一的解决渠道，理由上面已经提到。应拓宽解决纠纷的路径，建立多元化的纠纷解决机制。一个有力措施就是对土地征收纠纷引入司法审查机制，将司法救济作为监督土地征收行为，解决土地征收纠纷的最后一道防线。当事人在纠纷发生后，可以向法院提起诉讼，要求司法解决。
三、确定市场化补偿机制
1、明确土地征收补偿的原则。国家为了公共目的对土地实行征收行为，必将给被征收人造成损失。被征收人的这种损失并不是出于其违法行为，而是出于全体人民的共同利益的需要。因此该损失不应由被征收人一人承担，而应由全体人民共同负担，这才符合公平正义的原则。所以，国家在征收土地时，必须对被征收人的损失给予合理公正的补偿。随着权利观念的变化，特别是权利从私有化向社会化的转变，土地征收补偿的原则经历了一个由完全补偿，不完全补偿，到适当补偿的过程。补偿机制变得更加完善，更加合理，对被征收人权利的保护也更加的充分。我国2004 年修改宪法时第一次在宪法中明确规定土地征收应该补偿，这对我国土地征收补偿制度的完善起到了非常重大的作用。但宪法并没有对土地征收补偿的原则作出规定，不能在理论和实践上对土地征收补偿起到很好的指导作用。将来制定土地征收法时，应当明确规定土地征收补偿的原则。借鉴国外的经验，我国的土地征收补偿应遵循公平补偿的原则。放宽土地征收补偿的范围和标准，以便使被征收人的损失能够得到更充分的补偿，更好的保护被征收人的利益。
2、实行土地征收补偿标准市场化。确立公平补偿的土地征收补偿原则，要求必须以市场价格为计价基准进行补偿。遵循公平的市场价格原则进行土地征收补偿是市场经济体制的必然要求。在国外，几乎所有的国家都遵循市价补偿的原则，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格，以当时的市场价格或以市场价格为基础进行补偿，充分体现效率、公平原则。如前所述，我国现行的补偿标准是按“产值倍数法”确定的，没有遵循公平市场价格的原则，没有体现市场价值，又加上补偿范围较窄，造成了被征地农民利益的损失。为了更好地保护被征地农民的利益，我国应与国际接轨，实行补偿标准市场化。补偿标准市场化要充分考虑被征地农民的基本生活要求，按被征收土地的市场价格对失去土地的农民进行补偿，即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体、和被征地农民之间进行合理分配，保证被征地农民取得足够的土地增值收益。
另外，还应该扩充我国的土地征收补偿范围。当前我国土地征收的补偿范围仅限于与被征收客体直接相关的经济损失，而对与被征收客体间接关联以及因此延伸的其他附带损失未规定予以补偿，属于不完全补偿。结合国外关于补偿范围的规定，建议将补偿范围扩大，补偿范围应包括以下几个方面：集体土地所有权补偿、地上物补偿、土地征收活动引起的损失补偿等。
参考文献：
［1］ 沈开举，行政补偿法研究法律出版社，2004。
［2］ 陈锡文，土地征收要保障农民利益，北京中外房地产导报, 200 (23)。
［3］ 张全景，我国土地征收补偿制度改革探讨，国土与自然资源研究,2010(4)。
［4］ 陈和午，土地征收补偿制度的国际比较及借鉴，世界农业, 2009(8)。
［5］ 于建嵘，农地制度改革路径与思考，东南学术,2001(3)。
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发表于 2020-5-29 01:07:08
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发表于 2020-5-29 01:07:23
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