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【【摘要】】与美国相比，我国行政立法程序存在着公开性和参与性不强、立法程序单一、利益表达程序虚化、立法听证形式化等诸多问题。为了规制行政立法，使行政立法体现主流民意，同时让弱势和少数群体的声音能够得以表达，必须使我国的行政立法程序体现程序公开、公民参与、利益多元的原则。结合中国情况借鉴美国行政立法程序与理念乃是解决这些问题的重要进路。
[关键词]行政立法；程序；立法听证
[中图分类号]D911.2 D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1 11- 39(2011)03-0025-0
现代国家的行政机关大都突破了传统的三权分立的格局，拥有行政、立法和司法三种职能，其中行政机关的立法职能对公民生活的影响极其广泛和深入，但同时又存在民意基础较低、无可避免的膨胀趋势等问题。因此，对行政立法进行制约，使行政立法能够体现各方利益特别是弱势群体、少数群体的诉求，是理论界和实践领域长期探索的问题。美国通过对行政立法程序的控制达至此目标的做法值得我们关注。下面就通过中美行政立法程序的对比来揭示我国行政立法程序上的问题以及美国行政立法程序对我国的启示。
一、中美行政立法程序种类之对比
194 年以前，美国联邦政府制定法规的程序散见于授权制定法规的各个法律之中，没有统一的规定。行政机关在制定法规的程序上享有很大的自由裁量权，只要不违反宪法上的正当法律程序要求就行。194 年的联邦行政程序法统一了行政机关制定法规的程序。这个法律适用的范围很广，在其他法律没有特别规定时此法均具有约束力。现在美国制定法规的程序主要有五种：非正式程序、正式程序、例外程序、混合程序、协商程序。非正式程序是制定法规普遍适用的程序；正式程序在法律有特别规定时才适用，这一程序比较严格：例外程序是指某些类法规的制定可以不适用非正式程序的全部环节或某些环节，是比较简易的程序：混合程序则是非正式程序和正式程序的结合。在公众意见表达过程中同时采用书面表达、口头表达和有限度的口头辩论等各种方式；协商程序主要是指法规草案由利害关系人、利益集团和行政机关协商形成。这里主要介绍非正式程序、正式程序和协商程序。
(一)非正式程序
美国联邦绝大部分法规是根据行政程序法第553节所规定的非正式程序制定的，在其他法律以及第553节没有规定其他程序或例外程序时，一切法规都按非正式程序制定。这个程序包括通告、评论和最终法规的公布等几个环节，其中最主要的环节是通告和评论，所以一般称这种程序为通告和评论程序。
第一个环节：通告。
除法律规定的例外情况和紧急情况外，行政机关必须把他所建议制定的法规草案或其主要内容在联邦登记上公布，供公众了解和评论。应当通告而没有通告所制定的法规，由于程序上的严重缺陷，不能生效。通告必须公布在联邦登记上，除非适用于特定事项的法规，受法规影响的人已经指明并已个别通知，或根据法律规定实际上已经通知时例外。通告的内容包括：(1)制定建议中的法规的公开程序的时间、地点和性质；(2)制定建议中的法规的法律依据；(3)建议中法规的条款或主要内容，或者说明建议中法规所涉及的对象和问题。法律不要求在通告中对法规草案的条文进行解释。行政机关在通告时往往自动附带一个解释性的序言，帮助公众了解和评论。通告的内容虽然不必包括全部建议的条款，但如果不包括建议中法规的主要内容时，必须补充通告，否则这种通告无效，由此而制定的法规也无效。
第二个环节：评论。
评论是非正式程序中公众或利害关系人对已经公布的建议法规表示意见的正式渠道，是公众参与制定法规的权利。除法律规定的例外情况外，评论是非正式程序中必不可少的环节。在评论程序中，公众提供意见的方式由行政机关决定，可以采取接收书面意见、书面材料的方式，可以允许口头提供意见，也可以采取非正式的磋商、会议、咨询和其他可以供公众表达意见的方式。法律不要求在非正式程序中采取口头听证、口头辩论等提供意见方式，书面评论是非正式程序中公众参与的主要方式。行政机关在制定法规时虽然必须考虑公众所提意见，但是完全不受公众所提意见的限制，行政机关可以自由地根据有关的材料以及自己的经验和知识制定法规。
第三个环节：公布最终法规。
最终法规是行政机关经过评论以后制定的规则。必须在联邦登记上公布才能成为正式法规。公布最终法规是非正式程序的最后环节，联邦行政程序法要求在最终公布的法规中必须包括一个序言，简单说明制定法规的根据和目的。这种说明不是对制定法规的事实问题和法律问题作出裁决和结论，毋须包括评论中提出的全部事实和意见，但必须指出法规所执行的主要政策以及行政机关制定法规的主要根据和理由。序言是行政机关对法规的解释，对行政机关本身具有约束力，可以作为法院审查法规的根据。如果行政机关在序言中没有指出制定法规的适当根据，法院可以认为制定法规的程序不合法。最终法规不必和建议的法规完全相同。但必须是建议法规中所涉及的问题。
(二)正式程序
美国联邦程序法第553节第3款规定：“法律规定必须根据听证的记录制定的法规，则不适用本款的规定，而适用本编第55 节和第551节的规定。”第55 节和第551节是关于行政机关举行审判型听证的规则，主要适用于正式程序的行政裁决。如果适用第55 节和第551节程序作为制定法规的程序时，则是制定法规的正式程序。行政机关制定法规是否必须使用正式程序，不取决于行政程序法，而取决于其他法律是否规定“必须根据听证的记录制定法规”。
正式程序和非正式程序的主要区别在于公众参与评论的方式和程度不同。在非正式程序中，公众参与表达意见的方式主要通过书面提出，没有互相提问和口头辩论的权利。行政机关制定法规的根据不受公众评论意见的限制。而在正式程序中，行政机关必须举行审判型的口头听证，制定法规的根据以听证记录为限。除了公众参与的方式和程度不同以外，这两种程序在其他方面基本上相同。正式程序也必须经过通告、评论、公布最终法规几个环节，这些要求和非正式程序基本相同。但正式程序在公布的法规序言中，对法规目的和根据的说明应比非正式程序更为具体和确切，必须包括对事实的裁定和对争议的结论。
(三)协商程序
1990年，美国国会通过了《协商制定法规法》(NegofiatedRulemakingAct)，对试验已近十年之久的协商制定法规程序予以正式法律认可。199 年，国会又以《行政争议处置法》(Administrative DisputeResolution Act)再次永久性地批准了《协商制定法规法》。这是协商程序的法律依据。
协商制定法规程序并非一个独立完成行政立法 的程序，它是在通告一评论程序的基础上增加的一种程序设置。概而言之，行政机关在公布拟议规章之前，设立一个由受管制的企业、商业行会、公民团体及其他受影响的组织的代表和行政机关公务员组成的协商委员会，委员会举行公开会议为形成一个拟议法规而进行协商，如果委员会达成合意，制定一个法规草案，行政机关则采纳合意达成的法规草案作为拟议法规，然后进入通告一评论程序。行政机关没有义务必须接受各利益团体达成的协议。一般说来，以协商程序制定的法规草案比行政机关单独制定的草案更容易为各方面所接受。此种协商程序体现了美国对传统民主的反思。力图在实践层面落实协商民主精神。
与美国的多样化的行政立法程序相比，我国的行政立法程序则明显种类单一。根据我国的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，行政立法基本可以分为两类程序，第一类为一般程序，按照立项、起草、审查、决定与公布、解释与备案的程序进行。第二类为特殊程序。特殊程序与一般程序的不同之处就在于，在起草阶段是否向社会公布，征求社会各界的意见。《规章制定程序条例》第十五条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。”当然，根据实践中听证会的有无还可以分为有听证会的立法程序和无听证会的立法程序。虽然在立法实践中可以举行立法听证，但这并非强制性的程序，而是由行政机关自由裁量是否举行。这两类程序基本相当于美国的非正式程序。
《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都规定在行政立法起草过程中，“应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”。这一规定的目的是在行政立法起草中反映民意。然而，由于没有详细规定如何处理民众意见。导致此程序成为行政机关之间利益博弈的平台，民众的真正需要却难以反映。相反，美国的协商程序则能够把行政立法变成公民之间的利益博弈和平衡。
总而言之，我国行政立法程序的种类较少，不能适应我国公民对行政立法的要求，难以同行政立法的繁多种类相匹配。在具体程序方面，行政立法起草基本由行政部门平衡其他部门的利益后进行，大量立法草案不予以公布，使得行政部门闭门立法，部门利益得以强化，公民利益难以表达。
二、中美行政立法听证程序之对比
美国行政立法的每一种程序中都可以有听证的存在，但在不同行政立法程序中的听证是不同的。所以，听证程序也可以分为正式听证程序、非正式听证程序和混合听证程序。混合听证程序是介于非正式听证程序和正式听证程序之间的一种程序，这里不再介绍。
(一)行政立法的正式听证程序
正式听证程序在美国又被称为“审判式听证程序”，其显著特点在于它是“准司法化”程序，即行政机关仿造法院的审判程序进行提交证据和询问证人的听证程序。所以，证据听证是正式听证程序的核心。美国的行政立法正式听证有以下几个特点：
第一，听证程序由行政法官主持。其成员包括行政机关首长或其他机关成员。行政法官“经专业成就遴选制度任命产生，该制度要求在竞争考试中获得优秀成绩及在特定管理项目方面的经验：他们不得被分配履行与其司法职能不符的职责，他们属于任期雇员，除非有合理理由，不得被罢免或受到处罚”。行政法官在法律上独立于他所服务的机关。他不从行政机关领取报酬，其晋升也不取决于行政机关。行政法官安排提交证据。监督对证据的对质，提交供行政机关决定的证据。
第二，申请听证和通知听证问题。申请听证人即提出要求听证的人。美国对申请听证的人规定得比较宽泛，凡是与所制定的行政法规有利害关系的人都可以依法提出听证申请。申请必须根据《联邦登记》所规定的时间提出，而且申请必须提出一定的事实根据，否则，行政机关有权驳回申请。另外，根据《联邦行政程序法》的规定，有权得到行政机关听证通知的当事人应及时被告知听证的时间和地点、立法机关所依据的法律以及所主张的事实和法律问题等信息。
第三，听证的核心在于对双方提出的证据进行相互质证。在听证过程中，行政机关负有举证责任，即对其制定法规的依据提供事实根据，利害关系人可以利用所掌握的证据对行政机关所提供的制定法规的事实进行反驳，并阐述自己的看法。
第四，听证决定的作出。听证会结束后，由主持听证的行政法官根据听证的记录作出决定，并送行政机关首长审查。这种决定既可以是初步的也可以是建设性的，“两者间的区别在于行政法官决定的后果：初步裁定成为行政机关的最后行动，除非裁定受到上诉委员会或机关长官的复审：而建设性的裁定在生效之前须经行政机关领导层的审议和照裁定采取行动”。
正式听证程序是这三种听证程序中最正规、最复杂的一种，行政机关制定法规要以正式听证程序中的资料为依据，这是正式听证程序最显著的特点。
(二)行政立法的非正式听证程序
非正式听证程序与正式听证程序相比最大的区别在于，非正式听证程序中的资料仅供行政机关参考，行政机关制定法规所依据的资料和信息由行政机关自由裁量。这使得非正式听证的重要性相对而言就低一些，所以形式比较灵活。
非正式听证程序主要有两种，一种是行政机关听取利害关系人口头陈述的听证方式。这种方式既可以依利害关系人主动要求而引起，也可以依行政机关请求而采用，但并不是以召开会议的形式进行，往往是行政机关同某一利害关系人或团体坐到一起，行政机关听取利害关系人的意见和建议。另外一种方式则以召集会议的形式进行听证。在这种听证方式中，会议的规模、地点、时间等由行政机关自由裁量，由于这种方式可以较集中地听取各种不同意见和争论，因而被认为是一种很有价值的听证方式，也是最常用的听证方式。
非正式听证程序一方面可以促进行政机关吸收各种不同的意见，使制定的行政法规更加科学、可行：另一方面，因行政法规的制定不受公众意见约束，这样就保证了行政机关制定法规的工作效率。因此，非正式听证被称为美国当代行政法上的一个创举①。
与美国的行政立法听证程序相比。我国的行政立法听证不是一个必须的程序，即使举行了听证，听证会笔录并非是行政机关必须考虑的因素。不存在美国式的正式听证程序。故而，我国的立法听证与美国的非正式听证程序相当，行政机关只要在形式上履行了“应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由”的义务，就算是完成了程序。故而，我国行政立法听证存在不举行听证或者听了白听的问题。
三、美国行政立法程序对我国的启示
通过上面的分析可以看到，美国行政立法程序 体现了参与性、公开性、多元性等特质，相比较而言，我国的行政立法程序则有着公开性和参与性不强、立法程序单一、利益表达程序虚化、立法听证形式化等诸多问题。概括起来主要包括两个方面的问题： 第一，利益表达渠道不畅。 行政机关作出抽象行政行为，制定行政法规、行政规章和规范性文件，会对大量行政相对人的权益产生巨大影响，这要求利害相关人参与到行政立法中去，充分表达其利益，才能实现对公民权利的保护：另一方面，行政相对人利益表达机制的建立运行会大大限制行政机关的任意性，达到限制权力的目的，有利于实现依法行政。
然而在我国，本应通过行政立法程序来建立的利益表达机制却没有建立起来，这使得公民只得通过其他途径表达自己的利益。“在中国，对行政立法等公共问题的利益和意见表达，最盛行的方式是既隐秘又公开的非正式程序。非正式程序即体制外的利益表达方式，包括私人的表达方式和公共的表达方式两种，前者如私人关系网的运用、名人的公共正义效应和上访‘诉苦文化’：后者如媒体的舆论压力”。
目前我国普通民众的利益表达方式主要有两种：上访和网络民意表达。在中国的传统文化中，普通百姓认为“当官不为民做主，不如回家卖红薯”。一般百姓对官员有一种依赖感，在出事以后就会想到找政府去解决，至于整个制度是否有问题则不是百姓的事，而是他们所信任的官员等精英的责任。这使得上访这种事后利益表达方式在中国大地十分盛行。随着互联网的发展，通过网络平台表达利益诉求、意见的网络民意表达方式迅速发展起来。通过上访和网络民意表达使得一些行政立法得到修改，反映了民众的呼声。
虽然上访、网络民意表达等利益表达机制取得了一些效果，但是它们还是存在一些问题：第一，利益表达的事后性不利于公民权利的保护。第二，运行成本极其高昂。地方政府为了自己的形象，往往千方百计阻止公民的上访和网络民意的表达，这是一种成本：另外公民的反复上访对整个社会的和谐与安定产生不良影响。这是第二种成本，这些成本都是有序化、法治化的利益表达机制所没有的。第三，这种利益表达机制的程序不公开，不能起到民主教育的作用，反而会加强官本位和民众的依赖心理，不利于法治政府和宪政国家的建立。
民间的利益无法得到很好的表达，但行政立法会体现一定的利益，它总会损害一部分人或全体公民的利益来增进另一部分人的利益，这时部门利益就扩张开来，在行政立法中充分得以表达。部门利益的扩张必然损害公民利益，行政立法的正当性受到质疑。这时的行政立法也许就成为部门获取财富的工具。“法律有时竟然会站到掠夺者的一边。有时，法律自己就干下掠夺的行径，为的是减少其受益者良心上的廉耻、危险和担心。有时，法律会使一套法庭、警察、宪兵、监狱体系服务于掠夺者，而遭受掠夺的人如果进行自卫，反而会被投进监狱”
第二，行政立法公开程度较差。
美国的行政立法程序除了极少数特别情况外，公开程度都很高，公民可以通过查阅《联邦登记》来了解几乎所有的行政立法信息。相反，在我国，多数行政立法几乎是在保密的情况下制定的，对于将要制定的草案的内容并不向公民公布。整个立法程序几乎都是在机关内部暗箱操作，公民往往仅仅看到最后公布的文本。
具体来说，在立项阶段，立法建议权与启动权被行政机关主持，且没有规定要及时将立法计划公开并接受第三者有权主体的监督，系统外的第三者难以起到作用，容易导致操作中的主观性与随意性。在起草阶段，对立法起草小组是否必须有相关法律专家或受重大影响的相对人的法律代表参与，是否经过了广泛详实的实际调查研究缺乏强制性的规定，使得不公开成为常态。在征求意见方面，虽然《立法法》及两个条例都规定了行政机关有听取意见的义务，但并没有规定利害相对人如何参与并提出意见，对听取的意见采纳与否、不采纳的是否应说明理由及给予合理答复等均缺乏必要的约束性的具体规定，完全由行政立法主体自己决定。这就是说，也许公民可以对行政立法提出意见，但意见最后的结果如何由行政机关自由裁量，并不公开①，这样难免使许多听取意见的活动流于形式，公众的参与难以从实质上产生效果。其后的审查通过、发布都在行政系统的自由裁量之中，且对于这种由行政立法主体“自己为自己法官”的行为又缺乏相应的责任机制的约束，审查机制难以真正奏效。如对立法的送审稿不符合法定条件的，仅规定法制机构可以缓办或退回起草部门。立法者本意是为了灵活地适应各种情况，但在行政立法中长期行政主义倾向的巨大惯性影响下，该项规定会因为其缺乏刚性而在实践中难以有效实施。由于这些程序都是不公开的，所以，公民也无从对这些程序进行监督。
我国行政立法程序存在的问题大多有其深层的原因，如我国传统集权文化的影响、政治体制存在的矛盾、市场经济的不完善以及与行政立法程序相配套的制度中存在的问题等等。这些深层原因的解决不可能一蹴而就，而吸收美国行政立法程序的成功经验则是完善行政立法程序的可行的一步。除了在具体程序上可以借鉴美国的做法以外，美国行政立法程序还给予我们如下的启示：
首先，转变行政立法观念，扩大公民参与。
为何美国行政立法程序无论在文本上还是在实践中都体现了公民参与、程序公开等特点，而我国却与之有如此的差距呢?诸多原因中观念的差异是首要的因素。美国行政立法程序是美国公民的自由、自治的理念的自然体现，我国行政立法程序则反映了对政府主导的整齐划一秩序的追求。正如霍布豪斯所指出的：“巨大的变革不是由观念单独引起的；但是没有观念就不会发生变革。要冲破习俗的冰霜或挣脱权威的锁链，必须激发人们的热情，但是热情本身是盲目的，它的天地是混乱的。要收到效果，人们必须一致行动，而要一致行动的话，必须有一个共同的理解和共同的目的。如果遇到一个重大的变革问题，他们必须不仅清楚地意识到他们自己当前的目的，还必须使其他人改变观念，必须沟通同情，把不信服的人争取过来。总之，他们必须表明他们的目的是可能达到的，它是与现制度相容的，或至少是与某种可行的社会生活方式相容的。”所以要完善我国的行政立法程序，首先要实现观念的变革。
变革观念是必要的，如何变革观念则是另一个问题。观念变革的一种方式是由精英人物至上而下的宣传和灌输，这是我国一般变革观念的方式。中国传统士大夫的“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的思想要求精英人物对国家担当起较民众更大的责任。民众往往被看作阿斗，精英人物是诸葛亮，民众需要精英人物的教导，需要训政来实现宪政。孙中山向其追随者提出，只有全体党员都忠实地以他为榜样来宣传国民党的三民主义，才能使中国人的观念得到变革，中国人才能觉醒。他说：“一个党员，努力为吾党主义宣传，能感化一千几百人，此一千几百人，亦努力为吾党主义宣传，再能感化数十万人或数 百万人。如此推去，吾党主义自能普遍于全中国人民。”人民共和国更是注重以宣传和灌输来改变公民的观念，极端的有文革，一般的有普法活动。轰轰烈烈的宣传能否达到预期的目标是难以衡量的，但基本上效果有限。观念变革的另外一种方式是通过公民对政治生活的参与来改变其观念。公民是否能够接受一种观念，关键在于这种观念对公民是否有利，或者说能否带来一定的利益。公民参与到行政立法程序中。感受到公开的行政立法程序能使自己的利益得到表达甚至可以实现，就会认同行政立法程序的这种价值取向，并不断争取更多的参与机会和更加开放的行政立法程序。
公民观念的转变是行政立法程序完善的动力，政府官员的观念转变则是行政立法程序完善的前提。无论是现实的观察还是理论的分析都告诉我们，政府官员不是天使，受到利益的驱使他们不会主动去对自己有利的制度。所以，政府官员的观念转变也必须通过制度实践来改变。只有政府官员难以从行政立法中获取利益，并发现让公民参与立法，公民间通过利益博弈达至的妥协以立法形式加以确认对政府官员的好处，才能使政府官员转变观念。
其次，发挥利益集团的作用，建立有效的利益表达机制。
在美国的行政立法程序中，利益集团起到了不可替代的作用。这是由于在现代社会，每个人的力量十分弱小，公民要维护自己的利益，联合起来组成一定的组织是一种有效的方式。
在中国的行政立法过程中，利益集团事实上也在暗中活动着。利益竞争已经市场化，利益在立法过程中的表达机制没有理由不开放。如果采取类似美国行政立法的通知一评论模式、协商制定行政法规模式，就可能避免“意见双轨制”，即立法领域的非全面开放而导致的主体的信息不对称和利益不同程度地被剥夺或者限制。这直接导致两种后果：其一是行政机关横向之间的“部门打架”：其二是个人和行政机关纵向之间的“执法――违法”对抗。“执法难”的表面原因是执法力度不够或者公民素质差。深层原因是执法与立法关系的撕裂。一个被法律规则抛弃的主体不会萌发对法律的信仰：一个被视为客体的主体可能会通过抵抗法律规则的实施来变相地表达自己的意志。而实际上，“我们的公法，就其效力来说，依赖于广大人民对其基本先决条件的接受，人民的接受而不是形式上的法律机构，是法律得以贯彻的决定性力量”。
再次，强化成本效益分析，发挥行政立法程序的立法过滤器功能。
20世纪30年代，美国政府对私人活动和社会活动的控制比以往增加，控制私人活动特别是私人经济活动的行政法规数量繁多。有些行政法规给私人和企业界带来大量的经济负担，有时甚至超过中小企业的负担能力。引起社会的强烈反响。于是，美国在行政立法程序中加强了对行政立法的经济效益分析。12291号行政命令要求行政机关在制定重大的法规前必须对执行这项法规所花的费用和可能得到的效益进行分析，向管理和预算局汇报，由该局审查这项法规是否真正需要。行政机关制定法规必须能够得到最大的经济效益，如果有花费较少的方案可供选择而行政机关没有选择这个方案时，必须说明理由。12498号行政命令则要求行政机关每年必须向管理和预算局提出一个制定法规的年度计划，使管理和预算局对行政机关制定法规程序提早控制。
对管制经济活动的行政法规进行成本效益分析，控制管制经济活动的行政法规的数量，是美国这一制度设计的主要目的。在我国，行政法规中数量最多的是对经济活动进行管制的法规。市场经济是法治经济，没有法律和行政法规等规则市场经济难以运转下去。但是，法律不是万能的，特别是对调整经济活动的法律的制定更应谨慎。市场经济最主要的还是要发挥市场这一看不见的手的作用，以在市场活动中形成的习惯和规则来调整人们的行为。行政法规的制定者能够得到的关于市场的信息总是极为有限的，通过如此有限的信息制定的管制市场的法规是否可以行之有效。值得探讨。
市场经济发展的关键在于建立有效的激励机制，可是近年来，一些部委打着规范化旗号，通过制定行政规章，不知创造了多少个资格证和许可证。有些证是应该的，但大多数的证纯属限制竞争和“设租”。限制人的经济自由，扼杀积极性。盖茨和苹果的创始人乔布斯都是中学毕业，如果都要工程师证的话，还有没有今天的微软和苹果呢?所以在这个意义上讲，调动人的积极性、给人以经济决策的自主权是非常重要的。在激励制度建设方面，国家主要应该做到：其一，完善保护财产权的制度，激励个人为了增加自己的财富而努力奋斗，并且使人们大胆地把已经获得的财产投入到再生产中去。其二，减少对经济自由的干涉，赋予个人更多的自由，发挥人们的创造性。这使得通过一定行政立法程序设计，控制管制经济活动的法规的数量，加强其成本效益分析更为迫切。
[参考文献]
[1][2][美]欧内特斯・盖尔霍恩・M・利文，行政法和行政程序法概要[M]，黄列，译，北京：中国社会科学出版社，199 ，p1 1，p1 1
[3]于立深，行政立法过程的利益表达、意见沟通和整合[J]，当代法学，2004(2)：p22
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