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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出：“推进政校分开、管办分离”，“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。文件虽然已经作出了原则性规定，但在关于高校是不是被行政化、能不能去行政化、怎样去行政化、应不应该取消行政级别、应不应该实行教授治校等焦点问题上，鼓吹与质疑同在，肯定和否定并存，各说各话，似是而非。
其实，无论是对已经过去的教育改革历程的“回头看”，或是对企事业单位正在进行的去行政化的现状的“左顾右盼”，还是对高校管理体制改革前景的“向前看”，都不难体味到高校“去行政化”操作的困难和推进的艰辛。
改革高校体制，关键在于高校的性质界定，重点在于认识的调整修正，前提在于国家政治体制及其社会评价机制的改革。已经或将要面临的相关问题是复杂的。如：如何厘清高校所有权与管理权、政府对高校管理的行政化与高校内部管理的行政化之间的关联；如何剖析高等教育产业化、大众化与高校员工聘任制、契约制之间的因果；如何认识高校正常的、必须的行政管理与学术发展之间的对立统一；如何区分教授治校与教授治学、教授治研之间的异同；如何把握借鉴西方国家高校管理体制经验与开拓符合我国国情的高校改革之路的关系，等等。为此，本期刊发了两篇关于高校去行政化的文章，希望能举一反三，以对正在推进的高校管理体制改革有所裨益。
摘要：近年来，高校“去行政化”引起了教育学界学者的广泛关注。本文探讨了高校“行政化”的内涵及弊端，探寻高校“去行政化”按教育规律、学术发展规律办学的本质，并尝试界定了高校“去行政化”过程中几个常见的误区。最后就政府、高校等几个方面就高校“去行政化”提出了意见和建议。
【关键词】：高校；去行政化；现代大学制度
中图分类号：G 40 文献标识码：A 文章编号：1 11-05 8（2011）35－0005－03
近年来，高校“去行政化”问题引起了学界广泛的关注。教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》提出，要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政管理模式”。《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020）》提出，“克服人才管理中存在的行政化、‘官本位’倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式”。高校“去行政化”也是第五届中国高等教育学会高等教育专业委员会大会的中心议题之一，甚至成为两会的热点议题。
一、行政化与去行政化
要探讨去“行政化”，首先应该弄清楚“行政化”的内涵和本质。“所谓‘行政化’是指高等学校在整个体制构成和运作方面与行政机关有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式来建构和运行的。”“去行政化”就是对外打破外部行政机关对高校的直接指挥和控制，使高校从外部权力体系的束缚中解放出来；对内打破高校内部的泛行政化的管理体制和运行模式，使部分职能部门摆脱内部行政部门的行政管理和控制。[1]还有些学者认为，“‘去行政化’的实质就是去掉行政权力所拥有的各种特权，本质就是要回归学术本位，直接表现就是要去官僚化。”[2]教育家杨德广教授认为，“高校管理行政化是指不顾教育规律和学术规律，完全依靠行政权力，按照行政手段、行政方式、行政运行机制管理教育、管理学术。”[3]
综上所述，高校的行政原指高校的内部管理工作或由法律授权的高校的行政管理活动。“行政化”是指高校内部行政特权过大，作用范围过广，学术性组织特征被忽视，原本属于学术的事务用行政方式手段来管理。主要表现是行政权力为主导，干部任命官员化，机构设置与党政近似。行政一词是中性词，高校要去掉的是“学术去行政化”中的“化”，准确地讲应该是“去行政异化”、“去行政泛化”，而不是去“行政”、更不是简单地去掉行政级别。
二、行政化表现与弊端
行政化的大学的表现恰恰在于：一是政府将大学作为其延伸的部门，不加区别地对办学进行直接管理与干预，在职能与机构的设置上要求与政府职能部门一一对应；二是在大学的内部管理上，行政权力泛化，学术权力得不到彰显，使得大学组织越来越像政府，大学的管理人员越来越像官员，大学的运行模式越来越像行政机构，进而不按照教育规律、人才长大和学术发展规律办事，而用行政手段和思维来解决学术和教育问题。[4]
高校行政化有很多弊端，最重要、最深刻的的影响莫过于导致“官本位”思想渗透到学术领域，“高校内部行政人员成为学校运行的核心，教学科研人员对学术以及学校的支配权缺失”，人才固然重要，权力才是硬道理，人人想做官，人人争做官，这也影响了高校的行为方式，很多学者把做官入仕作为最终的良好归宿；[5]影响了大学的民主管理，导致民主不重要，上级指示是真理，下级的呼求可忽视，服从讨好上级成准则；也影响大学办学自主权的发挥，政府及教育行政部门自上而下的决策与管理，导致大学难以办出特色，千人一校、千校一面，最终导致我国高等教育难以培养出适应社会需要求的人才，更难以培养出拔尖创新人才。
三、高校“去行政化”误区
1.“去行政化”不等于“去政治化”
其实，“去行政化”不等于“去政治化”。党的基层委员会领导下的校长负责制仍是我国高校内部管理体制基石，以党委书记为代表的党委和以校长为代表的行政力量两个主体缺一不可。只有坚持在党的高等学校基层委员会的领导下，才能贯彻我党的教育方针政策，加强和改善高等学校的思想政治工作。但是，高校党委要在宏观上把握全局，不可管得太多、太细，要明确党委和校长各自的权力与责任。
2.“去行政化”不等于“去行政管理”
其实，“去行政化”并不等于“去行政管理”。现代大学早已走出了象牙塔，机构愈来愈庞大，日益成为一个巨型的大学，因此衍生大量非学术性的事务。此时，单纯依靠教授来治校变得越来越不现实，高校需要行政、需要行政管理，“行政权力是大学内部运行的基本保障”。[ ]高校教授只有把高校后勤、学生日常管理等非学术性事务交给行政部门，才能集中精力搞好教学和科学研究。
3.“去行政化”不等于“去行政级别”
其实“去行政化”不简单等于去行政级别。笔者认为，行政级别只是高校行政化的表象。“高校去行政化”的实质、本质，是按教育规律、学术发展规律办学，去高校中已泛化、异化的行政权力，明确行政系统和学术体系各自的职责与权力，最终实现“民主管理、依法治校、教授治学”，单纯去行政级别并不能达到预期目标。
4.“去行政化”不等于照搬西方大学管理模式
任何一种管理模式都不能保证其普遍的适用性，要本着发展、辩证和历史的眼光来看问题。西方大学的管理模式完全根植于西方的历史文化背景，发轫于传统的行会组织模式，它和当时城市邦联的自治思想紧密相连。虽然历经变革，但这种基本的根基是没有改变的。这种管理模式移植到中国后，必然要适应中国的文化基础。中国的教育历来是“官学一体，学在官家”的模式，如果脱离了自身的历史文化背景，完全按照别人的模式来办大学，必然会造成“淮南为橘，淮北为枳”。[1]
四、高校“去行政化”的对策与建议
教育部长袁贵仁提出，行政化管理倾向通常包含两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，二是学校内部管理的行政化倾向。由此可见，高校“去行政化”应包含外部与内部两个方面，即调整政府与大学的关系，变革大学内部治理结构。
1.政府完善高等教育法等相关法律法规，落实大学办学自主权
1998年颁布的高等教育法对高校的办学自主权做出了明确规定，提出了包括自主招生、自主设置学科等七项权力。但是，现实情况又是如何的呢？以招生制度为例，高校上报招生计划、教育行政部门审核后按文件要求下达招生指标，招生计划通常按一定固定的比例增长，高校无自主权；更小的事，如办公室要添置一台电脑，办公楼要加装一部电梯，学院需更换系主任或学科带头人，学校校舍需加固，等等，都需要向教育行政部门请示。“当前我们最迫切的工作还是要通过立法来确立高等学校自主办学的主体地位，设计新型的管理制度，明确政府管理高等学校的权力边界，坚持高等学校为不特定的多数人服务的公益性质，这同时也是高等学校去行政化的最合理选择。”[8]
2.准确定位，界定政府与大学的关系
“高校区行政化关键在政府，政府首先需要调整的便是自身的定位，把无限政府变为有限政府，把管制性政府变为服务型政府，通过立法‘明确政府管理的权限和职责’，明晰政府与学校权力（权利）、责任之间的边界。”[9]政府不应对高校包得过多，统得过细，主要应在宏观指导、拨款，评估等方面发挥作用。但是，目前学者对政府和高校各自应承担哪些方面的职责、政府发挥作用的体制机制，以及合理的学校内部治理结构等方面的探讨不够深入；对高校内部学术权力与行政权力差异，各自承担的职责，大学章程如何受全校以及上级教育行政部门认同、下级如何监督上级等方面，也没有清晰的认识；没有最好的制度，只有更好的制度，任何制度都有其自身的优点和缺点，如何以最小成本实现从现行制度过渡到新的现代大学制度，仍需加深探讨。
3.高校完善大学章程，完善高等学校内部治理结构，建立现代大学制度
大学章程就是大学的宪法。当务之急要充分发挥教授在学校管理中的作用，提高教授地位。依法治校、民主管理、学术自由，是现代大学制度的主要内涵，其中民主管理是核心，是依法治校的基础，是学术自由的保障。需要广泛听取师生员工的意见，让他们有参与学校事务、参与决策讨论的机会。由于行政干部是上一级任命的，每项工作都要按上级指示办事、对上级负责，所以领导意识很强、民主意识很弱。[10]要改变这种思维方式，就要先从制度上下手。
4.立足实际，稳步前进，平衡是关键
高校“去行政化”呼声越来越大，改革逐步进入“深水区”，既有既得利益者阻挠，也有改革的复杂性、系统性与综合性，制度的变革将是一个缓慢的过程。“任何一项制度安排和制度选择都不是随意决定的，而是人们依据费用效益分析进行权衡的结果。”所以说，大学“去行政化”将是一个长期的过程，需要在改革中不断尝试与试验。”[10]“高校去行政化”，改革平衡是关键。可适当引入教育中介机构，实现办、管、评分开，内部要实现以学术权力为主导的学术权力与行政权力的相互制衡的内部治理结构。南方科大在一个全新的基础上探索高校“去行政化”的方式，将是一个伟大又充满艰辛的尝试，他们制定一个深圳市和学校都认可的大学章程，完善内部治理结构将是解决问题的关键。
高校从本质上说属于教学和科研机构，教学与科研是其最主要的活动内容。行政权力为高校学术活动的健康、顺利进行提供了可能性保障，并因保障学术的发展而存在价值意义。因此，从现阶段高校“行政化”来说，当务之急在于行政权力不能限制学术权力的生存空间，应让学术权力独立行使而不受行政权力的干涉。同时，给予教学和科研更为广阔的人文关怀。[11]切实的做法应该是以教授为代表的学术力量与以行政为中心的权力系统和谐共存、相互促进，把高校行政系统转变为服务学术的管理机构。
参考文献：
[1]罗欣.我国公立高校“去行政化”问题探究――基于内地高校与香港高校的教育制度比较[J].网络财富,2010,(15).
[2]王洪才.“去行政化”与“纪宝成难题”求解[J].高等理科教育,2011,(2).
[3]杨德广.关于高校“去行政化”的思考[J].教育发展研究,2010,(9).
[4]宣勇.外儒内道:大学去行政化的策略[J].教育研究,2010,( ).
[5]王新华,邸婧.“去行政化”条件下高校内部公共决策机制的重构[J].理论探讨,2010,( ).
[ ]冯建明.“去行政化”与大学权力问题刍议[J].江苏高教,2010,5).
[1]季飞.大学“去行政化”路还有多远[J].现代教育管理,2011,
(4).
[8]舒卫方.高等学校行政成本比较分析[J].经济经纬,2010,(4).
[9]陈学飞.高校去行政化:关键在政府[J].探索与争鸣,2010,
(9).
[10]陈昌贵,季飞.制度变迁视角下的大学“去行政化”[J].探索与争鸣,2010,(9).
[11]王颖,惠琴.校“去行政化”的讹传与现实反思[J].江苏高教2011,(3).
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