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【【摘要】】我国海域辽阔，海岛众多，大量的无居民海岛资源亟待保护与利用。2009年《海岛保护法》的颁布是我国海洋法制建设史的里程碑。加强对无居民海岛的保护与管理，规范开发利用秩序，必须结合《海岛保护法》的有关规定，进一步完善无居民海岛的权属制度，健全对无居民海岛的保护立法，建立合理利用元居民海岛的法律制度。
[关键词]无居民海岛；海岛权属；海岛保护；海岛开发
[中图分类号]D922.3 [文献标识码]A [文章编号]1 11-8312(2011)03-0089-05
我国是海洋大国，海域辽阔，海岛众多，198811995年，经原国家计委、科技部、国家海洋局等部委及各沿海省市共同调查统计，我国面积在500m2以上的海岛共 500多个，其中绝大部分为尚未开发的无居民海岛。在已经或正在进行开发的无居民海岛中，存在权属不清、管理混乱、盲目开发等一系列问题，海岛地区经济发展因此相对落后。比如填海造地、擅自炸岛、炸礁、开山采石等掠夺性活动，严重改变了海岛的自然性状，破坏了环境资源，甚至导致海岛数量不断减少。据初步调查统计，与上世纪90年代相比，辽宁省海岛已消失40多个，约占海岛总数的18％。海岛开发活动关系国家主权和国防安全。我们认为，加强对无居民海岛管理，保护无居民海岛自然资源和生态环境，促进无居民海岛的可持续发展，应充分重视无居民海岛保护与利用的法律制度建设。
2003年国家海洋局、民政部、总参谋部联合颁布《无居民海岛保护与利用管理规定》(以下简称《管理规定》)，这是我国无居民海岛相关法治进程的起点。同年，海岛保护法列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大环境与资源保护委员会成立海岛保护法起草领导小组，启动海岛立法工作。2009年12月2 日，第十一届全国人大常委会第十二次会议以155票赞成、9票弃权的表决结果通过《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称《海岛保护法》)，并于2010年3月1日正式实施。这是我国首次以立法的形式，明确海岛的保护与管理，规范海岛开发利用秩序，在我国海洋法制建设史上具有里程碑意义。《海岛保护法》第三章第三节“无居民海岛的保护”及其他章节中的相关规定初步建立起我国无居民海岛保护与利用的基本法律制度，因此，在今后较长时期内，根据《海岛保护法》进一步明确操作规程及完善配套制度，是推进无居民海岛保护与利用法治化进程的重点议题。本文结合2009年《海岛保护法》，从无居民海岛权属、保护及利用等法律制度人手，论述无居民海岛保护与开发中的重要法律问题，以期进一步加强对元居民海岛的资源保护，规范开发利用秩序，提升无居民海岛管理的法治化水平。
一、无居民海岛权属的法律制度
无居民海岛权属的法律制度是保护与利用海岛的基础。自然资源不等同于其他的一般物，其承载着多样化的社会功能。自然资源固然是个人追逐经济效益的目标，但是保持自然资源的可持续利用与实现社会公共利益的目标也同等重要，仅凭民法中物权规则不足以解决自然资源开发利用过程中的功利化问题，因此自然资源权属制度既有私法的因素，也有公法的成分，带有公私兼顾的性质。自然资源权属法律制度在内容上包括两个方面：一是自然资源所有权制度；二是与自然资源利用有关的权利制度，或称自然资源使用权制度。
《海岛保护法》第51条第(二)项规定，“无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛”。相当长时期内，对于无居民海岛所有权主体的确定在制度与理论上缺乏共识。一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用和出让，还有一些地方政府依据《森林法》规定，将一些无居民海岛上的林地确认为集体所有。例如自上个世纪80年代以来，宁波市下属的沿海县级政府将118个离陆地或者距有居民海岛较近的无居民海岛上的林地2100多公顷确认为临近的乡、村民集体所有，并发放林权证；2003年青岛市黄岛区政府也将两个面积分别为8公顷和2.3公顷的海岛林地分别确权给临近的村集体。《海岛保护法》第4条规定，“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。我们认为确立无居民海岛的国家所有权具有合理I生与正当性：(1)符合《宪法》的规定。《宪法》第9条是我国自然资源权属的宪法依据，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。基于法的文义解释，无居民海岛不属于由法律规定可以归集体所有的五种自然资源，但是可以列入国家所有自然资源的“等”之内。(2)有利于无居民海岛的保护与利用。海岛是海洋生态系统的主要组成部分，其资源、环境与周围海域融为一体，海洋价值突出，生态极其脆弱，加之无居民海岛的利用具有投入大、回报低的弊端，缺乏对集体组织成员的利益诱因，这决定了集体土地所有权不适合无居民海岛。(3)保障无居民海岛的政治价值。无居民海岛是海陆兼备的海上疆土，具有极其重要的地缘政治意义和重大战略价值，构成国防前沿阵地，是国家安全的重要屏障，且直接涉及国家主权，所以对无居民海岛的利用将会受到大量义务性规范乃至禁止性规范的制约。由此我们认为，对于在《海岛保护法》颁布前已经被确认给集体所有的元居民海岛上的林地，可作为历史遗留问题，通过逐步国有化等方式妥善处理。
除自然资源所有权之外，与自然资源利用有关的权利主要分为两种类型：一类纯粹属于传统民法的用益物权范畴；一类则是准物权或特别法上的物权，自然资源使用权制度可适当借助公权力，以运用公私兼备的方法。国家享有无居民海岛的所有权，即享有对无居民海岛占有、使用、收益及处分的权利，无居民海岛的合理利用通过所有权与使用权分离得以实现。无居民海岛使用权是基于无居民海岛所有权派生出来的一种权利，或者说无居民海岛使用权依据无居民海岛所有权的存在而存在。无居民海岛作为一种自然资源，使用权除纯粹私法意义上的用益物权之外，还包括带有公法性质的准物权特征，应通过特殊制度安排对无居民海岛使用权中原本含有的用益物权的属性“去公留私”，使之“物权化”。
第一，无居民海岛使用权登记制度。海岛使用权的外观应以登记为要件，申请者取得海岛使用权的请求获得批准后，应在登记机关的登记簿上予以登记，以确定权利。海岛权利一经登记，即具有法律效力，登记的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。海岛权属登记的性质应以强制性登记为宜，不宜采取自愿原则。海岛使用权的取得、变更与丧失必须申请登记，无居民海岛使用权人不得擅自改变经批准的海岛用途，确需改变的，应当重新报批准机关批准。
第二，无居民海岛使用权的期限。无居民海岛使用权是支付对价后使用海岛的权利，该权利建立在海岛资源的国家所有权之上，为避免给所有权人造成永久性负担，无居民 海岛使用权应有―定期限。《管理规定》第15条第2款规定，“无居民海岛利用期限最长不得超过50年”，部分沿海省市行政规范中对无居民海岛使用权期限也加以规定，例如2008年《青岛市无居民海岛管理条例》第20条第3款规定，“无居民海岛经营性利用期限最长不得超过50年”。也有学者建议参照我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，将无居民海岛比照适用综合或者其他用地的标准，确定使用权人的最长使用期限为50年。《海岛保护法》未对无居民海岛使用权的期限予以规定。我们认为，期限过短不利于海岛可持续发展，造成过度开发，但是“一视同仁”，将所有项目设定50年最长期限容易导致管理混乱，加剧环境恶化，甚至会导致“寻租”、“创租”行为。因此，应借鉴2004年《宁波市无居民海岛管理条例》第12条“旅游、娱乐项目的无居民海岛使用权最高期限为40年，其他项目为50年”，对用岛期限按不同项目分别设定最长期限。
第三，海岛使用权期满后地上建筑物的归属。依据大陆法系国家的地上权理论，建筑物属于地上权人，即海岛土地利用人所有；按照英美法系国家的租赁地产权理论，租期结束后，地上建筑物全部由海岛土地所有人无偿获得。在无居民海岛上的建筑物，使用期结束后如归使用权人行使建筑物所有权，甚为不便，且造成海岛所有权人的负担；如果在使用期满后建筑物无偿归海岛所有权人，对使用权人又不公平，导致建筑物修建的粗制滥造，片面追求低成本。我们建议，参考借鉴我国台湾地区及澳大利亚新南威尔士的《劳德哈伍岛法》的相关规定，承认使用权人的取回权，即在海岛使用权消灭时，使用权人可以取回其工作物及竹木，但应恢复海岛原状。海岛使用人的建筑物所有权因海岛使用权存续期间届满而消灭，海岛所有权人应按该建筑物的时价做出相应补偿，合同另有约定的，从其约定。海岛所有权人在海岛存续期间届满前，可以要求使用权人在建筑物可得使用的期限内，延长海岛使用权的期间，如果使用人拒绝延长，不得请求补偿。
第四，无居民海岛使用权的处分权能。海岛使用权人取得的无居民海岛使用权应包括对部分处分权内容，即可以转让、出租、抵押和继承。但是，《海岛保护法》和《管理规定》均未指出获得海岛使用权可再转让，立法采取比较模糊的态度。大陆法系国家的地上权，英美法系国家的租赁地产权，都允许权利人自由处分其权利。无居民海岛使用权的不可流动性不利于无居民海岛的保护与利用，会造成自然资源的浪费，因此必须建立和完善无居民海岛使用权转让制度。无居民海岛的转让应当到有关部门进行登记，实行实名占有制，并且如果是通过划拨取得的无居民海岛转让，必须在转化为有偿出让的无居民海岛使用权后，才能进行转让。只要无居民海岛使用权依法可以转让，附有一定的经济价值，就可以成为抵押的标的，亦可出租、继承。同时，海岛使用权与地上权及租赁地产权并不完全相同，不是纯粹私法意义上的权利，带有较强的公法色彩，例如海岛开发需要一定的投资能力，主管部门通常在综合考虑申请者的资信状况、经营能力、使用计划、环保措施方案等情况的基础上，决定是否授予海岛使用权。因此无居民海岛使用权人经许可获得海岛使用权后也不可自由处分，应在获得原批准机构的允许后，方可对海岛使用权进行转让、出租、抵押，以免出现对海岛使用权投机炒作，以致产生浪费资源、破坏环境等问题。
二、无居民海岛保护的法律制度
法律名称的斟酌是《海岛保护法》立法过程中的焦点问题。有的认为，应当命名为“海岛法”，也有的认为应当命名为“海岛生态保护法”或“海岛环境保护法”，最后草案三次审议稿以及最后表决稿，都保留了“海岛保护法”的名称。我们认为，“海岛保护法”这一名称充分体现了立法的价值取向与主要内容，即我国海岛法律制度的“先保护，后开发”、“重点保护，适度开发”等原则，保护是法治化的核心，而且保护不限于生态保护或环境保护。
开发利用无居民海岛应当坚持科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则。我国海岛的保护级别可分为三大类：(1)保护利用类。例如浙江海岛破坏严重，岛屿离岸较近，交通便利，且开发利用较早，目前大多处于开发过度状态，对周围环境和生态造成严重影响和破坏。这些海岛可归为保护利用类，应采取措施进行整治，定期监督检查。海岛生态和周围海域环境得以恢复后，再根据统一的规划与功能区划，制定合理的利用计划。(2)适度利用类。例如广东省汕头市南澳县无人海岛众多，开发前景广阔，这些偏远海岛至今未有任何开发利用活动的，可归入适度利用类。部分近岸的海岛已有开发利用，尚未产生恶劣生态影响的，也可归入适度利用类。对于该类海岛，海洋行政管理部门应加强监督检查，及时采取措施，严防出现过度开发利用的后果。(3)严格保护类。例如浙江金塘岛、登步岛，建有领海基点标志、各种测量标志、观测台站、验潮站以及导航设施的海岛，为特殊用途海岛，应归为严格保护类。在国家级自然保护区、海洋特别保护区以及国家级、省级风景名胜区的核心区以及缓冲区内的海岛，也可归为严格保护类。在该类海岛上，应严格禁止或限制任何形式的开发利用活动。
无居民海岛基本上是后两类，根据《海岛保护法》规定，无居民海岛保护是指无居民海岛生态保护及特殊用途海岛保护。无居民海岛生态保护是指海岛自然资源和生态系统的保护，主要包括以下内容：(1)建立无居民海岛物种等级制度；(2)加强对海岛生态、景观、历史及人文遗迹的保护；(3)加强无居民海岛污染防治措施；(4)限制建筑物和设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离；(5)禁止因临时性利用而建筑永久性建筑物和设施，在旅游度假区及周边海域不得建筑居民定居场所和生产性养殖活动等。特殊用途海岛保护是对领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛等具有特殊用途或特殊保护价值的海岛的保护。这些海岛对于生态安全及科学研究，具有重要意义，因此实施比普通海岛更为严格的生态保护制度。《海岛保护法》第31条规定：(1)领海基点所在的海岛，应当由海岛所在省、自治区、直辖市人民政府划定保护范围，报国务院海洋主管部门备案。领海基点及其保护范围周边应当设置明显标志。(2)禁止在领海基点保护范围内进行工程建设以及其他可能改变该区域地形、地貌的活动，确需进行以保护领海基点为目的的工程建设的，应当经过科学论证，报国务院海洋主管部门同意后依法办理审批手续。(3)国家建立领海基点所在地海岛自然生态系统监视、监测和定期维护制度。(4)禁止损毁或者擅自移动领海基点标志。《海岛保护法》第38条对国防用途的无居民海岛也规定不得破坏自然地形、地貌，任何单位和个人不得将国防用途无居民海岛用于与国防无关的目的。国防用途终止时，经军事主管机关批准后，应当将海岛和该岛有关生态保护的资料等一并移交该海岛所在省、自治区、直辖市人民政府管理。国务院、国务院有关部门 和沿海省、自治区、直辖市人民政府，根据海岛自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹保护的需要，对具有特殊保护价值的海岛及其周边海域，依法批准设立海洋自然保护区或者海洋特别保护区。
三、无居民海岛利用的法律制度
强调对无居民海岛的保护并不是放弃对其的开发利用，党的十六大、十七大确定了“实施海洋开发”、“发展海洋产业”的战略，对无居民海岛的利用提出新的标准和更高要求。
第一，无居民海岛开发利用许可制度。我国法律区分未经批准利用的无居民海岛和经批准利用的无居民海岛两种：前者依据《海岛保护法》第28条，“未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动”；后者依据第31条第1款，“从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏”，并且根据无居民海岛的具体分类及开发活动的环境影响情况，须获得省级政府或国务院的审批。
第二，无居民海岛有偿使用制度。对海岛资源实行有偿使用制度，不仅与发达国家做法一致，与我国现行法律规定的精神也相吻合。《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》第14条规定，“经营性利用无居民海岛，应当通过招标、拍卖或者其他公平竞争的方式取得经营权。”《海岛保护法》第30条进一步区分经营性与非经营性无居民海岛并规定，“除国防、公务、教学、防灾减灾、非经营性公用基础设施建设、基础测绘、气象观测等非经营性公益事业用岛外，经依法批准利用无居民海岛的，应当缴纳无居民海岛使用金。”无居民海岛使用金应当纳入财政管理，用于海岛保护和生态修复。海岛使用金支付的方式，大致可分为从量征收与从价征收两种：前者是按照海岛的面积征收使用金；后者是按照海岛的使用价值或使用海岛所获得的经营收入的一定比例征收使用金，发达国家多采取后者计算土地租金。海岛的面积虽大小有别，但影响海岛价值的更重要的因素还是海岛的地理位置、岛上环境与资源等情况，根据海岛的使用价值收取使用金更公平合理。在海岛使用权出让之前，应由具有评估资格的估价部门，根据特定的评估因素，例如海岛所处的地理位置、周边环境、岛上基础设施、自然资源等情况，估算出海岛的价值，招标、拍卖、海岛租金的确定等，都以此为依据。这一制度可以保护使用权人的利益，保证其支付的海岛对价较为公平合理。收取的海岛使用金应当用于海岛的保护项目，归人海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动。
第三，海岛保护规划制度。《海岛保护法》和《无居民海岛保护与管理规定》都规定了海岛保护与利用规划制度。我国无居民海岛保护和利用规划均按照有利于保护和改善海岛生态系统、有利于海岛经济社会的可持续发展原则编制。规划期限一般为20年，海岛保护规划一经批准，必须严格执行，涉及公众利益的部分应当向社会公布，接受公众监督，但是涉及国家秘密的除外。确立公众参与制度有助于海岛管理工作公开、透明，置于公众的监督之下。知情权是公众参与制度的重要内容之・，同时公众参与制度还包括公众对有关海岛开发的决策参与权及通过有效司法和行政程序寻求法律救济和补偿的权利。当海岛生态破坏或环境权益受到侵害时，公民或组织可以通过司法和行政程序，使受侵害的环境权益得到赔偿或补偿，相关的环境公益诉讼制度亟待建立。《海岛保护法》第9、10、11、12条对国家实行海岛保护规划的具体部门和程序予以规定，但是没有明确划定标准。我们建议，应根据海岛的自然属性、发展现状并结合未来发展的需要，选择和划分无居民海岛的功能区划，以统筹兼顾经济、社会和生态三大效益，突出主导功能。功能区划定后即可划定出可利用无居民海岛，按照海岛保护规划，申请人可通过法律规定的程序，依法缴纳使用金取得海岛使用权，达成“岛主”的愿望。
四、结语
无居民海岛具有重要的经济价值、生态价值和国防价值。因为无居民海岛使用权设立、权利内容、转让以及相关制度的构建都十分重要，必须坚持在国家综合管制的前提下，使无居民海岛资源通过市场机制的作用得到合理的开发利用。无居民海岛的权属制度中应完善无居民海岛使用权登记制度、使用权期限、使用权期限满后建筑物归属及处分权能等问题，落实无居民海岛的保护制度，以及无居民海岛开发许可、有偿使用制度，严格执行海岛保护规划。
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[责任编辑 张桂霞]
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