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关键词：环渤海区域经济一体化；地方性法规；法律冲突与解决
【摘要】：区域经济一体化不仅要求经济领域的一体化，而且也要求法治的一体化，法治环境是区域经济一体化软环境建设的基础和首要环节。而环渤海区域经济一体化的发展艰难与该区域内缺少一个良好的法治环境不无关联。主要体现为地方性法规的冲突。要为环渤海区域经济一体化的实现创造一个良好的法治环境，可以通过避免地方性法规冲突的立法机制为区域经济一体化提供有利的法律制度供给以促进区域经济一体化的实现和确立，环渤海区域公共利益原则的法律适用原则以保障区域经济一体化的实现。
中图分类号：D912 文献标志码：A
200 年召开的十届人大四次会议通过的“十一五”规划，确定我国今后一段时期经济与社会发展的地域性模式是区域性发展以及扩大地方自治权。近年来长江三角经济区、泛珠江三角经济区的形成发展不但对全国经济的快速发展起到了重要的推动作用，而且对经济区内及周边经济的发展也起到了催化作用。然而环渤海区域经济一体化的发展很不顺利，其中原因颇多。但是环渤海各个行政区的地方性法规相互之间冲突，缺乏区域经济一体化良好的法治环境，是制约环渤海区域经济一体化尽快形成并发展的重要因素。因此我们必须首先着力于避免和解决地方性法规的冲突，为环渤海区域经济的发展扫清制度上的障碍。
一 环渤海区域经济一体化
1 环渤海区域经济一体化的现状与前景
环渤海地区位于我国中北部渤海湾周围区域，包括京津冀辽晋鲁二市四省和内蒙古自治区中部。环渤海区域经济合作启动多年，但至今区域经济合作并无实质性进展。环渤海区域经济发展过程中由于没有经济发展的宏观组织协调机构――现有的市长联席会、企业家联谊会等均是没有打破行政壁垒的松散组织，既无约束性，也无规范性，更没有决策实施的可行性，致使区域经济发展没有长短期发展的统一规划，更没有具体的实施纲要和工作方案；区域经济发展过程中没有实现错位发展和梯度承接、产业关联度小且产业雷同，因此没有形成彼此间的产业链，引领区域经济的高层次产业链基本上也没有形成，这样致使区位分工不明确，合作视角模糊；区域合作应按照优势资源分布情况，扬长避短，有进有退。退以进为补，进以退作偿。唯有如此经济合作才有积极性，经济发展才有能动性，而经济区还没有这样的补偿机制。环渤海经济区目前的状况是各经济主体的竞争大于合作。
虽然目前环渤海区域经济一体化的发展现状不令人满意，但是环渤海区域经济一体化的发展前景却令人乐观。环渤海地区位于沿海、港口众多、城市密集，通过协作可提升城市整体竞争力，进而推动地区产业结构升级和带动整个区域经济发展；环渤海地区也是我国最大的重化工业基地之一，可发挥环渤海地区在重化工业方面的潜在优势，形成重化工产业链；南部有珠三角经济区，中部有长三角经济区，北方也迫切需要有一个经济中心以实现区域协调发展，国家对加快环渤海地区经济一体化发展必有相应的政策倾斜或支持；当前外商投资北移，环渤海经济区面临着承接国际产业转移、参与国内外分工与合作的重要机遇。国际产业转移必然引发新的产业分工，这为环渤海地区的产业重组和经济起飞提供了机遇。抓住用好这个机遇，就能够实现本地区的跨越式发展。环渤海地区人口密集，资源多样，科教文化发达，工业基础雄厚，蕴藏着巨大的发展潜力。它是继珠三角、长三角之后中国最大的经济隆起带和功能区，其长大潜力和发展趋势具有很大的后发优势。
2 环渤海区域经济一体化的法治环境
环渤海区域经济一体化之所以是目前的这种现状，很大原因在于环渤海地区的法治环境不佳，不但没有为环渤海区域经济发展提供有利的制度供给，而且还在制度层面上一定程度的阻碍了环渤海区域经济一体化的实现。我们知道区域经济一体化是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成为区域经济的联合体，区域经济一体化同时也是建立在区域分工与协作的基础上，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调发展的过程。区域经济一体化是构成某一共同区域的各个部分之间通过主动合作实现的自觉经济融合，而不是自发形成的。因此区域经济一体化就需要人为的主动介入，而人为的主动介入主要指政府的区域调节，政府的区域调节主要手段是为区域经济一体化提供有利的法律制度供给以促进区域经济一体化的实现，为区域经济一体化发展过程中排除不利的法律制度障碍以保障区域经济一体化的实现。因此区域经济一体化不仅要求经济领域的一体化，而且客观上也必然要求法治的一体化。法治环境是区域经济一体化软环境建设的基础和首要环节。
2004年环渤海地区有关省、市、区本着“合作、发展、共赢”的主题，在环渤海区域合作上先后达成《廊坊共识》、《北京倡议》和《合作框架》。但现阶段合作还处于一种非制度性的阶段，缺乏强有力的组织保证，且地方性法规的冲突也不断，环渤海经济区域内缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、人才流动、技术开发等方面存在很大的差异。如北京市与天津市，关于个人能否从事电子出版物经营的规定就不一致；不同的地方性法规对同样性质的违法行为规定了不同的法律责任；行政管理程序方面的冲突：目前我国没有统一的行政程序法，行政处罚法也是规定了行政处罚的基本程序，具体程序规则还是授权各地方、各部门规定。可见环渤海地区的不佳法治环境，不但没有为环渤海区域经济发展提供有利的制度供给，而且还在制度层面上不利于区域内各种生产要素的自由流动，在一定程度上阻碍了环渤海区域经济一体化的实现。
二 地方性法规的冲突
1对地方性法规及其冲突的理解
地方立法是特定的地方国家政权机关依据一定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。地方性法规就是地方立法的成果。而法律冲突是指两个或者两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系而产生矛盾的社会现象。地方性法规的冲突包含地方性法规创制的立法冲突和地方性法规适用时的冲突。其中立法冲突存在着两种情形：一是与上位法因立法授权的限制发生的立法权限冲突；二是因行政管辖权限造成的立法空间限制，即区域行政法律冲突是在一个主权国家内，基于中央法律或者特别决议的有限授权而具有一定的地方法创制权的、互不包容的、两个以上的行政区域之间发生的法律冲突，在行政法律规范领域的反应。本文的立法冲突指后一种冲突。地方性法规的适用冲突指在行政执法过程中或者行政诉讼案件中，行政执法人员对行政相对人因适用不同的地方性法规而产生的冲突或者法官对行政案件因适用不同的地方性法规而产生的冲突。也就是互相矛盾的地方性法规同时要对同一个行政法律关系进行调整而产生的适用那个地方性法规的矛盾状态。正是由于生产要素的跨区域流动 和各行政区行政立法的不同致使立法上的虚拟冲突转化为法律适用上的现实冲突。
2地方性法规冲突产生的主要原因
首先，经济利益多元化，为了局部和地方私利而产生的地方保护主义，是产生地方行政立法规范冲突的根本原因。由于不同的地方国家政权机构代表不同的地方整体利益，这些多元的利益主体，在其享有并掌握地方立法权限时，就能够制定反映不同利益的法规，这些法规之间肯定有交叉、抵触或冲突。法律背后是经济利益，许多法律的冲突实际是经济利益之争。地方立法之间之所以容易产生法律冲突，就是因为各地区之间的利益客观上存在着冲突；其次，人们的跨区域流动是使静态的隐存的法律冲突转化为动态的现实的法律冲突的关键原因。在法学理论中，能够引起一定法律关系发生、变更或消灭的事件和行为，被称为法律事实。某一静态的法律规范是否适用，完全取决于人的受其意志控制的行为或不以人的意志为转移的事件或事故的发生。因此，如果说静态的法律规范之间的不一致，是一种潜在的或隐存的法律冲突的话，那么人们的行为，特别是跨区域的社会交往活动才使得某一潜在的法律冲突凸现为真正的现实的法律冲突。而区域经济一体化就是要实现各种生产要素的跨区域自由流动，区域经济发展凸现了地方性法规的冲突，也呼唤地方性法规的统一。
三 解决地方性法规的冲突，促进环渤海区域经济发展
如前所述区域经济一体化需要人为的主动介入，而人为的主动介入主要指政府的区域调节，政府的区域调节主要手段是为区域经济一体化提供有利的法律制度供给以促进区域经济一体化的实现和为区域经济一体化发展过程中排除不利的法律制度障碍以保障区域经济一体化的实现。为此我们应通过以下两个方面着手解决地方性法规的冲突：
1避免地方性法规冲突的立法机制
区域经济协调发展，需以区域内立法的协调与整合为依托，区域经济立法只能在依靠中央立法、协调地方立法之下建立区域经济立法机制。即地方性法规的制定应突破“本地区”的边界，实现跨地区的“区域性”立法：打破地方性立法因权力分配上的科层结构所形成的行政区划空间限制，立足于立法事务的泛区域性特征，进行横向立法协作将地方性法规之间在利益分配上的某些冲突，通过区域性立法合作形成跨区划的利益共同体和区域性法规予以消解。政府要逐步形成区域利益协调机制，通过区域协定等形式打破地方保护性政策，构建区域大市场、构建统一的制度框架和实施细则，实现区域框架内的制度融合。
具体而言，国家层面上，中央立法机构应制定有关区域性立法的法规文件。根据《立法法》的规定，跨省市立法事项属于中央管理的范围，在现行立法体制中就需要由中央出面，对地方利益进行协调，制定区域统一实体法和程序法予以保障区域整体利益，实现区域制度架构的融合，如《环渤海区域开发与管理条例》、《区域统一法》等规范性文件。用区域统一法来指导地方性立法，从宏观角度协调地方立法的根本利益分歧。区域统一法应涉及人力资源、产业布局、自然资源开发、环境保护、户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度、招商引资、区域间利益补偿机制等各个方面。地方层面上，建立区域性立法合作机制：第一，建立区域性立法协调联席会议制度和立法协调委员会，定期就有关立法事宜进行交流与协调，就区域经济建设协调发展的问题通过联席会议达成共识。条件成熟时可以设立一个常设机构，建立对区域内地方性法规的统一审议制度或者统一审查制度，并提出审议结果的报告和草案修改稿、提出审查报告和草案修改稿。如美国的区域开发委员会及区域规划协会、德国的区域联合体、加拿大的大都市等。第二，构筑区域立法信息交流平台，可以通过地方政府问官方联合建立立法信息交流网站等方式使区域内各地区的地方性法规的制定和修改事先进行沟通。地方人大应将交流和协调后的信息及时反映在各省市的立法活动中。第三，建立备案审查制度，加强区域内各地区地方立法清理工作，对不符合区域合作发展要求的地方性法规依法予以改变和撤销。
2解决地方性法规冲突的法律适用原则
正如在《长三角区域法律冲突及解决机制浅探》一文中，钱建华提到的：通过立法预防和协调机制，固然可以减少非法的法律冲突，但合法的法律冲突并不能避免。因此众多的行政法律冲突我们依旧要面对，案件还是要解决，这就要求行政执法机关和人民法院面对相互冲突的行政法律规范做出正确的选择。在《立法法》对于行政区域间地方性法规相互间的平权式行政法律冲突没有规定相应的解决机制的情况下，当遇到地方性法规适用冲突时，我们就必须确立一个法律选择标准。而当我们在环渤海区域经济一体化的背景下来考虑选择和确定法律适用的标准时，我们不难发现这样一个原则，即环渤海区域经济发展公共利益原则，相信这一原则也是环渤海区域统一立法的指导原则。此原则的核心价值是当不同的地方性法规发生法律适用上的冲突时，我们应该选择那个有利于促进环渤海区披经济发展的地方性法规。这个原则使执法者和司法者有一定程度的自由裁量权，但要求他们从区域共同利益出发来解决地方性法规适用的冲突，确保环渤海区域经济的顺利发展。
环渤海区域经济一体化的实现需要良好的法治环境，而进行区域经济立法的协调以避免地方性法规的冲突和确立地方性法规冲突的适用规则以解决地方性法规的冲突，则可以创造良好的法治环境。唯有如此，才能为经济一体化提供有利的法律制度供给以促进区域经济一体化的实现，为区域经济一体化发展过程中排除不利的法律制度障碍以保障区域经济一体化的实现。
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发表于 2020-5-30 03:07:40
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