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〔摘要〕 信访与行政复议的有效衔接和互动是减轻信访压力，将信访纳入法治化轨道的基本思路。当前，信访与行政复议的衔接互动存在诸多问题：信访制度的功能定位不清，二者衔接互动的标准不明确，衔接互动的方式不合理。加强我国信访与行政复议的衔接互动，应准确定位信访制度，明确衔接互动的标准，建立衔接互动的工作机制。
〔关键词〕 信访，行政复议，权利救济，具体行政行为，抽象行政行为
〔中图分类号〕D922.112 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4115（2011）0 -0131-04
一、问题的提出
通过信访解决纠纷是公民行使自己的基本权利，权利的合法行使是法治的基本特征，也是法治的价值所在。但与之形成悖论的是，这种基本权利的行使却导致非法治化的结果，典型表现是信访可以轻易否定通过正常司法程序形成的裁决，这导致司法公信力下降和社会上的大量纠纷转而通过信访加以解决。一个社会中大量纠纷通过信访而不是司法解决，或者说人们普遍认为信访比司法解决纠纷的效率更高、可信度更大，这并非是法治所追求的结果，甚至说是法治的失败。
这种悖论的解决之道大体上可以分为两种思路：一是完善制度，二是取消信访。制度的完善在法律层面大体可以分为两条线索：一是确实树立司法公信力，把纠纷引导到司法渠道；二是完善信访与行政复议的衔接机制，处理好信访与行政复议等救济途径的关系。这两条线索各有其价值，也正因为此，《国务院关于加强法治政府建设的意见》将“完善行政复议与信访的衔接机制”作为建设法治政府、依法化解社会矛盾纠纷的重要内容之一。
行政复议和信访间的有效衔接互动，既可以减轻信访的压力，也有利于把信访工作纳入法治化轨道，提高全社会的法律意识。我国行政复议法第 条列举性地规定了11类具体行政行为作为行政复议的受案范围，信访条例第2条把信访受理事项范围界定得更为宽泛，除法定排除事项外，不论是何种类型的职务行为，都属于信访受理事项范围。尽管二者范围不同，但也存在一定的衔接和交叉。信访条例第14条第2款规定了信访受理事项的排除范围，即“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该款所排除的事项是一种投诉请求，而不是建议或意见，并且这种投诉请求依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决。就信访和行政复议间关系而言，根据本款规定，凡依法属于应当通过行政复议途径可以解决的投诉请求，不属于信访受理事项范围。
信访与行政复议衔接互动的核心问题是如何处理同时属于行政复议范围的信访事项。换言之，当某一事项既属于信访受理范围又属于行政复议受理范围时，信访工作机构应该如何处理？根据信访条例第14条第2款的规定可知，信访工作机构不应当受理依法应当通过行政复议途径解决的投诉请求。也就是说，判断信访转行政复议的标准在于行政复议法规定的行政复议受理事项范围。凡属于行政复议受理事项的范围不能径行提起信访请求，必须现行提起行政复议。正如有学者所言，“在行政系统内部不得以信访取代相对人应通过复议获得的救济，复议的作用应当是基础性的，而信访所应发挥的只是在无法启动行政复议之后的拾遗补缺的作用。” 〔1 〕
尽管规定是比较明确的，但信访与行政复议的衔接依旧存在不少值得探讨的问题。较为典型的问题有两个：第一个问题是信访机构不受理信访请求能否提起行政复议。这个问题应当回归到信访机构的定位。根据信访条例的规定，我国的信访机构是县级以上人民政府设置的工作机构，履行与信访有关的工作职责，包括受理、交办、转送信访人提出的信访事项，承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项等。信访机构不受理信访请求属于行政不作为，如果信访机构拒不受理依法应当属于信访的请求，则信访人有权以信访机构不作为为由提起行政复议。第二个问题是对于信访处理决定能否提起行政复议。信访条例第34条规定了信访决定的救济程序，即信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。这是一个三级审查制，包括答复、复查与复核。问题是如果信访人针对信访机构的答复意见不请求复查而直接提起行政复议，行政复议机关应否受理？信访条例对此没有禁止性规定，但从信访条例第33条、第34条和第35条的规定来看，信访条例已经在信访程序内部搭建了一条信访意见的救济途径，排除了通过行政复议的救济。
二、信访与行政复议衔接互动面临的困境
（一）信访制度的功能定位不清。信访是一种政治监督制度还是一种行政救济制度？对这一问题至今没有定论。信访制度产生之初，其功能定位主要是一种传递社会信息的政治机制，偏向于监督，这一点应当没有争议。信访条例作为信访制度化的产物也没有对这一问题进行明确的回答。信访条例第l条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”这是信访条例的立法宗旨，包括三层含义：一是从政治工作的要求出发，密切人民政府同人民群众的联系；二是保护信访人在参与信访活动时所享有的权益；三是从管理的角度维护信访秩序。根据这一条规定，并不能明确信访制度的功能是一种监督还是一种救济。所谓救济，一般会涉及个案处理，即当事人在个案中权利受到侵害时，可以通过特定的程序获得弥补。当事人在获得救济的同时，可能形成对行政权力的监督，但如果某项制度仅定位为监督的话，则不一定具有救济的功能。这一点从信访的办理结果即可看出。信访工作机构对信访事项的处理多为程序性行为，具有居间的性质，表现为对信访事项的接收、转送及反馈。信访工作机构一般没有实体处分权，其处理行为不会直接影响当事人的实体权益。〔2 〕
（二）信访与行政复议衔接互动的标准不明确。信访条例规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。这是信访和行政复议衔接互动机制的主要法律依据。这条规定确立了信访的“兜底”地位，即只要不是依照有关法律、行政法规规定的程序可以提起行政复议的事项，均可以提出信访请求。但是，这一规定并不能给信访与行政复议间的衔接互动设定一个明确的标准。
第一，具体行政行为认定标准不明确。具体行政行为作为行政复议的受案范围本身很难认定，和抽象行政行为彼此界限不清。为此，有学者认为应当取消具体行政行为和抽象行政行为的分类。判断是不是属于依法应当通过行政复议途径解决的事项，其前提是对具体行政行为的判断，如果具体行政行为的认定标准不明确，则对于是否应当通过行政复议途径解决就不明确。很有可能发生的一种情况是，当事人认为请求事项不属于具体行政行为，因为不能通过行政复议途径解决，但信访机构确认为是具体行政行为。
第二，提起行政复议的期限不明确。提起行政复议的期限不明确，意味着在有些情况下是提起行政复议还是申请信访就不明确。行政复议的申请期限主要存在两个问题：一是行政复议是否有最长申请期限的问题。关于未告知具体行政行为内容时的最长申请期限，行政复议法没有作出规定；关于未告知申请权及期限时的最长申请期限，行政复议法也没有作出规定。根据公法的一般原则，既然行政复议法对此没有作出规定，则说明行政复议不存在最长申请期限。换言之，如果行政主体在作出具体行政行为时没有告知相对人行政行为的内容或申请权及期限，在相当长的时期内行政行为则处于随时可能被申请行政复议的状态中。二是行政复议申请期限的中止、中断和延长问题。根据行政复议法第9条第2款的规定，有人将其理解为行政复议申请期限的中止，有人则认为这属于行政复议申请期限的延长。问题的关键在于，这里的“继续计算”能否理解为重新计算。从行政复议法规定的文意来看，行政复议申请期限只包括因不可抗力或者其他正当理由而中止，而未涉及中断。但如果仅仅理解为中止，也可能有失公平，会放纵违法行政行为。
第三，信访受理事项不明确。信访条例关于信访事项的规定可以概括为“公务人员的职务行为”，即行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的单位或组织及其工作人员的职务行为都属于信访受理事项。如此宽泛的界定等于对所有行政争议作了一个兜底条款，可以理解为凡是不属于依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求都属于信访受理事项范围。这一规定实际上模糊了信访受理事项的边界，掩盖了信访作为救济途径应有的特色，其后果是大量的案件流入信访，造成“信访潮”或“信访爆炸”。
（三）信访与行政复议衔接互动的方式不合理。根据信访条例和行政复议法的规定，信访和行政复议的衔接互动是双向的，也就是说，从信访可以转向行政复议，也可以从行政复议转向信访。前者如对信访机构不作为提起行政复议、对信访机构答复意见不服提起行政复议等，后者如对超过行政复议期限的事项提出信访请求、对已经复议过并且行政复议决定已经生效的事项提出信访请求等。这种衔接互动方式带来不少问题，一是行政复议决定的效力没有被充分尊重，可以任意因信访而被撤销；二是行政复议、行政诉讼等法定救济程序没有被充分尊重，许多本应通过诉讼程序解决的问题没有及时纳入诉讼程序的轨道；三是信访处理行为的性质被错误定位，甚至被当作一般具体行政行为加以对待。
三、完善信访与行政复议衔接互动的路径选择
（一）准确定位信访制度。目前，我国信访制度的性质定位不甚清楚，多数学者倾向于将其定位为一种救济制度。〔3 〕 这有其合理性：一是拓宽了相对人维护权益的渠道，为相对人寻求权利救济提供了方便；二是弥补了行政复议和行政诉讼制度的不足，有助于形成完善的权利救济体系；三是信访在实践中的救济功能越来越被认可，许多纠纷可以通过信访较为便利地解决。尽管如此，信访对法治的负面影响仍不容忽视，淡化甚至取消信访的呼声一直都没有消失。笔者认为，信访制度的改革关键不在于强化信访还是淡化信访，而是准确定位。信访作为具有中国特色的一项制度，有其存在的合理性，因此，盲目取消信访在我国不具有现实性，也不符合我国宪法的规定。信访制度的准确定位应当考虑其所处的整个法律体系。行政争议的解决在我国已经初步形成了一个完整的法律救济体系，包括行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法等。当然，这些以权利救济为主要目的的法律体系还不够完善。但这些制度的不完善不是另行把信访也作为权利救济渠道的理由，解决之道在于权利救济法律自身的完善。因此，信访机构不具有权利救济的正当性，信访制度本身的设置也不利于权利的救济。信访制度的准确定位应当是回归监督。提出并积极支持这一观点的学者于建嵘认为，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。〔4 〕 周永坤教授也认为：“目前强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择，唯一正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。” 〔5 〕 两位学者的共同点不在于取消信访，而在于重新定位信访的制度功能，把救济功能从信访中剔除出去，交给司法机构，与此同时，把信访的功能回归到自身应有的位置，即监督。
将信访制度定位为监督，有利于信访与行政复议衔接互动机制的建立和完善。行政复议是一种内部救济机制，当然，其和行政诉讼制度相比，监督色彩较为浓厚，但总体来看，行政复议更侧重于权利的救济。同为内部制度的信访如果其侧重于监督，则诸多本应该通过行政复议制度解决的纠纷就不应也不会再集中到信访。当然，行政复议制度在权利救济方面还有待进一步完善，行政复议制度越完善，信访监督功能的体现就应越明显。
（二）明确信访与行政复议衔接互动的标准。首先，应当明确行政复议的受案范围。行政复议的受案范围亟需扩大。尽管按规定行政复议可以对抽象行政行为进行审查，但这种审查是附带性审查，即必须在对具体行政行为申请行政复议时，行政复议机关才可以一并审查该具体行政行为所依据的抽象行政行为。对抽象行政行为的附带性审查一定程度上限制了当事人的权利救济空间。既然行政复议机关有权对抽象行政行为进行审查，那么在规定行政复议的受案范围时完全没有必要把这种审查定位为附带性审查，而应当允许当事人可以直接对抽象行政行为提出复议申请。这样规定的好处在于能避免抽象行政行为和具体行政行为区分标准不明给当事人带来的选择上的困难，也有助于信访机构合理分流信访事项和行政复议事项。与之相关的一个问题是行政诉讼的受案范围。笔者认为，一步放开，把所有抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的条件尚不成熟，为此，可以考虑采用附带审查方式，即在对具体行政行为申请行政诉讼时，当事人可以一并向法院提出对抽象行政行为的审查申请。扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，目的在于尽可能彰显行政复议和行政诉讼的救济功能，使大部分行政争议尽量通过行政复议和行政诉讼解决。
其次，要明确行政复议前置的程序效力，即明确规定凡是属于应当通过行政复议解决的争议，信访一律不能受理。有一个值得探讨的问题是，因行政复议期限的问题导致不能获得行政复议的救济能否提起信访，这一问题又可分为两种情况：一是超过行政复议期限方才提起行政复议；二是行政复议决定已发生效力，但当事人在法定期限内没有提起行政诉讼或者说已经超过行政诉讼的起诉期限。笔者认为，行政复议期限的设置目的在于督促当事人尽早提出请求，以维护行政行为的稳定性。因期限问题致使当事人丧失了通过行政复议获得救济的权利不能成为当事人获得信访处理的当然理由。如果信访机构可以随意处理相关争议，则行政复议乃至行政诉讼的期限制度将形同虚设，行政复议和行政诉讼的程序效力也不复存在。
最后，要明确信访事项的受理范围。信访是一种具有居间性质的程序性行为，主要职能在于对信访事项的接收、转送及反馈，因此，信访机构对信访事项一般没有实体处分权，不直接决定当事人的实体权利义务关系。从这一点也可以看出信访的功能应当主要是监督而非救济。明确信访事项的受理范围，就是要明确信访的功能不在于进行实体权利救济，而在于通过一种间接的途径进行监督，因此，但凡涉及当事人实体权利义务关系的行政争议，应该尽可能地引导到行政复议或行政诉讼途径加以解决，而不能作为信访的受理范围。信访本身也不应积极介入实体权利义务关系的具体处理，这一方面有利于减轻信访的压力，另一方面也有利于纠纷通过法律途径解决。
（三）建立信访与行政复议衔接互动的工作机制。一要建立联络员制度。建立信访与行政复议衔接互动机制首要的是要建立相关的工作机制，如情况交流、问题研究、复议信访事项协商处理等。实践中一个较为突出的问题是对某一事项是属于信访还是行政复议的范围的认定，往往由于理解上的原因而产生不同的认识。为此，可以考虑建立信访与行政复议的联络员制度，由联络员负责日常的工作联系。信访工作机构对收到的信访事项是否可以转为行政复议不能作出判断的，可通过联络员与行政复议机构进行联系和协商。
二要建立告知制度。信访机构对于自己认为应当属于行政复议的事项以及通过联络员确认属于行政复议的事项，应当制作《信访事项转行政复议告知书》，连同相关材料一并移交行政复议机构处理，同时抄告信访人。对于信访移交事项，行政复议机构应当予以受理审查并作出行政复议决定。对于行政复议转信访事项，也应按照同样的程序进行移交和告知。
三是要建立信访与行政复议的信息共享制度。对于信访和行政复议受理的事项，可以考虑建立信息共享制度，信访机构和行政复议机构均能知晓彼此受理的事项。如果行政复议机构认为信访受理并拟处理的事项属于行政复议的范围，应当通过联络员制度及时加以沟通协调。反之亦然，信访机构如果认为行政复议受理并拟处理的事项属于信访的范围，也应当通过联络员及时加以沟通协调，以免启动不必要的程序。
参考文献：
〔1〕杨 寅.信访与行政复议衔接疑难问题解析〔J〕.法学，2001，（ ）.
〔2〕张武扬.信访与行政复议制度的衔接〔J〕.法治论丛，2005，（4）.
〔3〕林莉红.论信访的制度定位――从纠纷解决机制系统化角度的思考〔J〕.学习与探索，200 ，（1）.
〔4〕于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果〔J〕.凤凰周刊，2004，（32）.
〔5〕周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择〔J〕.暨南学报，200 ，（1）.
责任编辑 杨在平
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发表于 2020-5-30 08:11:55
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