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【摘要】我国在加入了世界贸易组织后，社会主义市场经济体制不断完善，社会生活的各个方面也发生了巨大的变化，随着市场化观念的不断发育、行政观念也随之发生转变。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善。传统的行政审批制度日益暴露出各种弊端和不足。作为WTO成员国，我国政府也不得不加快改革与国际接轨，以塑造一个合法、责任、有限、人道、高效的政府形象。这种情况下，就要求作为国家管制手段的行政审批制度必须予以相应的改革。文章在回顾我国行政审批制度改革实际情况基础上，重点考察我国现行行政审批制度存在的问题，并提出进一步深化行政审批制度改革的对策与措施。
[关键词]行政审批；制度；改革
[作者简介]陈和，温州大学法政学院行政管理系讲师，硕士研究生，浙江温州325000
[中图分类号]D 3 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2011)10-0049-04
自从我国加入世界贸易组织以来，我国政府对于行政制度进行了一系列的改革，首先，截止目前。我国国务院取消了第一批189项行政审批项目，下属行政单位也清理了大量审批项目。各级地方政府、部分也大幅度清理了审批项目，行政审批制度改革也在有条不紊地进行。其次，为了提高审批效率。多数地方建立了行政审批服务中心，通过联合审批，减少审批环节，简化审批程序。最后，制定出台了一系列相关的行政审批配套文件，这些政策文件可操作性、针对性很强。取得了卓有成效。这些制度改革一方面有利于我国社会主义市场经济环境的培育，同时也有利于推进政府管理方式创新。切实转变政府职能。但笔者通过到一些县调研发现。我国的审批制度还存在着诸多的问题和不足，亟须改革和完善。
一、传统的行政审批制度的弊端
在我国计划经济体制时期，我国逐步形成了传统的行政审批制度，该制度具有浓厚的行政干预色彩。尽管传统行政审批制度在社会主义经济建设中发挥了一定的经济作用，但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，传统的行政审批制度日益暴露出各种弊端和不足。
1 审批范围广、事项多
我国的行政审批几乎无所不包、无所不在，将全部经济活动和一切基本的、普遍的社会活动都纳入了其作用范围。审批俨然成为了政府履行工作职能的基本方式，主要的问题是政府干预太多，导致什么问题都管。却什么都管不好。
2 审批时间长、环节多
多头审批、重复审批、层层审批的现象非常普遍。据有关信息显示。某市办一个规模不太大的企业，需要几十上百个图章，要经过几十上百种行政审批，需要耗时几个月甚至几年。用老百姓的顺口溜来说，就是“脸难看、事难办，图章能把腿跑断”。这种长时间、多环节、多部门的审批，直接降低了政府的工作和社会生产的效率。
3 审批不规范
通常审批的时限、条件、标准和流程不明确，缺乏法律和政策依据。一般只规定了一些原则性的东西，没有细化的办法，加之审批过程不透明，使得审批带有很大的盲目性和随意性，甚至为滋生腐败提供了温床。
所以，传统的行政审批制度难以适应经济和社会的发展，基本上失去其存在的合理性，并在一定程度上成为制约我国社会进步的绊脚石，对其进行改革已经迫在眉睫、势在必行。
二、我国审批制度改革存在的问题
近些年来，我国大部分省、自治区、直辖市的行政审批制度改革在国务院的领导下取得了一定的成绩，部分地方的改革开始全面展开，一些地方已经延伸到地市一级。但就我国基层政权的县级政府而言，由于直接面向广大人民群众，管理对象众多，管理事务繁杂，审批的事项往往比较具体，并且还具有一定的特殊性，因此，在行政审批制度的改革进程中，还面临着亟需解决的问题和难点。
(一)行政审批制度改革遭遇政府部门利益的抵御
县级政府是与社会联系最直接、最紧密、最全面的一级政府，拥有较为广泛的事权，对于县级政府而言，行政审批制度改革也就是县级政府的“自我削权”。在目前这种体制下，不管是整体还是各级地方政府，都是站在既得利益者的角色看待此次改革。他们一般从自己的立场考虑问题。缺乏整体利益和目标意识，考虑更多的是个人部门利益。一定程度上存在争权夺利的短视行为。所以。这些既得利益者对于行政审批制度改革抱有抵触情绪，人为地为改革设置障碍。就已被取消的行政审批项目来看，真正会影响到部门利益的审批项目并未改革，只是与部门利益关系不大的项目被取消。说明行政审批制度改革还远没到位。
(二)行政审批制度改革缺乏法律的保障和规范
行政审批制度改革是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及利益、权力格局的调整，工作难度大。从外部看，行政审批制度改革涉及到我国政治体制改革和经济体制改革。从内部看，各级政府部门的行政审批制度改革相互制约、相互关联。行政审批制度改革需要强有力的法律规范和保障，否则难有成效。就我国目前县级行政审批制度改革现状来看，依旧是法律制度缺乏，执行力度不足。
1 行政审批制度改革法律依据不足
我国行政审批制度改革走的是自上而下的路线，即通常是上级部门领导提出改革思路，然后由各级地方政府贯彻实施。这种模式随着时间推移、热情消减、困难增多，往往到了县级政府，改革也是强弩之末了，所以其效应短暂。另外，由于该模式是自上而下的，下级政府改革必须按照上级政府的意图。这就需要上级政府的改革要先于下级政府改革。
2 行政审批制度改革缺乏统一的程序和标准
当前，我国行政审批制度改革主要依靠审批机构自行改革，即按照当初设定的比例取消部分审批项目。实际上，哪些审批项目应保留，哪些审批项目应减少，哪些审批项目又必须加强，同时是由审批机关自行提出初步意见，然后再交由上级部门审核。法律并没有提供统一的标准和程序。不仅使得行政审批事项消减带有很大的随意性，而且容易造成地方与地方之间改革的不一致、不协调。
(三)行政审批的前置授权不明与后续监管乏力
当前集中审批办公的新模式得到了各级地方政府的效仿，各地都在筹建行政审批中心。行政审批中心的核心是“一个门受理，一条龙服务”。但问题是行政审批中心更多的是像虚拟机构，大部分的审批权限并未下方给审批中心。这样不仅没有实现集中审批的初衷，同时也影响了审批效率，增加了审批成本。
在行政审批的授权改革遇到梗阻时，重审批、轻监管的现象仍比较严重，后续监管还依然乏力，对行政审批制度改革实施的监督力度不够。行政审批过于重视强调审批之前相对人是否符合法定条件的审查，对审批事项是否合法，而忽略了通过审批之后对相对人行为的监督管理。另外，取消审批项目并不意味着取消监管责任。“当政府把所有权和控制权交给社区时，它们的责任并不因此而结束，政府也许不再直接提供服务，但是仍对保证 居民需要负有责任。政府一旦主动放弃掌舵的职责，灾难就常常接踵而至”。
三、深化我国审批制度改革的对策
行政审批制度改革势在必行，它是完善我国社会主义市场经济体制的重要条件，也是提高行政效率、抑制腐败的根本性保障，是当前转变政府职能中一项紧迫任务。为了全面落实科学发展观，完善社会主义市场经济，推动社会主义和谐社会建设，我国必须加快行政审批制度的改革的步伐。本文认为针对我国县级政府行政审批制度改革，应该从以下几方面人手：
(一)端正行政审批制度改革的指导思想
审批意味着管制，管制意味着权力，权力的不当使用又能给部门、个人带来利益。由于这个原因，拥有审批权力的部门是不会轻易放弃手中已拥有的权力的。使得改革缺乏内部动力。所以，行政审批制度改革的必须端正指导思想：
1 树立大局观念和政治意识，努力转变部门主义、地方主义的狭隘观念，变“要我改”为“我要改”。只有通过统一指导思想，才能增强改革的自觉性，增强改革的内在动力，真正落实贯彻党中央、国务院的一系列制度政策，保证行政审批制度改革的顺利进行。
2 改变以往“为改革而改革”的错误观念，探索处理工作质量和改革进度的关系，不能仅仅为了追求改革的短期效应，简单地取消审批项目的做法进行改革，而忽视了改革的效果，这种改革不会取得预期的效果。
3 转变以往那种一发现问题就要审批以及“只批不管”、“以批代管”的思想，努力树立“服务政府”、“有限政府”、“责任政府”的理念，站在县级政府机构改革和职能转变的总体框架中考虑行政审批制度改革。
(二)规范行政审批制度改革的范围和程序
“要使行政审批制度改革真正达到预期目的，不能仅仅考虑改革的短期效应和轰动效应，而应着眼于长期的制度建设，通过制定法律，使行政审批制度化、法律化”。所以，我国应以《行政许可法》的出台为契机，加大进行政审批制度改革的力度。
1 依法确定行政审批的范围
准确界定社会管理中行政审批存在的领域是进行行政审批制度改革的前提，即行政审批项目应然范围的应合理设定。应根据所提供相应的法律依据和执行标准，对行政审批项目作出取舍。针对县级政府而言，依法确定行政审批的范围应注意以下几方面：第一，国家法律法规和国务院文件明确规定设立的审批项目，予以保留；第二，对于国务院部门规章、省级地方性法规明确设立的审批事项，原则上予以保留，但对其中不合理或明显不适应社会经济发展需要的事项，按立法程序修改或建议修改有关法规、规章，取消或改进行政审批制度；第三，对于省政府规范性文件明确规定设立的审批项目。应根据国务院有关指导精神，结合地方实际做出调整，凡不适应地方经济发展需要的都应予以取消；第四，县市各部门(单位)自行设定或擅自扩大权限、范围的审批项目，一律予以取消；第五，确需新设行政审批事项的，应当从严、从紧并经充分论证后，通过地方性法规、省政府规章或省人民政府文件予以规定；第六，对于直接面向基层和群众的审批事项，上级政府应本着方便群众又不削弱管理的思想，进一步向县级政府下放行政审批权，由区县级政府依法进行管理。
2 依法规范行政审批的程序
规范是行政审批程序最基本的特征。通过对行政审批程序、方式、步骤进行规范化，可以提高政府行政行为公开化、有序化、效率化。一方面借鉴其他国家和地区先进的做法，根据规范性、科学性、合理性的内在要求。公开制定行政审批具体程序和流程，简化审批手续，减少审批环节；另一方面本着公开、公平和公正的原则，规范行政审批程序，并认真执行，同时对于消减审批事项后保留的项目向社会予以公开，保证社会公众对审批项目的参与权和知情权。
(三)优化行政审批效率
1 积极推进审批公开
通过公开的方式确定和保留行政审核、核准、审批、备案等事项。对于少数需要保密的事项外，主动接受人民群众和社会各界的监督，向社会主动公开审批机关、审批条件、审批程序、收费标准以及审批时限。对于专业性较强、技术性含量较高的项目，需要组织有关专家对其进行指导，提高审批的规范化和科学化水平。
2 建设好便民服务窗口
据在温州鹿城区调研，笔者发现。该区设立了行政审批中心，有关部门集中统一办公，实行集中式的服务，实行“一个窗口对外，一个章子生效，一站式审批，一条龙服务”，使许多在原体制下需要上下层层审批、多个部门盖章的事务在一个单位即能办好。
3 大力推行审批工作“五办制”
第一，对于凡属程序简便，可当场或当天办好的事项，直接办理，做到即收即办。第二，对于凡需经现场踏勘或其他部门审核的特殊事项，相关职能部门应根据实际情况作出承诺，严格按承诺时限办理。第三，对于凡关系到人民生活或地方经济社会发展的重大事项。应按照有关规定联合办理。第四，对于凡需要报上级审批的事项，各部门应当进行前置审核把关，认真负责，一包到底，并在规定时限内帮助申请人主动与上级部门取得联系，帮助办理有关事项。第五，核准项目明确答复制。对于不符合国家政策，国家明文禁止或不利于地方发展的事项，要给予申请人明确不能办理的理由和意见。
(四)建立和完善行政审批监督制约机制
当前由于监督约束机制缺位，导致很难对行政审批进行管理和监督。一些机关工作人员破坏了党和政府的形象，滥用手中的行政审批权力，索拿卡要、徇私枉法，为自身谋取私利。所以，需要从体制外和体制内两方面加强对行政审批的监督和管理。建立完善审批监督约束机制。
1 建立行政审批责任制
行政审批制度改革的一个难点是对审批部门及其成员的监督。所以。审批制度改革首先要制定审批责任制度实施细则，明确审批行为具体责任人，明确审批人员的义务和责任。不准擅自增加或随意取消审批事项。严格按审批、核准、备案事项实施审批；其次要完善行政审批责任追究制度，对于不履行、不正确履行监管职责或违规审批等行为要加强责任追究。改变目前行政审批有权无责的问题。
2 加强对行政审批的后续监管
对于已经取消的项目，职能部门不能放弃职责范围内的监管责任。而应该制定替代方法或通过改进管理方法，加强对后续的监管。目前，通常是根据企业自主管理优先、市场自动调节优先和社会自我治理优先的原则，相应替代行政审批制度。
3 健全内外相结合的监督制约机制
为了保证行政审批事项能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制。按照审批与监管分离的原则，分开审批人员和监管人员，由监管人员对审批人员经办的审批事项实施监督，并形成纵向和横向的网络化自我监督机制。同时，邀请政协委员、人大代表和社会各界人士从外部对审批行为进行监督，设立投诉信箱或投诉电话，针对社会公众关注的热点难点问题开展督促检查。有效建立社会监督网络，把有关信息通过媒体公示于众，让公众知晓改革的意义、过程和结果，将行政审批事项纳入整个社会公众的视野。
(四)建立和完善行政审批的配套制度
行政审批制度改革需要完善建立相关配套改革。各级地方政府在制定行政审批制度配套制度上，要进一步完善行政许可决定公示制度，行政许可集中办理制度、重大行政许可决定备案制度、行政许可听证制度等。完善行政审批项目的动态评估体制，对行政审批项目的实施过程进行监督和评估，对于存在问题的要及时发现并予以解决，努力提高政府机关工作人员的为民服务意识、依法行政意识和依法管理社会事务水平。
总之，自加入世贸组织后，我国的行政审批制度改革取得了一定的成绩。我们有理由相信在新的时期里，我国深化行政审批制度改革也必将取得更大的成功。但是，同时我们也应该清醒地认识到现阶段审改进行过程中也突出表现出了一些失误和问题，影响了我国改革的继续深入。
[责任编辑：舒生]
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发表于 2020-5-30 16:42:49
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