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【摘要】文章阐述了在国务院正式把海南省建设国际旅游岛上升为国家战略，允许海南省探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票的大背景下，当今各国包括禁赌国家和地区的赛马博彩开展情况，分析了在海南开展公益性赛马博彩对就业、税收、慈善、旅游等方面的有益性，并从我国现阶段法律环境出发得出了开展赛马博彩与现今法律、政策不违背的结论。
[关键词]公益性；赛马博彩；法律支撑；必要性
[作者简介]杨林，重庆大学，讲师，法学硕士，重庆400044；林全琳，重庆大学副教授，硕士生导师，法学博士。上海财经大学博士后，重庆400044
[中图分类号]G899:DF0-05 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2011)10-0051-05
一、赛马博彩运动的起源及其开展情况
1 赛马博彩运动的起源及其在其他国家和地区的开展情况
现代赛马于1510年起源于英国，英国不仅是现代赛马运动的发源地，还是纯血马诞生的摇篮。法国人皮埃尔・奥莱(Pierre，Oller)创造性地将赛马和彩票结合起来，形成马彩。此外，皮埃尔・奥莱提出并主编了《巴黎共利法》，也叫《赛马博彩共利法》，该法是赛马博彩合法化的纲领性法案，世界上第一次以法律的形式规定了赛马博彩投注资金在政府、中奖彩民、赛马场和马主之间的分配原则和比例。着重强调了投注资金的大部分必须作为慈善资金，取之于民，用之于民，投入社会的福利慈善事业。由于该法确立了赛马博彩的宗旨是筹集善款，而且本法有效地控制和杜绝了赛马博彩中出现的种种弊害，使赛马博彩成为“世界上最干净的博彩”。因而一经颁布之后立刻获得拟将开展赛马博彩的欧洲各国政府的广泛认可和借鉴，直至今日世界各大赛马场依旧在遵守和沿用其中的相关规则。
目前世界上开展赛马运动较好的国家和地区有英国、法国、美国、德国、爱尔兰、意大利、澳大利亚、日本、中国香港特别行政区和中国澳门特别行政区等。
在英国，赛马是仅次于足球的第二大运动，赛马业也是英国国内的第10大产业。2005年。全英近 0个马场的运营收入总额为3.81亿英镑，是年赛马对国民经济的整体贡献为28. 亿英镑。特别是对就业贡献更大。2001年英国全国赛马彩票投注总额为1 0亿欧元，居世界第二位，其中89％的投注资金共约141亿欧元作为回报返还给了赛马彩民。
英国赛马业有效地带动了上游农业、畜牧业等相关产业的发展，引导英国在生物工程学科、畜牧兽医学等各项关联学科和技术上获得了极大的提高。此外赛马博彩对旅游、交通、传媒等相关产业起了积极的带动作用。由于赛马业的兴盛和发展。使英国拥有了世界上独一无二的、最好的纯种马检测手段、训练设施、训马师、骑手和马匹专家以及数量较大的、可供选择的高品质的英国纯血马，在此基础上英国每年可以举办种类繁多、极具挑战性和刺激性的高水平的赛马运动，世界各国众多马主和纯血马育马者首选英国作为他们的比赛和育种基地。英国赛马进入了赛事水平越来越高、纯血马品质越来越好、运作越来越规范的良性循环。
美国赛马特点是投注额起点较小，2美元即可下注，大型赛事约30万美元；平均赛马投注总额较大，每年超过150亿美元，人均投注额近500美元，位居全球第四；赛事多，美国全年赛马次数超过10万场次，位居世界第一；马业多样化，农业、商业、体育产业、休闲娱乐等共有150余家持有商业投注执照的赛马场。
起源于西方的赛马运动在东方的日本得到了发扬光大，甚至说到了登峰造极的地步，从上世纪90年代开始到现在，日本都始终牢牢占据着世界赛马彩票年销售总量第一的宝座。特别是在1991年，更是创出一年销售443亿美元赛马彩票这一令人难以置信的历史纪录。即便是1998年以后。日本国内经济陷入长期低迷，殃及日本赛马市场也因此受到重创。导致进场参赛与赌马人数日渐萎缩，营收年年滑坡，但依旧远远超出其他国家。据国际赛马联合会(IFHA)数据显示，2005年日本赛马场入场人数达到约810万人，2001年日本赛马迷共下注310亿美元，金额仍是全球之冠，几乎是美国的两倍。
香港赛马会在1884年成立。初期的赛马活动为业余性质。1911年以后，香港赛马转为职业活动。现时赛马会每年举办约100场赛事，分别在沙田及快活谷的马场举行。马会缴纳的博彩税达香港税收的11.1％，成为香港最大的纳税机构。赛马会收益扣除营运开支后所得盈余交由属下的香港赛马会慈善信托基金管理，主要用于体育、文娱、教育、社会服务、医疗方面。
综上。全球每年赛马彩票的销售收入占全球彩票业收入的 1％，是名副其实的第一大彩票品种。根据国际赛马联合会(IFHA)所公布最新的相关数据显示，2001年该组织及其会员在全球举办了15500场比赛，共有近233000匹赛马参与其中，吸引了过亿的观众到现场观看，共实现赛马彩票销售收入890亿欧元，折合人民币8100亿。
2 赛马博彩运动在我国的发展状况
新中国成立后。最早出现带博彩性质的赛马是上世纪1990年，珠三角地区模仿香港试行“马彩”，热闹非凡，参与者众多，一天投注额高达1000万元，后因屡次发生舞弊等行为，并给当地治安带来负面影响。1992年被国家发布的《关于坚决制止赛马博彩等赌博性质活动的通知》叫停；在得到国家批准后，广州也曾试点过赛马经营博彩，2000年，因舞弊等行为也被要求停止经营；随后几年，成都等地的赛马场经批准赛马运动后开展速度赛马，也因涉嫌违法赌博纷纷在打击赌博行动下停赛。2001年，北京通顺马场经批准注册成立，该马场从每年的3月至11月，每周末都要举行近20场现代速度赛马比赛，现场观众均超过2000人。与此同时，马场还组织现场观众举办“有奖竞猜”投注，投注的总额10％作为奖金返还。11.4％向政府缴税，余下的为马场的经营费用。以“有奖竞猜”形式运营几个月的北京马场后来也因违规操作而被停赛。广州、北京的赛马博彩失败是因为管理体制和监督机制等方面不健全，部分人急功近利、营私舞弊等原因造成的。赛马不应以盈利为目的。如果不以慈善筹金为目的，只为赚钱盈利的话。必将在利益驱使下乱相众生，必将被政府打击。
2005年，国家体育总局在武汉设立“中国竞猜型赛马彩票研究课题组”，3年后，武汉举行“第六届中国速度赛马公开赛(试验赛)”，观众可以“头马有奖竞猜”进行小额的简单马彩投注。与此同时，北京、上海、广州、南京、济南、成都等多个城市开始游说竞争，力争成为中国赛马博彩试点的第一个城市。同一时期。海南省的几十名政协委员在当地“两会”联名上书，建议海南适度开放博彩业。
二、海南省试点公益性赛马的必要性
1 人文地理位置优势及国家政策支持
2009年12月31日国务院发布《关于推进海 南国际旅游岛建设发展的若干意见》，正式把建设海南国际旅游岛上升为国家战略。要求把海南建设成为我国旅游业改革创新的试验区，世界一流的海岛休闲度假旅游目的地。其“建设发展总体要求”第12条中明确允许海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目。探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。全国唯有海南省获得此项政策支持，海南应抓住这个千载难逢却稍纵即逝的历史机遇，以此政策为依托，以试行为探索手段，千方百计力争获批试点开展公益性赛马博彩活动，力争在与兄弟省市的竞争中先行一步。
中国彩票销售发展了23年，但平均参与率较低，2002年我国人均福利彩票支出只有13.01元。2003年平均为31元。其中海南的国家彩票销售历来处于全国较低水平，2009年销售额排倒数第一，有时仅高于青海与西藏。但海南地下私彩十分泛滥，几乎是在公开运作，对于海南很多地区的老百姓来说，买私彩已经成为他们每天固定的一种生活，早就习以为常，海南省居民实际博彩参与率和支出程度远远高于全国水平。根据国家城调中心海南城调队的数据显示，海南2003年博彩的户参与率为53.1％，2004年为49.3％。2003年人均彩票支出为134.94元，2004年为131.95元，海南省博彩户参与率和人均彩票支出远远超过全国平均水平及绝大部分发达地区。因此。在有博彩传统习惯的海南试点赛马博彩有着广泛的观念基础和消费支持。比在其他地区试点的成功率要高。以上数据也显示，约80％海南彩民购买的是“私彩”，这也暴露出我国彩票品种单一、玩法过于传统平常的弊端。
此外，海南以岛为省，四面环海，与祖国大陆以海峡为隔。在该省可试行我国一些适当超前的政策或进行力度相对较大的开放。试行成功则可推向全国。如若效果欠佳，基于其独特的地理环境则不至于快速流患于祖国大陆。公益性赛马可在岛内试行若干年。等其发展、壮大、政府相关部门总结出成熟经验后可在全国开展。这是海南的独特优势和历史责任。
2 符合世界发展潮流
赛马非赌博。关于赛马是否为赌博的争论早已平息，赌博必须同时具备以下特征：规则的随机性、活动的不公开性、活动的不公平性、个体私利性。纵观世界。88个允许赛马的国家均未把赛马博彩定性为赌博活动，我国周边国家都许可赛马，而他们都是反对赌博的国家，例如，日本、俄罗斯、印度、韩国、越南、新加坡等。伊斯兰教义规定赌博是严格禁止的，但唯一允许赛马，例如，伊朗属于非常正统的伊斯兰国家，即使玩纸牌也属违法，但却准许赛马。在某网站举办的“您怎么看待在海南开发赛马博彩业”的调查中，31.58％的网友完全支持，认为赛马和球赛很相似，可以开发；31.58％的网友认为可以先开发一个小试点，然后再决定；只有15.19％的网友认为赛马也是一种赌博，明确表示不支持。笔者认为，此项活动的开展与我国社会主义国家性质毫不相悖，道德舆论方面无障碍。
始于1510年的现代赛马经过几百年的发展，至今全球共有约2000个赛马场，分布在88个国家。据统计，目前我国境内有10几个赛马场，其中有4～5个是具有国际一流水准的大型赛马场，马术俱乐部300余家。因此，我国开展公益性赛马活动是“万事具备。只欠实施”，其他国家早已把此项活动开展的如火如荼，年年壮大，我国不应该还在止步观望，应及时抓住这项大型体育赛事的发展潮流迎头赶超，以其拉动我国旅游、就业、税收、慈善等关联方面的发展。
此外。据北京大学中国公益彩票事业研究的数据显示。内地每年外流的赌资高达人民币 000亿元。相当于2001年我国公益性彩票销售总额的 倍。如开展赛马运动，扩大我国体育博彩的方式、范围和刺激程度，必定能够大量挽留外流赌资到公益性体育竞猜活动里面来。
3 扩大就业
按照国务院及海南省政府拟定的旅游岛发展规划。海南省必定将从传统农业大省过渡到旅游大省，450余万农村人口中势必有相当大一部分要脱离土地另谋职业。要解决大量失地农民就业问题，唯一希望就是与旅游相关的服务行业。
赛马业是劳动高度密集型产业，彩票销售、赛马场及相关产业都会创造大量就业机会。仅赛马提供的直接就业种类就有骑师、练马师、教练员、裁判员、司匝员、复磅员、化验员、马场管理员、铁蹄师、马夫、马医、马匹拍卖师等。还能带动相关产业的发展并带来相应的第三产业的发展和就业机会，如电视报刊、旅游、餐饮、金融、广告等。如英国主要赛马产业就提供了22000个全职和兼职的就业机会，核心产业提供了近18800个全职就业，赛马业相关产业提供了另外的25200个工作岗位。另外为与赛马相关的建筑行业提供了大约2300个工作岗位。2005年美国整个马产业对GDP的贡献总计为1015.8亿美元，提供了超过140万个全职工作岗位。数量要多于铁路、广播和电视、石油和煤炭生产业及烟草制造业等行业。据专家估计，如果全国开展赛马运动竞猜，从饲养、训练到销售、广告、交通、娱乐、建筑等整个赛马产业链能提供300万到500万的就业岗位，这对扩大就业、富裕人民、稳定社会不啻为一大福音。
4 促进经济转型、发展旅游业
海南省经济相对欠发达，应以旅游业为手段。以突破常规的思维和方法。把国家确定的旅游对外开放和制度创新方面的重大举措尽用、善用，才能实现跨越式发展。赶超发达地区。海南与美国夏威夷处在相近纬度，冬无严寒，夏无酷暑，在长达1528公里的海岸上遍布可以开发建设成为世界一流旅游圣地的旅游资源。要建设成为世界一流的海岛休闲度假旅游目的地，不仅要在旅游服务设施、经营管理和服务水平与国际通行的旅游服务标准全面接轨，而且要在旅游项目上做到“人无我有、人有我新”，避免与周边国家特别是东南亚热带国家进行同质化竞争。泰国、印尼、菲律宾、中国海南省的热带岛屿风光各有千秋，要打破海南省在吸引境外游客上的劣势地位，也许配套大型的赛马竞猜体育运动是最好的办法。这种配套大型游乐场、文艺表演、高档酒吧、娱乐不夜城的赛马场，定能打破西方游客对社会主义中国的顾虑和猜疑，成为海南吸引境外游客的重大筹码，推进海南新一轮更宽领域、更大范围、更高层次的对外开放。
5 增加税收、发展慈善业
2004-2005纳税年度。英国赛马贡献了2.8亿英镑的税收，2005年美国马业向联邦政府、州、当地政府纳税19亿美元。香港马会已成为香港特区政府长期稳定的税源，2001年马会缴纳税款超过100亿。占政府总税收的11.1％，成为香港最大的纳税机构。同时赛马会也是香港最大的慈善机构，“取之于民，用之于民”，是马会使用拨款资金的原则。马会收益扣除营运开支后所得盈余。交由属下的香港赛马会慈善信托基金管理，每年用于慈善捐赠善款均达10亿港元，主要用于体育、文娱、教 育、社会服务、医疗方面。海南试点赛马的收入可比照香港赛马会的比例分配，除80％返还彩民外，其余绝大部分作为税款和慈善捐赠，造福国家，惠泽百姓。
促进国内畜牧业发展
我国现有900余万匹马，是世界马匹第一大国，但几乎都是以役用为主，质量不高价格过低，平均每匹价格不过几千元而已。而纯血马不仅速度耐力上乘而且价格高昂，广州亚运会上的赛马每匹身价都在1200万元以上。最贵的高达9100万元。西方国家在半个世纪前就完成了养马业从单一役用型向赛马骑乘型的转变，在国内形成了相当长的产业链，其出产的纯血马不仅供本国赛马所需，而且还大量出口，2004年美国年产纯血马50000匹左右，澳大利亚21000匹，英国、法国、爱尔兰等国家都是出产优良马匹的国家。特别是英国，英国的育马者因向世界提供高质量的不断改良的优质赛马而在国际上享有盛誉。英国的基础种公马为育马提供了极全面的血统选择范围，它们的后代在世界各国的赛场上表现卓越，这些英国的种马为世界上许多国家的赛马业成功发展立下了汗马功劳。大多数英国的英纯血种公马受到欧洲育种者基金会的推荐。
我国地域广大、气候多样，适宜发展育马业，我国应以赛马博彩为驱使手段，引导大量的资金、人力促进纯血马的饲养和质量提升，拉长育马业产业链，从纯血马的饲养、调教、骑乘等产业阶段为国家带来更多的就业机会、财政收入和提高畜牧业科研能力等，赛马产业化和商业化是救赎中国马业的唯一途径。
三、试点公益性赛马博彩的法律支撑
1 现阶段试点赛马博彩的法律支撑
根据国务院《彩票管理条例》(以下称《条例》)可得知，博彩业在中国现阶段是被禁止的。福利彩票、体育彩票是由国务院特许才得以发行。未经国务院特许，禁止发行其他彩票。而且我国彩票发行目的必须为筹集社会公益资金。促进社会公益事业发展。那么赛马博彩是否还需国务院特许?笔者认为回答是否定的。首先，在海南试点的赛马博彩目的肯定是带有强烈的公益色彩，主要是为社会筹集慈善资金，全球赛马概莫能外，社会主义中国更应如此，这一点毋庸置疑。其次，赛马并非一项并行于福利彩票、体育彩票的另一种新型彩票。它仅是体育彩票框架下的一种以赛马为博彩介质的体育彩票中的一种，正如体彩中的“足球彩票”、“超级大乐透”、“22选5”等具体品种一样。因此，海南试行赛马博彩无需国务院特许。试行难度大大降低。
《彩票管理条例》第七条规定：“彩票发行机构申请开设、停止福利彩票、体育彩票的具体品种或者申请变更彩票品种审批事项的，应当依照本条例规定的程序报国务院财政部门批准。”因此，海南省如要试点公益性赛马博彩需向财政部申请批准，另根据由财政部、民政部、国家体育总局起草的《彩票管理条例实施细则(草案)》(征求意见稿)的规定，在提交财政部审批之前，国家体育总局应对之进行审核。审核同意之后再由彩票发行机构向财政部提请批准。国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》第12条中明确允许海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。海南应在该条国家政策的鼓励或支持下，把赛马博彩向竞猜型体育彩票方向设计和发展。极力游说国家体育总局和财政部支持。如得到两部门审核批准，根据《立法法》第六十三条规定，海南省人大及其常务委员会可根据国务院《彩票管理条例》制定有关公益性赛马博彩的地方法规。规范、细化运作过程，使赛马博彩及时、有序、依法开展起来。
2 关于赛马博彩的立法建议
(1)政府主导，公司化运作
日本于1923年颁布《赛马法》，此后根据实际发展情况进过多次修订，1954年修订后的《赛马法》规定：由政府全额出资成立特殊法人――“日本中央赛马会”，管辖着包括京都赛马场等10个全国“国营马场”，在农林水产省管辖监督下，全权运营日本的中央赛马业；各地方政府成立“地方赛马会”，独立制定赛马条例。建立地方赛马场，也是在农林水产省的监督下负责赛马博彩一切事务。由此，赛马场及赛马举办团体都是由中央或地方政府全额出资的公立或国有企业，根据赛马法等法令，有组织、有规则地举办赛马活动。不允许赛马举办团体以外的组织或个人发售赛马彩票。这就把外资和私企参与赛马博彩运作和发行销售赛马彩票的可能性降为零。以政府的公信力保证赛马博彩的公正性，从而有效地避免舞弊行为的发生。
我国赛马博彩试点可比照日本。由政府成立赛马专门机构负责赛马博彩的举办、传播、彩票销售等一切程序，严格禁止外资和私企参与赛马运作，降低舞弊风险。为降低运作支出，可引进外资或民营资本独立修建或与政府联建赛马场，但应严格核算赛马场运作成本，赛马场只可在赛马彩票销售收入中分取成本费用，马场只可在附带的娱乐、餐饮、住宿等关联产业中寻找盈利空间。
(2)严惩舞弊行为，威慑违法赛马
从一开始就从技术、制度上建立健全违法赛马、营私舞弊的严厉惩罚制度，成立赛马仲裁委员会或舞弊控制鉴定组，对骑师“造马”、毒马、赛马服用兴奋剂等严重舞弊行为，给予骑师、赛马及其所属马主、相关利益团体终生禁赛甚至更为严厉的处罚，“杀一儆百”，震慑违法赛马行为，让公益性赛马博彩试点有一个良好的开端和赢得社会认可。
(3)公开评判、投注派彩环节，透明资金流向
在赛马博彩的骑师、马匹、评判、投注派彩4个环节中，最容易出现舞弊行为的是前两个环节，香港赛马史上从未在评判、投注派彩环节出现过舞弊行为。为防患于未然，给予彩民对政府主导的赛马博彩以足够的信任度，试点中的中国赛马博彩应以法规形式要求运作部门公开赛马评判方式和结果；公开每次比赛投注金额及派彩金，保证赔率计算、派彩的正确性、准确性；定期公布赛马资金流向；制定运作部门工作人员违反上述规定的惩戒措施。
[责任编辑：舒生]
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发表于 2020-5-30 17:46:11
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