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摘要：检察机关职务犯罪侦查优先权是指基于检察机关法律监督的特殊地位，而赋予其在职务犯罪以及其他相关犯罪的侦查中优先于其他机关的权力。现代社会中职务犯罪的高发态势及其复杂性、牵连性等特点决定了检察机关职务犯罪侦查优先权的重要价值。确立检察机关职务犯罪侦查优先权要处理好检察机关职务犯罪侦查行为与纪检部门办案之间的权限划分问题、检察机关与公安机关之间的牵连管辖问题以及检察机关的机动侦查权等问题。作为法定的职务犯罪侦查机关，对事实清楚、证据确实充分的职务犯罪案件，检察机关对犯罪嫌疑人直接采取强制措施，既适应了反腐败斗争的实际需要，又能促进法制化与民主化进程。对于检察机关与公安机关的牵连管辖案件，应明确以检察机关管辖为主，公安机关予以配合。同时，为强化宪法赋予的检察机关的法律监督机关地位，本次《刑事诉讼法》修改应赋予检察机关更全面的机动侦查权，即检察机关对自侦案件范围以外的刑事案件有决定自行立案侦查的权力。上述改革既保持与其他国家和地区立法接轨，又符合国际公约所规定的内容，同时，也能与国际司法改革发展趋势相一致。
关键词：检察机关；职务犯罪侦查；优先权；管辖权
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1001-905X(2011)05-0050-01
职务犯罪是一类比较复杂的犯罪形态。从犯罪行为本身来看，该类犯罪的犯罪主体(共同犯罪居多)、犯罪行为、犯罪危害对象等极为复杂，给定罪量刑带来了重重困难；从职务犯罪的侦查程序来看，由于犯罪主体的特殊性，决定了该类犯罪的侦查主体、侦查行为、侦查中的强制措施等必须严格规定并慎重采取，同时要考虑该犯罪对社会带来的负面影响的程度以及民意的承受范围。在我国，检察机关肩负着查处国家机关工作人员职务犯罪的重要使命，职务犯罪侦查是检察机关法定的重要职能之一，行使这一职能的主要是各级检察机关的反贪污贿赂、渎职侵权检察、职务犯罪预防等部门。例如，最高人民检察院反贪污贿赂总局的主要职责为：“负责对全国检察机关办理贪污贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款、私分国有资产、私分罚没财物等犯罪案件侦查、预审工作的指导；参与重大贪污贿赂等犯罪案件的侦查；直接立案侦查全国性重大贪污贿赂等犯罪案件；组织、协调、指挥重特大贪污贿赂等犯罪案件的侦查；负责重特大贪污贿赂等犯罪案件的侦查协作；研究分析全国贪污贿赂等犯罪的特点、规律，提出惩治对策；承办下级人民检察院反贪污贿赂工作中疑难问题的请示；研究、制定贪污贿赂检察业务工作细则、规定。”最高人民检察院渎职侵权检察厅的主要职责为：“负责对全国检察机关办理国家机关工作人员渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪等案件的侦查、预审工作的指导；参与重大渎职侵权犯罪案件的侦查；直接立案侦查全国性重大渎职侵权犯罪案件；组织、协调、指挥跨省市的重特大渎职侵权犯罪案件的侦查以及个案协查工作；研究分析全国渎职侵权犯罪的特点和规律，提出惩治对策；承办下级人民检察院渎职侵权检察部门工作中重大、疑难问题的请示；研究、制定渎职侵权检察业务工作细则、规定。”除此之外，检察机关的控申部门、监所检察部门、铁路运输检察部门等也肩负着部分职务犯罪侦查职能。
199 年实施的新的《刑事诉讼法》，在完善诉讼程序、落实保障人权以及刑事审判程序的科学性方面都取得了长足的进步，与世界刑事诉讼法治的发展趋于同步。但毋庸否认，本次修改仍存在不尽人意之处，有些地方的修改反而不利于司法程序的合理性以及社会治安形势发展的需要。一个突出的表现是，新的《刑事诉讼法》剥夺了检察机关的侦查优先权，原来(1919年《刑事诉讼法》)规定的“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”不复存在。这一修改不利于检察机关对国家机关工作人员职务犯罪的侦查，不适应反腐败斗争的严峻形势需要。同时，自2009年起，检察机关职务犯罪批捕权上提一级，这一做法对检察机关的职务犯罪侦查权也带来了一些制约(研究内容所限，该做法的优越性本文不复赘述)。因此，目前关于职务犯罪侦查管辖的规定已不适应社会政治、经济发展需要，赋予检察机关职务犯罪侦查优先权是司法改革的必要措施，唯如此，才能消除实践中检察机关与公安机关、纪检监察部门管辖问题的争议，提高刑事侦查的效率，确保国家打击职务犯罪的活动不留死角。
一、检察机关侦查优先权概述
(一)检察机关职务犯罪侦查优先权的内涵
对于职务犯罪侦查优先权的概念，一般被认为是指检察机关作为国家法律监督机关和法定的职务犯罪侦查机关，基于宪法赋予其维护公共利益、促进公务行为廉洁与正当的主要职责以及在职务犯罪处置法治化进程中不可或缺的特殊角色，而拥有的对职务犯罪实施侦查行为，同时，其他单位、个人不得在法律上僭越或者损害检察权的相对优势地位，并对与职务犯罪存在某种牵连的其他类型犯罪，而享有的依法排他性效果的管辖与处理权力。在特定情况下，检察机关出于侦查需要可以临时要求其他主体进行体让，从而确保侦查效果的公权。具体而言，检察机关职务犯罪侦查优先权主要应包含以下几方面的内容：(1)检察机关侦查专属管辖的贪污贿赂、渎职侵权罪时，与纪检监察、海关、军队等拥有侦查权部门之间的协调问题；(2)检察机关相对于公安机关的机动侦查权，这一权力主要体现在办理与职务犯罪有牵连的案件过程中；(3)检察机关在履行查办职务犯罪职责之时，由于基于认识、证据等因素所产生的与公安机关不尽一致的观点，将本属于公安机关立案管辖的案件直接予以侦查终结，从而引起两机关之间的职能管辖冲突时，该如何处理的问题；(4)特定情况下，检察机关因侦查需要而临时对公民个人或单位等组织实施排它性措施以及如何救济等问题。
(二)检察机关职务犯罪侦查优先权的价值
职务犯罪案件本来就具有与普通刑事案件不同的特点。在主体上，职务犯罪的主体往往都具有一定的职权，不少人位高权重。这些人除自身具有一定的国家赋予的权力外，其自身的高素质及丰富的阅历客观上也增强了其抗侦查能力。同时，这类犯罪的犯罪方式和社会危害也比较隐蔽，一旦案发线索不是很清晰，相关证据也往往难以寻找和固定。此外，有的职务犯罪涉及领域和部门广泛，金融、财税、外贸等无所不包，加大了侦破难度。而且，在现代社会中，职务犯罪的形成、生长和“发酵”模式已经发生了很大变化。“随机性”的权钱交易模式和“脸谱式”的职务犯罪主体现象已日益转型，职务犯罪主体和其他受益主体之间也呈现“长期经营”、互相渗透等特征，职务犯罪也常常隐藏在普通犯罪或有关的行政违法背后，或与上述情形呈犬牙交错特征，职务 犯罪嫌疑人的反侦查意识及能力亦不断得到强化。在这种情况下，检察机关如果局限于对职务犯罪本身的侦查，案件侦破的进度势必会举步维艰。而与此相对应的是，通过对某些与职务犯罪有潜在联系的普通刑事犯罪进行侦查，往往能够获得必要的线索，甚至是成为发现和查处职务犯罪的捷径。此外，从反腐败的国际视野和长远需要来看，积极推进依法预防与惩治职务犯罪的工作是时代大趋势，而这一过程中相关司法机关的作用是无可比拟的。“赋予专职司法机关相对完善的侦查权并充分发挥其作用，有利于在保持政治稳定和经济发展的情况下，凸显职务犯罪查处和预防效果，有效促进社会和谐和增强我国反腐败事业公信力。”
二、比较法上的参考
国际化是当今国际社会的一大特征。从一般意义上讲，全球化是国家面向世界，谋求更有利发展条件的历史进程。全球化以经济跨出国界，向结成一体方向发展为先导，但它带给人类社会的不仅是对经济生活的根本性改变，还深刻地触及和改变着世界法律文化的格局。就检察体制而言，西方发达国家的法律制度也为我们的司法改革特别是此轮《刑事诉讼法》修改提供了难得的参考样本。
(一)大陆法系
西方国家的检察机关，大多享有职务犯罪的侦查优先权。在大陆法系国家或地区，采取“侦诉结合模式”，即在开始侦查时，侦查权一般归于警察机关，而终结侦查权则往往属于检察官。检察官是侦查活动的主导者，可以亲自侦查，也可以领导侦查，为此，有权利用警察的力量。因此在管辖方面和警察机关大多并无明确的职能分工，侦查优先权事实上已经天然地包含在这种“侦诉结合”的检警关系中了。因而，大陆法系国家原则上没有单独也没有必要为检察机关再划定特定范围内案件的独占侦查权。
例如在俄罗斯，侦查机关为检察院、内务机关和国家保安机关。《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》规定，检察机关对于国家公务人员实施的滥用职权、玩忽职守、受贿、违反公正审判等涉嫌犯罪的案件，有权直接启动侦查程序。这实际上便是侦查管辖的内容。具体地说，俄罗斯联邦总检察院侦查局和各级检察院的侦查处负责侦查包括贪污贿赂和行贿受贿案件在内的任何一个犯罪案件。根据《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》的规定，其权限有：1.调查；2.询问；3.拘留。
在法国，根据《法国刑事诉讼法典》之规定，检察官有权采取一切必要的行动，对触犯刑法的罪行进行追查、起诉，既可自己完成，也可指令警察。职务犯罪的侦查程序是：“一、立案侦查阶段。巡逻警察或治安警察接到有关职务犯罪的举报后，按照有关管辖的规定，通知相关司法警察，司法警察决定立案侦查之后，就通知检察官并开始侦查。二、初步侦查阶段。初步侦查由检察官主持，检察官在初步侦查阶段除了有权亲自或指挥司法警察实施侦查措施外，还有权签发拘票和拘留证，拘传或拘留犯罪嫌疑人并进行讯问。三、预审阶段。在侦查过程中，属于重罪的职务犯罪必须经过预审，移送预审由检察官决定，预审法官接受案件以后，初步侦查结束，预审阶段开始。
在德国，刑事案件的侦查程序均由检察官负责。《德国刑事诉讼法典》第1 0条规定，通过告发或其他途径，检察院一旦了解到有犯罪行为的嫌疑，就应当对事实情况进行审查，以决定是否提起公诉。检察院的侦查行为可以延伸到对确定法律行为以及对该行为的处分有决定性的情节的认定与收集。此外，该法典第1 1条还规定，检察官可以基于侦查需要，向一切公共机关收集相关情报，除了宣誓下的讯问外，还可以亲自进行各种侦查，或者交由警察及其他人员进行进一步侦查。对检察官的委托或者命令警察机关或其他人员必须执行⑨。德、法两国的相关规定，表明欧洲大陆国家的检察机关在办理包括职务犯罪在内的各类案件时，是主导侦查工作的。
在日本，检察官对任何犯罪都可以进行侦查。检察官被赋予较大的侦查权，包括自行侦查权、补充侦查权、指挥侦查权和监督侦查权。其中自行侦查权的范围包括：经济与公司犯罪案件、大规模偷税与漏税犯罪案件、公务员贪污贿赂犯罪案件等。在日本的刑事诉讼中，警察通常作为第一线侦查机关，负责案件的事实调查和证据收集工作。检察机关作为第二线侦查机关，除对政府官员贪污受贿以及其他智能型犯罪亲自侦查外，一般只对警察侦查案件进行法律上的指导，或者为正确实行公诉直接实施侦查。为了检举、揭发隐藏在政治、经济领域的黑恶势力，促进社会各界的廉洁自律，检察机关直接立案侦查一些涉及政治家、高级政府官员的重大政治案件，以及一些涉及大公司首席执行官的重大经济犯罪案件。
韩国在1993年3月设置了不正腐败事犯特别搜查本部和特别搜查部(班)，该机构内设于大检察厅及地方检察厅内，其职责为搜查、起诉国家公务人员贪污贿赂等职务犯罪案件。韩国检察机关直接侦查的案件主要是四级以上公务员利用职务犯罪的案件，其他案件如重大的毒品犯罪、偷税犯罪、警察渎职犯罪等案件，只要检察机关认为有必要直接受理，都可以立案侦查。警察和其他机关开展侦查(调查)时，必须在检察机关的指挥和监督下进行，没有检察官的许可，任何侦查部门不能开展侦查或停止侦查。对于认定为案件性质严重，损失巨大的案件，如官员贪污、经济犯罪、有组织犯罪、环境污染、司法人员徇私舞弊等，检察官可以直接进行侦查。
(二)英美法系
随着英美法系和大陆法系的逐步融合，一些英美法系国家也借鉴大陆法系的成功经验，在政府官员的职务犯罪侦查的问题上，赋予检察机关更多的侦查权力。
英国早在1991年就出台了《严重欺诈局法》，并成立了严重欺诈局，该局有权直接立案侦查涉嫌案值500万英镑以上的重大犯罪案件。该局与检察机关合署办公，有权要求任何与商业欺诈案件有关的公民、法人提供必要的相关信息，也有权力进入相关机构开展调查。此外，在苏格兰的检察官除了可以直接对警察的侦查活动进行指导外，也可以直接行使许多重要的侦查权，其中就包括了侦查贪污犯罪和警察犯罪的案件。
在美国，检察机关有权直接侦查特别重大的贪污、行贿受贿、警察腐败、白领犯罪、智能犯罪等案件。在侦查中检察官既可以依靠自己的调查力量，也可以借助联邦警察或者地方警察对职务犯罪案件进行相关侦查。各级检察机构在贪污贿赂案件的调查和起诉中发挥着非常重要的作用，因而被认为是美国最主要的反贪污机构。包括联邦检察机构、州检察机构、市镇检察机构和独立检察官。
(三)法律制约
许多国家和地区对包括检察机关在内的侦查机关的侦查行为作出了明确的制约性规定，对立案、拘捕、讯问、勘验、搜查、扣押、鉴定等侦查行为，都规定了严格的操作程序和行为准则。如《德国刑事诉讼法典》第1 3条规定：“禁止对被告人施加压力。”为保障检察官侦查权的正确行使，日本设立了强制处分的令状主义、羁押的法定主义、自白排除规则和违法证据排除法则来防止检察官侦查权的恶性膨胀。
(四)国际潮流
联合国《关于检察官作用准则》(联合国大会1990年批准)规定，检察官应当适当注意对公务人员所犯罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权以及国家公认的其他罪行的起诉和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的相关调查。1998年联合国《国际刑事法院罗马规约》第54条规定，检察官应当为查明真相，调查一切有关的事实和证据，以评估是否存在本规约规定的刑事责任。《联合国反腐败公约》第3 条规定，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要措施，确保设有一个或多个机构或者安排人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在受任何不正当影响的情况下有效履行职能。这类人员或者这类机构的工作人员应当受到适当培训，并且应当有适当资源，以便执行任务。
从国外的立法和司法实践看，许多国家和地区不仅把职务犯罪侦查权赋予了检察机关，还对这种侦查权给予了相当宽泛的灵活性与便捷性。而反观我国，检察机关不仅承担着与多数国家相同的公诉职能，还行使着宪法所赋予的法律监督权，其拥有着一定范围的侦查权不仅符合国际侦检制度的立法体例和发展趋势，而且也是与我国的宪政体制与中国检察机关的性质和基本职能相适应的。在这样的制度背景下，检察机关职务犯罪侦查权的行使理应拥有与之相匹配的优先性。
三、职务犯罪侦查优先权涉及的几个关系
(一)检察机关与公安机关的牵连管辖问题
《刑事诉讼法》第十八条明确了法、检、公三机关的职能管辖范围，该条规定：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。自诉案件，由人民法院直接受理。”而从立法角度分析，《刑事诉讼法》中有关职能管辖与《刑法》的规定互不兼容，法律规范的规定过于原则、内容模糊，都使得检、公两机关面临职能管辖上的法律问题。不同的检察、公安机关对有关职能管辖的规定有不同的理解和认识，并在自己认知的基础上对案件作出职能管辖与否的决定。认识上的差异往往在客观上造成法律适用上的不确定性，进而导致职能管辖权的冲突与矛盾。当前职务犯罪日益与非职务犯罪混为一体，现行的管辖制度则客观上人为地增大了侦查难度。其突出表现如：一是贪污贿赂的“串案”管辖分离影响办案；二是渎职犯罪的“前案”侦查割裂难究本案；三是职务犯罪的“后案”管辖离析妨碍破案。
对于目前检察机关的侦查管辖范围，学界和司法实务界的争论比较大。有学者提出应扩大检察机关侦查管辖的范围，以便对国家机关工作人员的职务行为实施更加有效的法律监督。但也有人持反对意见，认为应当适当缩小检察机关侦查管辖的范围，以使其能够更专心地履行法律监督职能，就要把那些与诉讼监督无关的侦查权剥离。还有人认为，检察机关对职务犯罪的侦查管辖范围，应当根据形势的变化作出相应的调整。对此，目前学界与检察机关比较一致的看法是：第一，公安、检察机关管辖中互涉的案件，应统一归口检察机关侦查；二是与职务犯罪紧密相关的其他刑事犯罪应当由检察机关管辖；三是应适当扩大检察机关补充管辖权的范围；四是完善职务犯罪侦查中的级别管辖和指定管辖制度。在笔者看来，检察机关对更多的案件享有侦查管辖权，并不意味着对所有案件都亲自去侦查，只是说追诉的责任同意由其承担。这样可以保证所有的案件都有适合和有相应侦查能力的侦查主体来负责。此外，侦查管辖中的漏洞和争执也应由检察机关来统一协调统筹。这是符合国际惯例的，也是解决检察机关与公安机关目前互涉案件侦查管辖中矛盾的根本举措。
另外，事后性职能管辖权冲突的问题也引起了广泛的关注。如公安机关以职务侵占罪对嫌疑人立案侦查，移送审查起诉后检察人员发现嫌疑人系国家工作人员，应构成贪污罪，但贪污罪不属于公安机关管辖，这就涉及起诉部门如何对待公安机关侦查与取证的问题，从而引发管辖权冲突。又如检察机关以受贿罪对国有企业人员立案侦查，在起诉环节却发现其不属于国家工作人员，应构成非国家工作人员受贿罪，如此一来是继续提起公诉，还是退回交由公安机关重新立案侦查，又成为无法回避的问题。为解决这一冲突，目前有很多建议，比如在法律规范层面明确界定一些涉及罪否的法律术语，像“国家工作人员”、“利用职务之便”这样的论述究竟该作何理解；同时对那些比较容易造成理解上争议的刑法分论的条款作出适当调整曾。也有人主张，职务犯罪侦查工作具有特殊性，管辖变更的情形如果出现过多，必然容易造成不应有的泄密，而侦查秘密原则是侦查程序中的一项基本原则。基于这一点，法律应赋予检察机关对已侦查终结但发现不属自己侦查管辖的案件以必要的侦查管辖选择权，以确保不妨害职务犯罪治理目标的实现。
(二)检察机关与纪检监察机关办理职务犯罪的关系
在我国的反腐败体制的框架中，从组织协调上看，反腐败工作由“纪委组织协调”，包括检察机关在内的其他部门要在“纪委组织协调”下“各负其责”。根据《联合国反腐败公约》的要求，“各缔约国均应当指定一个中央机关”作为“主管机关”，以主导本国的预防和打击腐败，而该机关只能是中央级的国家机关。党中央已经明确最高人民检察院是我国承担《联合国反腐败公约》的中央“主管机关”，党的纪律检查部门是反腐败斗争中的组织协调者。不可否认，长期以来纪检监察部门在反腐败中发挥着主导性作用，但从法律层面分析，其具体职能对司法侦查领域存在千丝万缕的关联，不可避免地会产生一些矛盾和问题。其中比较突出的有，纪检监察人员大多是党务、行政干部出身，缺乏法律专业的系统培训，侦查业务知识相对薄弱，这给某些案件的查办效果带来了诸多的不利影响。此外，按照《立法法》的规定，限制人身自由只有全国人大出台的法律才能予以规范，然而“两规”作为一种党内的措施，还是会限制住被调查者的人身自由，而且，其与检察机关的批捕有着本质区别：首先，性质不同。前者是党内的一种纪律行为，后者是《刑事诉讼法》所规定的一种法定强制措施，由司法机关实施。其次，处理结果不同。双规一般是对案件掌握一定线索和情况，双规对象在期限内仍保留职务，但不能主持工作，待案件调查清楚再行处。而逮捕则意味着剥夺犯罪嫌疑人的人身自由权，案件进入司法程序，犯罪嫌疑人面临刑事指控。再综合考虑到侦查的秘密性原则及错案救济上的缺陷等问题，纪检监察办案在办案中所引起的争议颇多，也容易造成国内外不必要的误解。
其实，中央纪检监察机关及最高司法机关很早就达成了关于涉嫌犯罪案件“移送司法”的基本原则。在1919年9月9日，中共中央就颁布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，其中明确规定：“党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。”而其后的党内文件也不断重申该项原则@，强调在案件移送工作中，纪检机关和检察机关、公安机关要认真履行各自职责，加强协作配合，纪检机关要及时移送，检察机关、公安机关要依法受理。对于司法机关与党内纪律监察机关的关系问题，邓小平同志也曾有一段精辟的论述：“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。”然而遗憾的是，目前在大多数职务犯罪案件中，纪检监察部门一般要先行接触并处理，占了事实上的“先手”，这就形成了一种实质意义上的“优先权”。而这种“事实优先”难免会与宪法赋予检察机关的职务犯罪侦查权发生抵牾，迫切地需要引起关注并施以对策。
对于纪委与检察机关的案件管辖关系问题，学界的观点总体上是趋向司法化的。按照中央的规定，各级纪律检查委员会的主任务是：维护党的章程和其他党内法规，协助党的委员会加强党风建设，检查党的路线方针政策和决议的执行情况；对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；检查和处理党的组织和党员违反党章和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中党员的处分；受理党员的控告和申诉等。有观点认为，纪委受理并查处明确的犯罪线索或者检察机关将明确的犯罪线索主动移送给纪委先查并派员介入，于法无据，必然导致检察机关职务犯罪侦查职能的弱化、萎缩。此外我国“人世”后，一切非法制化的或者法制化程度较低的办理犯罪案件的工作方式都应当调整到法制化的轨道上来。因而，在政治体制上，继续保留纪委的组织协调功能，纪委的主要职能应当转到重点监督同级党委的层面上来，对职务犯罪线索进行初查、立案和侦查，纪委则应处于配合检察机关的地位@。笔者同意一种相对细化的处理方式，即：第一，如果检察机关先于纪检监察部门获取了案件线索，并且做了立案侦查的处理，应确保侦查过程的延续性，不能被其他部门的介入所中断。如果需要对涉案人员进行党纪政纪处分，那也要顺延至侦查终结后，由检察机关将相关材料移送至纪检监察部门。如果案件的情况比较特殊，需要在侦结之前进行移送的，检察机关的侦查工作也不应因此而受到任何影响，无论是中止还是撤销。第二，如果是纪检监察部门先于检察机关开展违纪调查，应当确保一旦构成涉嫌职务犯罪，就应毫不迟疑地移送给检察机关。第三，当检察机关和纪检监察部门同时掌握了涉嫌职务犯罪案件的具体情况，检察机关应当享有调取纪委卷宗材料的权限。一旦检察机关启动立案程序，纪检监察部门就不能适用作为限制人身自由手段的“两规”，而对于那些之前已经适用了“两规”措施的嫌疑人，检察机关需要审察其是否符合拘留、逮捕的条件，如果符合条件，则由检察机关加以拘留或逮捕措施；反之，则需要考虑是否应当采取取保候审或监视居住等措施。当然，从更为宏观的视野，应对监视居住制度予以适当地调整，主要是扩大对职务犯罪嫌疑人监视居住的地点和范围。无论怎样，改革的导向都应当是明确检察机关与纪检监察部门的职责范围，避免检察机关与纪检监察部门联合办案或者检察机关附属于纪检监察部门的办案现象。
(三)检察机关的机动侦查权问题
机动侦查权，是指人民检察院在履行法律监督的过程中，在特殊情况下的一种特殊程序，即对本院自侦案件范围以外的刑事案件决定自行立案侦查的权力。1919年的《刑事诉讼法》第十三条第二款的规定为检察机关机动侦查权提供了直接的法律依据，并广泛地运用于人民检察院实施法律监督的各个环节中。然而，199 年我国修订《刑事诉讼法》时对检察机关的机动侦查权作了重新规定。将侦查对象由普遍主体缩小为“国家机关工作人员”，在程序上，由自行决定立案限定为“省级以上人民检察院决定”，并且，还必须满足“利用职权实施的重大犯罪案件”的条件时，检察机关的机动侦查权才能够启动。为此，有人认为缩小检察机关机动侦查权存在诸多弊端：一是对检察机关职能管辖限制过窄与其法律监督权不相适应，限制了检察机关在执法过程中必要的自主性和相应的灵活性。二是造成了在渎职犯罪中原案与本案被割裂侦查，将导致本案难以定案。三是加大了查办职务犯罪的难度。职务犯罪主体反侦查能力普遍较强，可能引发一些与此相关联的妨害司法罪等刑事犯罪案件。但这些与职务犯罪相关联的案件却往往由公安机关进行侦查，容易造成案件泄密，妨害对职务犯罪的侦破。因此，很多人建议扩大检察机关的机动侦查权，但对扩大的范围大家意见不一致。有人认为，应当恢复1919年《刑事诉讼法》的规定，同时增加“检察机关对侦查管辖有异议的，有权进行协调，并指定侦查管辖机关。检察机关对侦查管辖实施监督，对认为管辖不当的，应当纠正，通知侦查机关执行。”还有人认为，检察机关对与职务犯罪密切相关的刑事案件享有侦查优先权。概括起来这类案件主要包括：一是渎职犯罪中的相关原案；二是妨害司法类犯罪；三是基于严重不作为或者违法的代位侦查；四是在民事、行政公诉案件的调查、审查中发现的非属检察机关固定管辖的犯罪案件。
(四)检察机关职务犯罪侦查中对其他机关、单位、个人的优先权
我国《刑事诉讼法》虽然对侦查主体已有相应规定，但是，基于非检察机关调查职务犯罪的非法制化现象普遍存在，需要明确规定对于职务犯罪线索一律由检察机关进行初查、立案和侦查，其他单位或者个人不得擅自进行立案和调查。同时也需要明确行政监察、审计等执法部门配合检察机关侦查的法定义务，以及明确公安机关辅助检察机关的法定义务。要通过立法解决的主要问题还有：检察机关在侦查中能够并且及时和充分获取有助于侦查职务犯罪的公开的、半公开的、内部的各类政务信息。对此，可借鉴《联合国反腐败公约》第38条的规定：“各缔约国均应当采取必要的措施，根据本国法律鼓励公共机关及其公职人员与负责侦查和起诉犯罪的机关之间的合作。这种合作可以包括：(1)在有合理的理由相信发生了根据本公约第15条、第21条和第23条确立的任何犯罪时，主动向上述机关举报；(2)根据请求向上述机关提供一切必要的信息。”
此外，对于其他单位、个人，检察机关如果因缉捕、查证等特殊需求，其在交通上应该享有一定的优先权：在缺失交通工具的情形下，如果经合法方式亮明身份，则有权征用其他单位或个人之交通工具，甚至公共交通工具，但用后必须保证及时归还并且补偿合理费用，如果造成了财产损失应当给予充分赔偿；如果遇到交通事故可以基于办案需要优先通行，交通管理部门应予以体让。为了办案需要可以安装监控设施，在采取蹲守、设伏、监视、侦听等技术性侦查手段时，可以优先使用相关的地点及硬件设备，如果影响到权利所有人或使用人的既得或可预期之收益，必须要依照相应法律法规给予民事补偿，并应视需要为权利人提供事后的安全保障。
四、结语
古人说：“明君治吏不治民”、“以官治官”。中国古代建立了一整套完备的御史监察制度，并赋予其一些特殊的权力和手段来纠察百官、整肃纲纪。时至今日，以检察机关这一在国家政治生活中有较高和一定独立地位的专门法律机关来侦查、惩处、预防职务犯罪与我国的历史传统和当前的宪政体制与法律规定是完全一致的。纵观国际社会，检察机关在各国的反腐大业中也扮演着不可或缺的角色。因此，强化检察机关的职务犯罪侦查权是一种不可逆转的趋势，而检察机关职务犯罪侦查优先权的实现必将成为检察机关打击腐败能力不断提升从而更好的为党和人民服务的一大里程碑。
(注：本文系本文是笔者主持的2011年度国家社会科学基金项目《宪法学视野下行政权的检察监督》(11BFX081)、2010年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察权配置问题研究》(G12010805)、2011年河南省政府决策研究招标课题《侦查监督工作机制改革问题研究》(20118211)和2010年河南省软科学研究计划项目《检察权基本理论研究》(102400420012)以及郑州大学“211工程”三期建设子项目招标课题《检察权及其配置问题研究》(LC―B020)的阶段性成果之一。)
责任编辑 姚佐军
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发表于 2020-5-31 13:04:34
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