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摘要：少数民族地区政府融资平台的快速扩张，暴露了其潜藏的各种风险。防范与化解潜在风险，促进少数民族地区政府融资平台健康发展的短期措施包括充实融资平台资本金、完善融资平台治理结构、强化融资平台监管等，中长期思路是继续深化分税制财税体制改革并赋予地方政府发债权，以及加快政府职能转变并逐步完善官员绩效考核体系。
【关键词】：少数民族地区；政府融资平台；潜在风险；化解思路
中图分类号：F121.8 文献标识码：A 文章编号：1002－ 959(2011)05－0104－04
政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。近几年，政府融资平台的快速发展，在一定程度上缓解了少数民族地区财力不足的压力，并在配合宏观经济政策支持少数民族地区应对金融危机方面发挥了积极作用；但另一方面，也对少数民族地区的财政金融安全乃至经济社会的稳定构成了一定的威胁。因此，如何促进少数民族地区政府融资平台的健康发展，扬其利而抑其弊，已经成为理论界与实务界亟待解决的一个现实问题。
一、少数民族地区政府融资平台产生与快速发展的原因
中国少数民族地区政府融资平台的产生与快速扩张主要与当地过高的财政运行压力、现阶段尚不完善的官员晋升机制以及金融危机以来相对宽松的财政货币政策有关。其中，财政运行压力是内在根源，官员晋升机制是隐性推手，特定环境下的宽松政策是直接原因。
(一)财政运行压力是内在根源
1994年分税制改革后，财权重心上移而事权重心下压的分配格局在我国各级政府间渐进形成，与此同时，转移支付制度却始终没能得到健全和完善。收支不相匹配，加上中央财力支持难以到位，导致我国一部分省份特别是省以下地方财政的日子多年来很不好过。
受自身财政特殊性的影响，上述问题在少数民族地区表现得更为突出。一方面，由于历史原因，中国少数民族地区多地处偏远，经济基础较为薄弱，财力相对匮乏；另一方面，大部分少数民族都有自己的语言、文字和风俗习惯，本着民族尊重、民族团结、保护民族文化的原则，少数民族地区政府管理一般都是两种语言、两种文字、两套人马并行，这就相应地增加了政府的财政开支。因此，少数民族地区的财政运行压力通常要高于其他地区，财政资金缺口长期存在。为了保证政府的正常运转，促进经济社会的不断发展，在庞大的资金缺口面前，融资便成为了少数民族地区地方政府的“自然”选择，而在《预算法》、《贷款通则》等法律法规的制约下，通过成立政府融资平台向银行贷款则正是现实中少数民族地区地方政府最可行、最主要的融资方式。
(二)官员晋升机制是隐性推手
多年来，中国的官员晋升机制始终与GDP密切相关。地方政府官员能否得到升迁，在很大程度上取决于其任期内当地GDP的增长速度。为了实现GDP的快速增长，长期以来，中国各地官员普遍具有强烈的投资冲动，少数民族地区各级政府领导亦是如此。不过，由于少数民族地区的财政实力通常十分有限，部分基层政府甚至是典型的“吃饭财政”，所以，少数民族地区若要进行大规模的投资，则往往需要先进行巨额融资。作为少数民族地区为数不多的融资渠道之一，政府融资平台遂变成了各级政府领导眼中的香饽饽，并一跃成为融资一投资一经济增长一晋升链条的源头，被各级政府领导牢牢抓住不放。
此外，在现实中，由于晋升的机会有限，而每位政府官员又都希望自己能够晋升，因此，当一个少数民族地区政府融资平台的融资作用显著，并明显地拉动了经济增长的时候，其他少数民族地区自然就会很快效仿，从而导致了政府融资平台在短时间内遍地开花的局面出现。
(三)特定环境下的宽松政策是直接原因
在少数民族地区政府融资平台“井喷”式发展的2008年下半年到2010年期间，中国的整体环境可以归纳为“两个特定”，即特定的经济形势、特定的发展阶段。所谓特定的经济形势，就是中国宏观经济因受金融危机冲击而出现“陡降”，尤其是拉动经济增长的“三驾马车”中的出口急速下滑，经济形势十分严峻；所谓特定的发展阶段包含两个方面，一是商业银行仍处于主要依赖存贷款利差的发展阶段。二是中国经济仍处于“投资和出口拉动为主、消费需求不足”的粗放发展阶段。
在当时特定的环境之下，中央政府推出了4万亿的经济刺激计划，并将货币政策及时转向宽松。由于4万亿经济刺激计划中的2.82万亿需由地方财政自筹，为了确保地方政府配套资金的落实，中国人民银行与银监会于2009年3月联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，表态支持有条件的地方政府组建融资平台。手握“有条件”的令牌，有条件与无条件的少数民族地区的政府融资平台均如雨后春笋般相继建立；与此同时，随着宽松货币政策的推进，商业银行不得不开始面对利差收窄所致的利润下滑问题，为此，国内主要商业银行普遍采取了“以量补价”的策略，明显放松了对少数民族地区政府融资平台贷款申请的审核与贷款使用的监管，政府融资平台的贷款规模随之呈现滚雪球般迅猛增长之势。
二、少数民族地区政府融资平台存在的风险隐患
客观而言，过去几年，政府融资平台的设立在一定程度上缓解了少数民族地区财力不足的压力，并在配合宏观经济政策支持少数民族地区应对金融危机方面发挥了积极作用；但是，政府融资平台的过度无序发展，也使得其潜藏的各种风险陆续暴露出来，且已经威胁到了少数民族地区的财政金融安全与社会经济稳定。
(一)财政金融风险
现阶段，中国少数民族地区的政府融资平台普遍存在着资本不实等先天缺陷和管理混乱等后天问题，不仅融资杠杆率偏高而且所投项目往往盈利性较差，缺乏稳定的现金流。正因如此，少数民族地区相当部分政府融资平台的造血功能和实际偿债能力都很弱。而随着今明两年偿债高峰的到来，一旦这些政府融资平台收不抵支，展期、借新还旧等方式又无法延续时，偿付义务就会自然落到为其提供了大量隐性担保的地方政府肩上，政府融资平台债务风险即演变为财政风险。
如前所述，中国少数民族地区财力相对不足，少数基层财政更是连维持正常运行都很困难。所以，面对集中到期需要偿付的天量贷款，少数民族地区地方政府特别是州(县)级政府的应对能力着实令人担忧。假若地方政府最终无法履行还款责任，为政府融资平台提供了10％贷款资金的银行系统就将受到极大地冲击，甚至引发金融风险。
(二)道德风险
目前，中国少数民族地区的政府融资平台表面上虽具有独立法人资格，但是，在以GDP为导向的官员晋升机制和一届五年的任期制下，其市场化功能实质上非常薄弱，行政色彩反而十分浓厚，其经营活动更多地听命于地方政府，投资行为也更多地体现那些对GDP顶礼膜拜的地方领导的个人意志――平台资金被大量地投向短期经济效益明显，对拉动GDP有立竿见影效果的项目，而较少地涉及有利于经济长期发展而短期效益不显著的项目。
当少数民族地区政府融资平台的独立经济行为主体身份被模糊化，并逐渐变为政府官员为实现个人 晋升目的而积累政绩筹码的工具时，道德风险便随之产生，诸如借款情绪高涨还款态度冷漠、前任无序举债后任借新还旧、重视短期回报忽视发展质量、只做投资决策不承担失误后果等不负责任的投融资行为势必影响少数民族地区投融资市场的健康发展。
(三)经济社会风险
2008年下半年以来，少数民族地区政府融资平台贷款总量的快速膨胀和地方政府的大规模投资，一方面增加了民族实体企业获取信贷资金的难度；另一方面，又在一定程度上对民族实体企业的投资产生了明显的挤出效应。双重因素的叠加，使得民族实体企业的发展步伐明显放缓。
而在少数民族地区，民族实体企业对于当地的经济与社会稳定至关重要。长期以来，无论是那些极具民族特色的龙头企业，还是为数众多的中小型民族商户，不仅在就业、税收等方面对地区经济发展做出了重大贡献，而且在展示民族文化、加强民族交流、促进民族和谐等方面发挥了积极作用。因此，民族实体企业发展势头的受阻，将不可避免地给少数民族地区经济社会的稳定运行带来负面影响。
三、化解少数民族地区政府融资平台风险、促进平台健康发展的路径选择
化解少数民族地区政府融资平台存在的各种风险，促进政府融资平台健康发展，当务之急是要通过充实平台资本金、完善平台治理结构、强化平台监管等方式规范政府融资平台的运行管理；中长期来看，则必须继续深化分税制改革并赋予地方政府发债权，同时加快政府职能转变，逐步完善官员绩效考核体系。
(一)多管齐下，规范政府融资平台运行管理
首先，充实平台资本金，推动平台融资方式多元化。即依据2010年 月10日国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对少数民族地区已有的政府融资平台进行分类重组，通过对重组后保留融资功能的政府融资平台注入经营性优质资产的方式，提升平台的财务状况，增加平台造血功能；并在此基础上，逐步推动平台融资方式的多元化，逐步降低其对银行贷款的过度依赖。
其次，完善平台治理结构，培养专业高管人才。即遵循政企分开的原则，按照现代企业制度的标准，尽快将少数民族地区的政府融资平台打造成为独立行使民事权利和承担经营风险的市场主体；同时，着力培养一批熟悉融资、投资的高素质专业人才，以实质性地提高平台的经营水平和运营效率。
其三，强化平台监管，限制平台负债率。即充分发挥少数民族地区审计、人大等部门的监督管理职能，加强对政府融资平台在资金筹措、资金使用、投资回报等方面的全程监督；并建立政府融资平台债务披露制度，定期向社会公布平台的融资规模，以限制平台负债率，避免债务规模过度膨胀。
(二)深化分税制改革，赋予地方政府发债权
首先，在明确少数民族地区各级地方政府事权的基础上，赋予少数民族地区适当的税政管理权，努力培育少数民族地区支柱税源，尽可能地增加地方本级财政收入，确保少数民族地区各级地方政府不会‘为维持正常运转而设立政府融资平台举债。
其次，结合少数民族地区的实际需要和现实情况，逐步建立规范度高、针对性强的少数民族地区转移支付制度。例如，通过强化省(区)以下转移支付体制；通过制定各种优惠政策，鼓励和引导发达地区的财政资金向少数民族地区横向转移；通过加大一般性转移支付力度，同时适当减免专项转移支付的配套经费额度等措施，切实增强少数民族地区财政实力，提升其抗风险能力。
其三，借鉴美英等发达经济体发行地方债的成熟经验，适当赋予少数民族地区地方政府发债权，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，以有效降低少数民族地区各级政府对融资平台的过度依赖。
(三)加快政府职能转变，逐步完善官员绩效考核体系
一方面，要加快政府职能转变，改变地方政府充当经济活动主角的不正常状况，变“经济建设型政府”为“公共服务型政府”，进而引导少数民族地区地方政府投资行为趋向理性化。另一方面，要逐步优化官员政绩考核体系，尽快构建经济发展、民生改善、环境保护等多重标准的科学评价体系；健全完善长效问责机制，特别是投资决策失误责任追究机制，以减少盲目投资并规避道德风险。
(责任编辑：夏林)
(责任校对：冷非)
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