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摘要：对漯河市档案行政执法工作情况进行了调查，通过对存在的问题进行深入分析研究，探讨了新形势下档案行政执法工作的方式和方法，提出对策。
关键词：档案；行政执法；调查
近年来，漯河市史志档案局不断加大档案行政执法工作力度，每年都采取多种形式开展档案执法检查，取得了显著成效。目前，我市档案行政执法工作稳步推进，步入了经常化、制度化和规范化的轨道。在进行年度档案行政执法检查的同时，我们向全市102个市直机关、大中型企业发放了《档案工作基本情况调查表》，回收率为100％。调查的结果，基本上反映了漯河市依法管理档案工作的全貌。
1调查统计与分析
1.1档案工作管理体制。在填写调查表的各单位中，已将档案工作纳入单位工作计划、行业管理范围和目标管理责任制的达到了100％，建立档案工作领导小组的有8 个，占84％。这表明，大部分市直单位的档案管理工作基本实现了统一领导、分级管理。
1.2《档案法》学习、宣传及教育情况。近年来，全市各单位利用《档案法》宣传月、法制宣传日、普法宣传教育活动，开展丰富多彩的宣传、纪念活动，如书写标语、制作版面等。在被调查的单位中，学习过档案法律法规，并组织和参加过档案工作宣传教育活动的有82个，占80％。可见，社会档案意识和人们的法制观念不断增强，为档案法律法规的贯彻实施奠定了基础。据统计，档案员达到大专以上文化程度的有98个，占9 %，参加过档案专业培训的有14人，占13%。这表明，档案员的档案理论知识水平和管理能力不断增强，为档案事业的可持续发展提供了人才保证。但由于档案法律法规宣传教育的力度、深度有待加强，宣传形式较单一，宣传内容不够丰富，造成社会档案意识和人们的法制观念仍很淡薄。
1.3档案业务建设情况
1.3.1硬件设施建设情况。近年来，档案室硬件设施配置明显改善，各单位档案室总面积达59 1平方米，建有密集架库房25个，柜架库房11个。档案室安全保护设施不断完善，大部分单位配置有空调、祛湿机、消毒机、防磁柜、温湿度计等档案保护设施设备。由于连续几年的档案行政执法检查，督促基础设施建设较差的单位通过积极整改，按照档案法律法规的要求，努力改善档案安全保管条件，普遍加大了对档案基础设施建设的投入。全市档案基础设施建设有不小的改观，但与新形势下档案工作要求还有一定距离。
1.3.2基础业务建设情况。各单位均制定有《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》，达到100％；各种门类档案实行集中统一管理的有5 个，占55％；建立文书档案的有102个，占100％；会计档案102个，占100％；科技档案41个，占4 ％；声像档案48个，占41％；专业档案 5个，占 4％；实物档案98个，占9 ％。这表明，各部门越来越重视各门类档案的收集整理。
1.3.3制度建设情况。在调查时，全部单位都填写了已建立各项规章制度。但是，从近几年的档案行政执法情况看，有一部分单位的档案管理制度并不健全，甚至还有个别单位根本没有制定档案管理制度；有的单位虽然制度健全，但“束之高阁”，贯彻落实不到位，难免给档案管理工作带来许多漏洞。
1.3.4档案现代化管理情况。为贯彻落实国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》，近年来，我们要求各单位在开展归档文件整理的同时，建立电子档案，备份并安装杀毒软件，有条件的率先配置档案管理软件。在被调查的各单位中，配备有计算机辅助管理档案工作的89个，移交电子档案光盘的 5个，使用档案现代化管理软件的25个。还有一些单位表示，在条件成熟的情况下，配置档案管理软件。一些单位在现代化管理档案工作方面作了积极有效的尝试，但使用档案现代化管理软件的单位较少，与档案管理现代化的要求还有较大差距，档案信息化建设亟待加强。
1.4档案信息开发利用工作情况。据统计，各单位共编辑编研材料14 种，4385册。有些单位除积极编写《全宗介绍》、《组织机构沿革》、《大事记》等编研材料外，还结合实际，编写了《部门》、《专业志》、《科研成果汇集》等资料。不断创新档案服务机制，积极为单位中心工作、为社会提供有效服务，取得了较好的社会效益和经济效益。同时，档案信息资源的开发利用工作仍处在初级阶段，还需进一步加强对档案信息的深层次开发、加工和利用。
2调查结论及其原因分析
2.1调查结论。通过以上调查统计与分析，可以得出以下结论：近几年来，我们坚持寓档案业务指导于档案行政执法检查之中，各单位贯彻落实档案法律法规成效显著，依法管理档案工作实现了规范化、制度化、经常化，走上了可持续发展之路。一方面，领导比较重视档案工作，管理体制日趋完善；档案基础设施逐年得到改善，档案室业务建设比较扎实，基本实现了人力资源、硬件设施等要素的合理配置；信息开发力度加大，档案编研工作逐步向深层次开发。另一方面，档案业务建设发展不平衡，有些单位对硬件设施的投入不够，应进一步健全档案管理制度，提高档案业务建设，加强档案信息化建设，深层次开发、加工和利用档案信息资源。
2.2原因分析
2.2.1档案行政管理相对人存在的问题：①领导重视程度不高，投入不足。有的单位领导对档案工作的重视仅仅停留在口头上，不舍得在硬件设施上投入。对档案工作的重要性认识不足，提不到应有的议程日程，存在“说起来重要，忙起来不要”的现象。②档案员更换频繁，有的单位一年两次甚至多次更换档案员。据统计，各单位从事档案工作10年以上的5人，5～10年21人，3～5年1 人，3年以下 0人。即使年年培训，却年年都有“新面孔”，这在很大程度上，成为制约档案工作持续稳定发展的“瓶颈”。③主动开发档案信息资源的积极性不高。由于档案员一般身兼数职，工作头绪繁多，大多数档案员只能应付每年的归档文件整理等基础性工作，难以兼顾对档案信息的深层次开发、加工和利用。④对违法行为认识不明。个别单位的领导和档案员对档案违法行为存在模糊认识，认为出卖、转让、销毁、伪造、损毁、丢失档案等行为才算是违法行为，而对于不按时整理档案、不按规定向档案馆移交档案等，认为不是违法行为，没有上升到档案法律法规的角度来看待。
2.2.2档案行政管理人存在的问题：①档案执法观念陈旧。新时期要求档案工作要步入依法治档轨道，在行政执法过程中，更多运用的是行政手段，具体操作中，沿袭的是老方法老形式，而不是运用法律程序，规范执法，造成当前档案违法行为不能得到有效查处。②执法力度小。客观上，认为档案行政管理部门与其他单位之间是业务指导关系，不便采用法律手段进行行政执法。主观上，“好人主义”思想严重，怕得罪人，执法不严，对违法现象熟视无睹。③执法主体不明。认为档案工作是一项服务性工作，将自己定位于为他人服务的被动角色，这种意识带到档案行政执法中，没有理顺档案行政执法主体。④执法队伍素质亟待提高。执法队伍素质的高低直接影响到行政执法的效果。档案行政执法人员不仅要熟练掌握档案法律法规规章，且要熟知国家的宪法和其他基本法律。基层行政执法人员仍存在学法不够认真细致，对档案法律法规的内涵理解不深，影响执法水平和成效。⑤档案法制宣传力度不够。尽管抓住各种时机、利用各种形式开展了宣传纪念活动，取得了一定效果，但宣传形式单一，深度不够，不能达到很好的宣传效果。
3加强档案行政执法的对策
3.1增强人们的档案意识和法制观念。要充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体开展宣传工作，还可以采取召开研讨会、举办知识竞赛、档案展览等形式宣传。既要重视档案工作重大活动的宣传，也要重视日常档案战线新人新事的宣传。同时，结合实际，大力整合党史、地方志、档案三块资源优势，全方位地宣传，使广大群众真正了解档案，了解档案工作。
3.2提高执法队伍素质。档案执法人员应具备如下素质：档案及相关法律知识、档案执法实践经验、行政执法能力、掌握执法尺度、制作法律文书；思维敏捷，有较强的应变能力和文字综合能力。吸收一批具有法律知识和档案管理技能的人才充实到档案执法队伍中来，全面提高基层档案人员素质。
3.3强化档案行政执法监督。在档案行政执法过程中，必须完善监督机制，使执法行为规范在法律法规范围之内。结合近几年的执法实践，我们认为，行政执法监督包括外部监督和内部监督。外部监督包括主动接受人大及其常委会的监督、接受被检查单位监督、舆论监督、群众监督等；内部监督是建立各项制度，约束行政执法行为，确保执法效果。比如，建立行政执法责任制，档案行政执法人员学法、用法、评议考评等制度。运用行政执法责任制，明确执法人员的责任和义务，责任到人查处违法案件；运用档案行政执法人员学法、用法制度，使其熟悉并能灵活运用档案法律法规和相关行政法律法规规章；运用评议考评制度，吸收被检查单位参加，把档案行政执法的依据、权限、程序和处理结果公开，提高执法的透明度。
3.4继续完善档案执法体系建设。一是开展多种形式的档案执法检查。坚持定期检查和不定期检查相结合，重点检查和普遍检查相结合，系统检查和部门检查相结合，条块结合，注重实效，不“走过场”。二是认真把握违法事实。档案行政执法人员在调查取证时，要目标明确，注重深入调查，掌握第一手材料，有理有据，客观准确地把握违法事实。三是确保执法公正。只有严守程序，才能确保证据的来源和形式合法，从而有利于证据得到认可和取信。
总之，档案部门的职能也由过去主要靠行政命令等手段直接管理，变为运用法律和必要的行政手段来进行管理。坚持依法行政，实现档案依法行政管理，是档案事业发展的根本途径。
（刘东斌组稿作者单位：漯河市史志档案局来稿日期：2011-08-18）
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