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摘要：高校行政化，其外部表现为政府与高校之间的关系方面，内部表现为行政权力与学术权力之间的关系方面；高校行政化既有其历史根源，又有其现实原因；高校去行政化，关键是要处理好两方面的关系，即既要处理好政府与高校之间的关系，关键是要保证高校办学自主权，又要处理好高校内部行政权力与学术权力之间的关系，关键是确立以学术权力为中心，行政权力为学术权力服务的体制。
关键词：去行政化；高校；行政权力；学术权力
中图分类号：G411 文献标识码：A 文章编号：100 -123X(2011)11-0231-03
近几年，高校“行政化”问题引起了社会的广泛关注，学界也对我国高校“去行政化”问题进行了深入探讨。高校行政化问题不是我国独有的现象，在国外发达国家也同样存在。阿什比、克拉克、波伊尔等世界高等教育大家都曾就这个问题发表过高论。在国内，高校“去行政化”问题早已引起学者的关注，近两年逐渐成为人们注意的焦点。原中国科技大学校长的朱清时教授，在某会议上公开指出中国高校的行政化问题。在其被聘为南方科技大学校长，公开宣布要把南方科技大学办成中国教育改革的典范，彻底在高校实行“去行政化”。2010年两会加入到高校“去行政化”问题的讨论中，使得关于高校“去行政化”问题的讨论达到顶峰。高校“行政化”行为的危害在于“违背了高等教育发展的规律，会伤害学校自治、学术自由和学科平等三大基本原则”。高校“去行政化”不仅成为教育界的共识，国家也在《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》中明确表达了对高校去行政化的积极态度，对高校如何去行政化提出纲领性的意见。但对于高校去行政化问题的现实路径，依旧处在摸索阶段，没有一个明确、权威的说法，仍需要探索。
一、高校行政化的表现
关于高校行政化的概念，北京师范大学校长钟秉林认为：“所谓大学行政化，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当做行政机构来管理，把学术事务当做行政事务来管理”。而北大学者陈学飞认为：“我们今天讲的高等教育行政化，主要是指高校外部的公共行政系统的权力和指令成为高等学校运营(日常运作、改革和发展)的主导力量，并已经转化为高等学校组织管理、教学科研的基本推动力和行为模式”。两者的相同点是都道出了高校行政化的根本问题，即以行政手段来管理高校的事务。而两者的不同点在于后者道出了高校行政化的轨迹，即高校行政化是一个由外而内的过程，并不是高校自身就存在的因素。就高校行政化的具体表现而言，高校在内部运行和外部运行两方面都存在着行政化的现象。
高校行政化的外部表现主要在于政府和高校之间的关系。主要体现在政府以行政管理的方式来管理高校，而不是按照高校的学术规律来管理高校，具体表现在以下几个方面：一是管理职能定位不准。国家教育行政主管部门在实施具体的教育管理职能时，常常出现缺位或越位现象，该管的没人管或者是不该管的结果却管了。导致大学作为名义上独立的法人，却没有应有的人、财、物等方面的自主权。具体表现为高校的校领导由政府有关部门任命；高校办学经费使用受上级行政机关的较大约束；高校学位授予权、博硕士点、新专业设置、教师管理都要上级机关操办。二是管理方式使用不当。主要表现为国家教育行政主管部门在实施教育行政管理过程中，过多使用行政命令方式来管理高校学术事务(如职称评定、专业设置等)，而不是运用财政、法律等其他管理手段来引导高校使得高校朝着国家预期的方向努力。具体表现为国家教育行政主管部门主要以红头文件的方式来对高校进行管理，教育主管部门领导的意志在对高校进行管理过程中起重要作用，现有法律当中规定应当是高校的权利，在执行中却经常被教育行政部门的红头文件否决等等。
高校行政化的内部表现主要表现为行政权力与学术权力之间的关系方面，比如行政权力与学术权力地位不清、边界模糊、关系失衡。具体表现在以下几个方面：一是学术管理行政化。行政权力对学术事务干预或取代现象比较严重，学术组织泛化为行政组织，学术权力在高校中没有应有的地位，更没有发挥应有的作用。二是学术权力与行政权力边界模糊。学术权力与行政权力虽然在概念上有区分，但在具体操作过程中没有明确分工，各自的权责不清，常出现行政权力与学术权力不分，行政权力包办学术事务；或者学术权力使用不当，对行政权力行使产生不得影响。三是学术权力缺乏相关法律、制度保障。按照我国《高等教育法》的规定，高校学术委员会的主要职责是学科建设、专业设置、制定教学计划，对科研、教学成果进行审议与评定等。但在实际运行过程中，学术委员会主要发挥咨询能，决策功能基本没有，而且议事规则不规范，这就使得高校学校委员会与其初衷格格不入。
高校内外部的行政化，弊端产生在所难免，主要有以下几个方面：一是容易产生腐败。由于高校的专业设置、学科审批、职称评审、招生等权利都集中在政府有关部门手中，高校为了得到教育主管部门的支持和理解，便会想方设法与有关部门“联络感情”。有些高校或教师为了谋取高校或者个人利益，向掌管资源的教育行政机关人员请客送礼。不正之风乃至腐败由此产生。外部的不正之风也必然会影响到高校内部的有关机关部门。二是违背教育教学规律，不能实现高等教育的目的。由于高校行政化，大学成为上级行政机关的附属部门。教育行政机关的人力资源有限，不可能照到所有高校的特点，为了便于他们的管理，对高校的招生、专业设置、教学内容、培养方式等都做统一要求，这就扼杀了高校的个性，同时也就扼杀了学生的个性与创造力。政府科研管理部门把学校原发的自主创新精神变成了规划性的研究，久而久之，“学校者们渐渐失去了做独立选题研究的习惯，逐渐丧失独立思考、独立研究、独立鉴别的能力，由此他们也离自主、原创的研究与成果越来越远，像被填食喂大的鸭子”，“行政化转变成了学者良知的‘腐蚀剂’”。在这种情况下培养出来的学生不具有创造性，产生的科研成果基本上是停留在书面上，社会服务也就会大打折扣。
二、高校行政化的根源
高校管理中的“行政化”现象，有其产生的历史原因，也有其存在的社会原因。只有认真研究高校“行政化”现象，分析产生此现象的原因，才可能找到高校去“行政化”的具体措施。
官学一体的历史传统与新中国成立以来实行的高度集中的计划经济体制和高等教育管理体制，是高校“行政化”的历史根源。中国古代的大学，“包蕴着极其丰富的制度内涵，反映了中国特色的政府与大学的关系”。在中国古代，官办学校即“官学”是政府的一部分，教师由政府官员担任，教学只是官学老师的部分职能，政府官员在“学”与“仕”上是互通的。由此形成了官学一体的历史传统，并且这一传统存在上千年，一直延续到封建社会的灭亡。在近代，我国虽然引进了西方现代大学一些形式，但是，官学一体的思想仍在许多人的思想中存在。“学而优 则仕”的思想影响依然很深。新中国成立后，我国高等教育管理体制主要参照苏联的管理体制，高校基本上相当于政府的附属机构，对高校的管理也是以行政权力为中心，招生、专业设置、教材标准、学历学位授予、职称评定、经费使用等，都必须经过政府有关部门的批准、检查或审定。虽几经调整，在有关法律中明确规定了高校的办学自主权，但实际操作过程中，高校办学自主权十分有限。高校内部管理基本上也参照行政管理，行政权力在学校资源配置、人事安排、科研经费的使用等方面起决定性作用，学术权力的作用一直没能充分发挥出来。可以说，目前在很大程度上，无论是政府对高校的管理还是高校内部的管理，仍是封建制度与计划经济思维模式和做法的延续。
高校办学自主权落实不到位是高校“行政化”的现实原因。从八十年代开始，我国政府有关部门开始对高等教育进行改革，改革的重点之一就是要扩大高等学校办学自主权。从1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》到1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，再到1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，逐步明确了高等教育改革方向，那就是要逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。但是，尽管有关法律、法规对高校办学自主权做出了明确规定，但是由于缺乏相应的操作办法和细则，高校到底如何行使这些自主权、如何保障高校办学自主权的落实依旧没有答案。政府也就借机继续把持着高校的人事、规划、学科、专业、财务、人才培养等原本属于高校自主办学权不放。
历史原因与现实原因的交叉作用，使得我国高校“行政化”在某些方面显得更加突出。高校“去行政化”的必要性也就显得尤为迫切。
三、高校去行政化的出路
“规划纲要”中提出，要“推进政校分开管办分离”，要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，“落实和扩大学校办学自主办。”如何实现规划的精神，消除“行政化”对高校的不利影响，还有很长的路要走。要真正实现高校“去行政化”这一目标，就必须要处理好以下两个方面的关系。
一是保证高校办学自主权。高校外部“去行政化”的关键是正确处理好政府与高校之间的关系，而处理政府与高校关系的核心是保证高校办学自主权。一方面，高校提供的是公共服务，政府应该为高校办学提供必要的保障，尤其是财政和制度方面的保障。另一方面，高校的办学自主权来自于政府的授权，理应受到政府的监管。处理好政府与高校之间的关系，就是要正确定位政府的职能。政府应该进一步简政放权，应该在加强宏观管理上下工夫，不应直接干预高校的内部管理事务，要尊重高校在学术事务中的权威。政府对高校的管理应该更多地采用政策、法规的调控方式，由现在的直接控制高校的人、财、物转变为通过制定办学标准，对高校的办学行为进行监控。政府在制定有关政策的时候，应充分考虑高等教育的教育教学规律，尊重高校的办学自主权，把原本属于高校办学自主权范围内的业务真正归还给高校。政府要通过制定相关法律法规，明确高校行使办学自主权的制度及具体措施，通过宏观调控，积极引导高校行使自主权，遵循教育教学规律，面向社会依法办学。
二是建立以学术权力为中心，行政权力为学术权力服务的体制。高校内部“去行政化”的关键是正确处理高校行政权力与学术权力之间的关系。高校行政权力与学术权力是高校正常运转的必不可少的手段。高校内部“去行政化”不是不要行政管理、不要行政人员，而是应该理顺高校行政权力与学术权力之间的关系，使他们不再越位、错位、失位。要解决目前高校中普遍存在的行政权力过多地干预学术事务这一问题，就要将高校的行政权力与学术权力进行进一步的区分，明确行政权力与学术行政的各自的区域，要确立学术权力在高校中的中心地位，学术权力应当在高校学术事务运行中起主要作用，行政权力是为学术权力服务；要明确高校学术权力运行的制度保障，建立健全学术人员参与高校各种学术管理的相关制度，保障学术人员能充分参与高校的建设与治理过程中，并且切实保障学术权力在学术事务中的绝对中心地位和主导权。要通过制度建设，提高人们对学术权力在高校学术事务中地位的认识，保障学术权力在学术事务中的主导作用，使得高校的行政权力真正为学术权力服务。
教育的根本目的是要促进人的全面发展。高校作为高等教育机构，其存在亦为此根本目的。这就要求高校必须以人为本，尊重人的长大规律及教育教学规律。高校去行政化的目的，亦是为了使大学回归本真，焕发教育的活力，促进学生的全面长大。冰冻三尺，非一日之寒；同样，冰雪解冻，非一日之功。要把规划的内容变为现实，绝非一朝一夕之功，要去除实际存在的高校行政化管理模式，同样需要长期艰苦的努力。
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