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内容摘要:当前我国法院行政判决的执行特别是当被告是行政机关败诉时的执行问题是一大难点,同时严重影响了司法的权威性和统一性。严重影响了司法的权威性和统一性。本文以行政判决执行的现状为切入点进行分析探讨,认为解决行政判决执行难的问题需进行大规模的实质性变革,才能有望得到成功。
关键词:行政执行;行政判决执行;司法权;行政权
中图分类号:D915.4 文献标识码:A
1982年,我国才有行政诉讼,在此之前,公民、法人或其他组织对行政机关的行为不服,只能通过信访举报等方式向主管部门或上级领导求助,绝大多数矛盾与纠纷在行政体制内部解决,其冲突未以显性方式呈现。随着社会发展,特别是1990年《行政诉讼法》的正式实施,行政诉讼制度正式建立。但行政诉讼案件数量少,因此行政诉讼起诉难、审理难是理论及实务界关注的热点和迫切需要解决的问题。
随着行政诉讼实践与理论的进一步发展,行政诉讼执行难的问题日益凸显,甚至有成为行政诉讼发展之瓶颈的趋势。诉讼执行其实是个实践性的问题,诉讼执行状况的好坏是评价整个诉讼制度运作好坏的关键。下面试图从我国行政诉讼相关的数据分析入手,还原其运行的现状,并从现实意义的视角中来探讨对行政机关执行难的问题。
一、我国一审行政案件数据分析
改革开放以来,我国社会和经济取得了巨大成就,然而社会的转型远没有结束,社会矛盾增加,愈来愈多的争端涌向法院,人民法院一审案件收案数量明显增长。从图1中,我们不难发现2000年全国人民法院一审案件量比1993年增加了近200万件。且从2003年至2009年以每两、三年就增加100万件的速度迅速增长。面对越来越大的诉讼压力,人民群众日益增长的司法需求与司法能力不相适应的矛盾的日益突出,而我国行政案件数量却增长缓慢,在我国三大诉讼中所占的比例也是超乎寻常的低。
不论是大陆法系国家还是英美法系国家,行政纠纷都不是其主要的纠纷状态,行政诉讼在三大诉讼中也一直也处于“弱者”的地位,这是一种常态现象。从图2的统计数据中,我国一审行政案件结案数量除1999年、2000年、2002年和200 年结案数量减少外,整体上一审案件结案数量呈上升的趋势。
1989年至1993年行政诉讼法刚刚颁布,大量案件涌入法院。从1989年到1991年行政案件一审结案数量成倍增加。随着改革开放的顺利进行,行政纠纷不断增多,对行政诉讼法也有了更深的认识,行政诉讼结案数量持续增长。1994年至1998年行政案件结案数量重现大幅上升的势头,直到1999年出现逆转的趋势。2000年,最高人民法院颁布了新的司法解释,在一定程度上扩大受案范围,但这一年却持续下降的趋势。2001年是行政诉讼法实施以来结案数量首次突破十万大关。2002年最高人民法院公布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,却未如“新司法解释颁布后收案数量将大量增加”的预期,结案数量却出现了20%的负增长。2004年最高人民法院发布《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》,初步规范了行政案件的法律适用问题,结案数量得到了回升。2004年至2001年间,结案数量呈现高低交错,总体未有大幅的起落趋于稳定。2008年最高人民法院连续发件,有力地推动了行政诉讼制度的建设,两年间全国人民法院一审行政案件结案数以每年10%左右的速度高速增长。
行政诉讼法实施以来,行政诉讼制度在解决行政争议方面发挥的功能得到了社会的高度认可,法院受理案件数量也在不断增长,但总体上从来没有超过全国受案总数的2%。在行政诉讼案件的数量在行政诉讼受案数量不多的情况下,法院执行行政非诉案件的数量却比较高。从相关统计数据中,发现1994年至2009年,全国法院执行行政非诉案件的比例占执行案件总数的比例都超过10%。1999年至2002年和2008、2009年这两个期间执行行政诉讼案件数量都连续负增长,究其原因前者与行政诉讼案件总体下滑的现象有关;后者与当事人主动执行人民法院判决,以致法院执行行政诉讼案件的数量大幅下降。
2000年《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的实施从某种程度上使得申请执行行政非诉案件数量下滑,但是申请执行行政非诉案件的数量在绝对数量上依旧远远高于申请执行行政审判案件的数量。1999年以前,前者是后者的4倍左右;2000年至2009年间,前者是后者的10倍多,甚至达到了20倍。
二、我国行政诉讼执行存在的问题
通过分析并结合我国行政审判实践,目前存在的问题主要有以下几个方面:
第一、行政诉讼受案范围过于狭窄,众多非法行政行为未能纳入可诉范围,行政案件受案数量极少。
第二、行政案件审理过程中撤诉率高,且相当一部分是行政相对人起诉后行政机关采用多种方式迫使行政相对人撤诉。
第三、行政诉讼案件上诉率高,阻碍了行政审判工作良性循环,既浪费了诉讼资源,又影响了行政审判的社会公信力。
第四、大量申请执行行政非诉案件的客观存在,使得法院行政庭经常依行政机关申请去执行案件,间接造成行政相对人对行政诉讼失去信念,不得不放弃诉权,继而“上访”。
第五、法院做出的行政判决难以执行,“执行难”虽然在行政相对人败诉方面也有体现,但绝大多数还是体现在以被告行政机关败诉时,行政机关故意逃避或者拒绝履行生效的行政判决,严重影响了司法的权威性。
第六、行政相对人不愿选择行政诉讼,对行政诉讼抱有不信任态度,而这与行政诉讼的实际效果有着密切的关系。当事人从类似案件的判决中无法找到自己所要的公正,宁愿不去法院。
三、行政诉讼执行难之成因
针对我国行政判决执行存在的问题,行政判决执行难的原因主要有以下几个方面:
1、体制制约是直接原因。行政诉讼的目的在于保护行政相对人的权益,监督行政机关。在我国宪法中司法权和行政权是平等的。在实践中,法院的司法行政职务和人员均由地方各级权力机关选举、委任、罢免或任免,并且法院经费也由同级政府确定解决,地方党委、政府的组织人事部门拥有对相应各级法院主要负责人的推荐权和指派权。正因种种地方法院更多地从为地方经济服务的角度去执行法律和行使司法权,而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。
2、目前我国较为落后的地区因地方经济匮乏也是造成一部分行政机关败诉后难以执行的又一原因。我国东西部经济发展严重不平衡,西部地区经济相对落后,造成一部分人民法院的裁判“履行不能”。
3、人民法院自身建设存在许多不足。首先,人民法院法官的整体素质不高,人员素质的进步赶不上业务发展的需要;其次,监督机制不力。同级人民检察院的检察监督和上级人民法院对下级人民法院的审级监督,一般是采取事后监督。
4、公民法律意识淡薄,人们保护权利的观念较低,人们对权力的崇拜依旧远胜过对法律的信赖。
四、解决行政诉讼执行难的必要性
我国《行政诉讼法》颁布以来在一定程度上发挥了维护行政与救济权利也相当程度发挥了监督行政的作用。执行是将权利变现的最后手段,如果执行不能有效地实现法院的判决、裁定,那诉讼就失去了意义。应当说,现行《行政诉讼法》规定的执行措施并未达到预设的目的,现有的行政诉讼法制裁保障体系,并能使法院生效的判决得到普遍的尊重和执行,司法权威也未能得到充分的实现。
司法权威的实现是将审判主体、裁判文书和案件执行等环节有机结合起来为。行政案件的执行是面临社会评价的司法活动,案件的执行力度越高,裁判文书的权威就越大,以司法判决终局的纠纷解决模式就会得到社会的认可。
重要的是其在我国现有体制下保证国家意志的法律得到完全的实施,使被干预的权力得到了合理的控制和救济,充分体现了现代司法体制的价值和功能。
有鉴于此,在我国现行行政诉讼法没有修改的情况下,采取各种必要强制措施完善对行政机关强制执行制度,是保护行政相对人合法权益最后并且是至关重要的环节。
作者简介:
曾融(1985.3- ),男,湖南师范大学法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。
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发表于 2020-6-1 15:58:26
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