|
|
【摘要】：近年来英国高等教育的发展呈现出政府干预力度进一步加大、私立院校提供本科学位教育的作用进一步加大和营利型私立院校成为新的增长点等新特点。本文在讨论分析新特点形成背景和主要内容的基础上指出，新特点带来新发展也带来新挑战。英国政府应对新挑战的态度和政策制定，将对未来英国高等教育的发展方向和政府高等教育管理的发展方向产生重要影响。
【关键词】：英国高等教育；高等教育管理；高等教育政策制定
中图分类号：G 40 文献标识码：A 文章编号：1 12－4038(2011)10－0084－01
在经历了精英化到大众化、大学为主到大学与学院并举、传统学位教育为主到现代职业技术教育与传统学位教育并举、市场导向为主到政府干预发挥重要作用等阶段的发展之后，近些年来英国高等教育的发展又呈现出新的特点。引起世界关注。一是政府干预高等教育的力度进一步加大，二是私立院校提供本科学位教育的作用进一步加大，三是营利型私立院校成为新的增长点。本文拟对这三个新特点逐一展开讨论。
一、政府干预高等教育的力度进一步加大
首先需要指出，近年来英国政府干预高等教育的力度进一步加大有两个值得注意的背景。一是新政府――两党联合政府的组建。这一新特点的出现应该与新政府关于高等教育发展的政策思路调整有关。新政府由保守党和自由民主党组成联合执政班子。之前执政多年的工党在2010年的竞选中失败，成为在野党。工党政府制定并执行多年的高等教育政策，在新政府这里开始重新审视、调整。审视、调整的结果之一，就是从政府、学校、社会三者关系角度，从公共产品理论角度，进一步认识和明确了市场失灵现象与政府干预高等教育的必要性，加大了干预的力度。正如新政府负责高等教育管理的商务、创新与技能部发表于2011年 月的一份政策分析报告所概括的：“高等教育领域存在着两种市场失灵现象：信贷市场的信息不完全和高等教育正外部性的溢出效应不佳，它们会导致无效的投入与产出。此外还有平等、公平方面的问题。以上这些因素会促使政府介入、干预高等教育。”
二是国际金融危机与政府财政困难。新政府应对金融危机与财政困难的对策之一是调整高等教育资助政策，采取了削减高等教育经费(削减比例占110亿英镑经费总额的40％)，提高学费标准( 000-9000英镑／学年)，限制非欧盟国家技术移民人数(2011年的签证限额为4.3万人，比上年减少13％)从而限制国际留学生的非学位课程招生人数等三项举措。这三项引起国内诸多争议，甚至引发大学生多次上街抗议的举措提出的大背景，就是2008年以来的国际金融危机与英国政府财政困难。英国公共财政与世界各国一样，实行预算平衡原则。出现财政困难，赤字扩大的情况，就要根据平衡预算的原则，削减各项财政经费、公共开支，以减少赤字，平衡预算。高等教育的经费削减也在其中。
英国政府干预高等教育的力度不断加大有一个过程。传统阶段(20世纪 0年代以前)的主要做法是实行大学自治的原则。政府对于高等教育只管拨款资助，其他诸如学科、专业、课程设置，学位标准、学位授予，聘任教师，招生、考试等教学、学术方面的事务，一概赋予自主权，交给大学和学院等高等教育机构自己管理。现代(20世纪 0－90年代)和当代(20世纪90年代至今)两个阶段的主要做法总体上看基本相同。即与传统阶段相比，政府与高等教育的关系发生了从不干预到干预的新变化。具体说就是20世纪 0年代至今，政府在坚持大学自治原则的同时，开始从学校管理事务和部分学术事务两方面介入干预高等教育，而且介入干预的力度不断加大。一方面，继续赋予大学和学院等高等教育机构处理学术事务的自主权，另一方面，积极利用立法管理、政策管理、委托、成立专门机构管理等政府手段，从院校资格认证、招生、收费、拨款经费使用、学位授予权的给予和院校质量评估等方面，逐渐加强了对各级各类高等教育的监督管理。
主要表现在三个方面：一是干预招生。政府的高等教育政策开始涉及并影响招生标准，尤其是在扩展非传统意义的学生接受高等教育方面。二是干预学费。从实行免费教育到实行收费教育，逐渐形成付费高等教育政策，将学费标准制定纳入严格的政府指导之下。三是干预课程证书管理和学位授予权。
新政府干预招生的力度加大，主要体现为两件事：一是干预招生录取。新政府在2011年 月发表的高等教育白皮书建议，今后大学可以采取自由竞争的形式招收在国家A级水平考试中获得优异成绩的高中学生。A级水平考试(A－Level)考试是很多大学的招生录取依据。英国公立大学和学院在国内招收的学生总数是有限制的。根据新建议，各大学和学院总的招生限额依旧保留，但是从 .5万名A级水平考试成绩优秀者中招收的学生，将不计入该高校的招生总数内，政府对这些学生的资助，也将跟随学生转入就读的院校。新政府此项建议的用意何在?有学者认为，允许各院校不受招生名额限制，自由竞争高分考生，得实惠最大的将是私立院校。因此，此举的用意在于将私立院校和公立院校置于平等的地位。
二是干预招生名额分配。新政府在白皮书里建议，根据每所高校按比例分配招生名额的原则，2012／2013学年，将从分配给大学的招生名额中拿出“20000个左右弹性分配的名额”，在“学费与质量性价比较高、而且平均学费等于或低于1500英镑的高校”中分配。提出这一建议的目的与前一条建议一样，也是支持私立院校和继续教育院校的发展。正如白皮书所指出的，此举将使公共经费的受益者“从公立院校转移到私立院校和继续教育院校(职业技术院校、新兴科技院校和其他非传统院校等)那里去。这些院校将通过这种名额数量的分配得到发展。”
关于干预学费，20世纪90年代是一个分界线。在此以前，英国的大学对国内和欧盟国家的学生一律实行免费教育，对其他国家的国际留学生实行收费教育，学费标准由各大学自定。1991年，英国政府受财政赤字扩大影响，决定由政府与家长共同负担高等教育经费，开始要求大学收取学费，成为欧洲第一个收费上大学的国家。1998年工党政府出台的《高等教育法案》，更是以法律的形式对收费标准做出了规定，要求各高等院校从1998－1999学年开始，一律收取1100英磅不等的学费。此后尽管学生的抗议不断，学费标准仍逐年增加。2003年工党政府将学费标准提高到每学年3000英镑。2011年，新政府又将2012／2013学年的学费标准上限提高到 000－9000英镑，并从招生指标和学费标准的控制两个方面，进一步加大了干预的力度。就招生指标控制而言，就是前面提到的2011年新出台的政府控制和分配招生名额的新做法。就学费标准控制而言，就是2011年出台的新政策在提高学费标准的同时规定：凡是 拟将学费提高到 000英镑以上的院校，必须向政府的公平录取工作办公室(The Office for FairAccess，OFFA，2004年成立)提交学费调整方案，说明理由。调整方案经审核，证明有能力吸引贫困生之后，才能执行。据该办公室一位官员介绍，审核工作是很严格的。至2011年 月，有141所院校提交申请，就有52所因理由不充分而未被批准。
关于干预课程证书管理和学位授予权，可以从继续教育课程证书管理和高等教育学位授予权管理两方面来看。
一是干预继续教育的课程证书管理。1992年英国政府规定，继续教育院校承担本科学位以下的职业技术教育和大学预科教育。根据规定，英格兰和威尔士的多数继续教育类院校提供低于本科学位课程的资格证书教育，例如A-Levd(普通中等教育高级水平考试)资格证书教育，国家职业资格证书(NVQ)教育、国家通用职业资格证书教育，等等。还有一些这类院校提供大学预科证书即高等教育课程教育，例如IB证书(国际认可大学预科课程证书)教育等。苏格兰的继续教育资格证书一般由苏格兰资格证书审批局颁发。具体的继续教育课程，则由苏格兰的13所大学和10所继续教育学院提供。课程范围涉及科学、工程技术、计算机、健康卫生、到艺术、设计、音乐、戏剧、师范教育，以及传统的学术教育等。北爱尔兰的继续教育课程和证书管理由北爱尔兰培训与技能局负责，以各种工作技能培训项目的名义来运作。2010年以来，新政府又采取一系列新举措，进一步加强了对继续教育的课程证书管理。其中比较重要的一条，就是从提高“继续教育与高等教育学院”的准入条件人手，对继续教育院校的大学预科课程证书管理做出了新规定：就读预科课程的全日制学生比例至少达到10％以上，注册生总数中全日制预科课程学生至少在500人以上，才能取得“继续教育与高等教育学院”资格。
关于高等教育学位授予权管理。英国提供高等教育的院校有本国的和国外大学和教育机构在英国举办的分校( 0－100所，2009／2010学年)两种类型，总数一直在变动中，本文涉及的主要是本国的高等院校。2011年英国共有90所大学级别的院校(88所公立，2所私立)，105所学院级别的院校(42所公立、 3所私立)。其中所有大学和学院级别的公立院校都有学位授予权，4所学院级别的私立院校有学位授予权，还有更多的私立院校在争取获得学位授予权和大学资格。
政府的学位授予权管理，主要体现在批准学位授予权、大学资格和对大学提供的学位课程和证书的质量监管上。学位授予权和大学资格的批准过去和现在都要经过立法的程序。1992年的《继续教育与高等教育法》规定，大学资格分为“大学(University)”和“大学学院(UniversityCoHege)”两个层次。注册生4000人以上、有学位授予权的学院可以申请“大学”资格；规模小一些、有学位授予权的学院可以申请“大学学院”资格。学位授予权和大学资格的批准由代表王权的英国最高行政机关枢密院委员会(Privy Council)负责。批准程序是院校向枢密院委员会提出申请，枢密院委员会请高等教育质量保障局(QAAHE)评估，高等教育质量保障局的“学位授予权建议委员会”(AdvisoryCommittee on Degree Awarding Powers，QAA)组织专门工作小组对申请者进行条件评估，提出评估意见，提交枢密院委员会审核批准。
学位课程和证书质量的监管，1991年以前由高等教育基金会和高等教育质量委员会共同负责。高等教育基金会通过拨款来管理大学的学位课程和证书的质量。具体办法是定期对某一专业的课程教学质量予以评估，提出鉴定意见，发表评估报告。高等教育质量委员会直接对各院校提供的课程教学与证书质量进行评估审查，发表评估审查报告。1991年英国政府以高等教育质量委员会为基础，成立高等教育质量保障局，成为负责课程教学和证书发放质量管理的专门机构。
二、私立院校提供学位教育的作用进一步加大
英国私立院校除了白金汉大学以外，主要提供应用型职业技术教育，相当于我国的高等专科职业技术教育。白金汉大学成立于191 年，至2010年为止一直是英国唯一的一所私立大学，主要依靠非政府资源支持办学经费，提供商务、信息工程和法律等学科的学位教育。2010年1月，英国政府授予BPP学院职业教育公司以“大学学院”的资格，结束了英国30多年只有一所大学级别的私立院校的局面。据统计，2009／2010学年英国共有私立大学和学院 5所。其中有学位授予权的大学和大学学院2所，学院4所；以各种合作形式提供证书课程和学位课程的院校 0所。这些私立院校多数都可以得到数量不等的政府公共经费支持，主要是课程教学基金方面的支持，但是维持学院运转的主要经费都来自非政府资源，以母体大学、公司的支持以及学费、捐助的支持等为主。
私立院校提供学位教育的作用进一步加大，主要体现在两个方面：一是规模扩张，二是开始更多地进入本科学位教育领域。
规模扩张主要体现为两点，一是总体上看私立院校招收的学生和提供的课程在英国高等教育中所占的比例不断加大。例如据统计，2010年 5所私立院校注册生人数为5. 万人(5 028人)，130所公立院校注册生人数约为240万人，私立院校与公立院校注册生人数的比例为2.3：100，到2012／2013学年，由于新政府的扶持政策，例如前面提到的20000加 5000个有利于私立院校的招生名额分配调整，等等，这个比例将会进一步提高。
二是个别地看每所私立院校的规模不断扩张。例如白金汉大学，刚创办时只有学生 1人，其中还有11人为非全日制学生，所以曾在很长时间里只能称为大学学院，直到1983年规模有所发展，才得到皇家特许状，升格为大学。又例如创办于19 2年的伦敦的法律学院(TheCoBege ofLaw)，20世纪90年代中期注册生人数为4500人，到2009／2010学年已经发展到1000多人(1131)。又如伦敦的IFS金融学院(The ifs School of Finance)，最初为应用技术培训机构，1981年取得以现行名称办学的特许状，199 年取得金融服务科学学士学位授予权(Bachelor of Science in Financid Services)。2001年统计，累计1800人获得科学学士学位。到2009／2010学年，注册生已经发展到近18000人(11911)，规模居 5所私立院校之首。2010年经枢密院委员会批准，又获得教学学位的授予权(Taught Degree－Awarding Power，TDAP)。
关于开始更多地进入本科学位教育领域， 可以以伦敦法律学院等五所规模居于前列的私立院校为例加以讨论。虽然与学术型、研究型，公立院校相比，私立院校的优势是继续教育、应用型职业技术教育服务，多年来也在这方面有很大的发展，很多私立院校的声誉，都是建立在提供各种更能满足社会需要、更受就业者欢迎的职业技术证书课程基础之上的。但是。对于大多数私立院校来说，应用型职业技术教育的发展都不是终点，而是起点。有了一定的发展和条件准备、经验积累之后，多数私立院校都会不失时机地提出新的发展目标，进入更高层次的学位教育领域。例如伦敦的BPP职业技术教育大学学院，就是在20世纪90年代以来有了较大发展之后，不失时机地进入学位教育领域，经过多次申请，于2001年取得英国枢密院委员会批准的学位授予权，开始提供本科学位教育的。2010年统计，该校注册生选修继续教育证书与选修本科及以上学位课程的比例为0：4921，即已经停止提供继续教育课程。其他几所规模居前的私立院校与BPP一样，也不失时机地走上了发展学位教育的道路。例如伦敦的法律学院，200 年获得学位授予权，开始发展学位教育。到2010年，攻读继续教育证书课程的学生与攻读学位教育课程学生的比例为O：1131，也已经停止提供继续教育课程。又例如罗杰特学院，2010年继续教育证书课程学生与学位教育课程学生之比为231：4035，本科及以上学位教育也有比较大的发展。五所院校中，只有伦敦IFS金融学院攻读继续教育证书课程学生的比例还比较大，为1 51 ：1341。
英国政府对私立院校的增长持欢迎和支持态度。正如2010年英国商务、创新与技能部大学部部长威利茨(David Willetts)在接受美国高等教育年刊的一次采访时所明确表示的：政府欢迎私立院校在提供高等教育中发挥更大的作用。“如果有一些能够满足质量标准的院校，能够通过所有严格的学位授予权审查的要求，我想他们就很有理由”成为正式的高等教育机构。㈣
另外，前面提到的统计报告显示，实际上今天英国同时提供高等教育和继续教育课程的 5所私立院校，近些年来都在积极发展本科及以上学位教育，在这 5所院校中，继续教育课程在总课程中所占的比例已经越来越小了。例如，从统计数字看，2009／2010学年共有注册生5 028人在 5所私立院校就读，其中选修继续教育课程的学生与选修本科及以上学位课程的学生比例为18280：31138，本科及以上学位教育已经超过了继续教育(见下表)。
三、营利型私立院校成为新的增长点
营利型私立院校在美国已经有了较大的发展，在英国却是新生事物，只是近些年才有所发展。但是有一个特点，就是发展速度快，市场竞争力强。例如，根据前引英国高等教育统计局的调查报告，如果从数量上看，英国现有的 5所私立院校大多数都是非营利机构。属于营利型私立院校的，只有伦敦的BPP职业技术教育大学学院以及美国卡普兰教育公司的伦敦分校(Kaplan Education Division ofthe WashingtonPost)等少数几所院校。但是如果比较在学生市场中所占的份额(见表二)，两类营利型私立院校注册生人数合计为212 人，特许非营利私立院校注册生人数为34201人，由此可以看出，为数很少的营利型私立院校，却占有了38％的学生份额，发展速度很快，市场竞争力很强。
营利型私立院校成为新的增长点主要体现在以下两个方面：一是将引起高等教育功能定位和运作方式的新思考和新设计，给公立和私立非营利院校的发展带来压力；二是将引起高等教育管理政策的调整变化，给政府在招生指标分配、学费标准制定、公共经费使用等问题上如何对待和处理公立院校、私立院校以及营利型私立院校三者之间的关系带来挑战。而两点归结为一点，就是营利型私立院校的发展，将更新人们关于高等教育的理念，催生政府高等教育管理的新思路、新政策、新举措，从而促成英国高等教育新的发展。本文所谓营利型私立院校成为新的增长点，指的就是这种更新理念、催生新政策、促进新发展的意义而言的。
关于第一点，可以举伦敦的BPP大学学院的发展为例加以讨论。BPP大学学院可以说从取得英国政府授予的“大学学院”资格那一刻起，就以崭新的面貌：包括不同的办学宗旨、功能定位、管理方式和运作方式等，对传统意义的大学和学院的功能定位和运作方式提出了挑战。
首先是办学宗旨、功能定位的挑战。BPP大学学院虽然已经成为正式的高等教育机构，但其办学宗旨、功能定位与其母体公司拥有营利性大学凤凰大学的阿波罗集团一样是很明确的，即：办学的目标是营利，致力于通过提供高质量的教育产品与服务来营利。一所经政府批准授予“大学”资格和学位授予权的高等院校，可以定位为以营利为目标，这就对传统意义的大学或学院为公益事业、非营利机构的观念提出了挑战。
其次是管理和运作方式的挑战。由于主要办学经费来自非政府资源，伦敦的BPP大学学院的管理方式是公司式的，运作方式是市场导向的，在学生市场、资源配置市场和满足不同的多样化的社会经济需求上很有吸引力和竞争力，可以不受政府控制地、根据市场需要灵活地处理诸如招生条件、学费标准、学制、学科选择、课程设置、教学设计、教材设计、教师聘用等问题，这就给相比较而言主要办学经费来自公共经费、因而受到政府诸多控制的公立大学和学院的管理和运作带来了挑战。例如学费标准，如前所述，新政府已经出台了2012／2013学年提高学费限额到 000－9000英镑的新政策，多数公立大学和学院都会因为学费高低与学校声誉、水平的敏感关系而考虑执行最高限额。BPP大学学院就可以没有这些顾虑，而能够只根据实际需要，制定和执行合适的较低的学费标准，从而增强在学生市场的竞争力。又例如学制选择，BPP大学学院归伦敦的母体公司BPP职业教育公司领导，可以自己决定学制的选择。例如，既可以遵循惯例，开设三年制的本科学位课程，又可以进行学制创新，开设两年制的本科学位课程，这在公立院校是做不到的。又例如课程教学，BPP大学学院可以采取与其母体公司美国的阿波罗集团凤凰大学同样的以学生为中心、更受学生欢迎的课堂教学手段，为本校学生授课。比如说，可以提供小班教学。使用最先进的教学工具例如网络互动白板技术和在线指导服务等，这些也是很多公立院校做不到的。又例如教师聘用，与大多数私立院校采取合同制的办法签约聘用教师不同，BPP大学学院90％的教职员工都是终身聘用的，这个比例在大多数公立院校中甚至也是达不到的。
如何应对以上这两种挑战，将影响未来英国高等教育的发展方向和功能定位，决定未来英国公立和私立院校提供高等教育的方式和政府管理高等教育的方式。
关于第二点，营利型私立院校的发展将引 起高等教育管理政策的调整变化，最为重要的问题是政府持什么态度、制定什么政策来管理营利型私立院校。可以举英国大学联合会2010年3月提交的一份研究报告《私立和营利院校在英国的发展》和英国新政府2011年白皮书《高等教育：以学生为中心的体系》提出的政策建议为例加以讨论。
英国大学联合会的研究报告，以对11家公立院校和阿波罗、劳瑞德等两家大型营利型国际教育集团的访谈和调研为基础，对私立和营利院校的管理问题提出了22条政策建议。新政府的2011年白皮书部分吸收了大学联合会研究报告提出的政策建议，在此基础上，对私立和营利院校的发展和管理提出了政策建议。
英国学术界和政府部门在如何对待营利型私立院校的问题上看法是有所不同的。达成共识的看法有三点：一是营利型私立院校的发展，对于公立院校和非营利私立院校的发展来说既是压力和威胁，也是机遇和挑战。二是总体上看，营利型私立院校的发展是好事，有利于高等教育类产品的多样化，促进各类高等院校之间的竞争，给学生以更多的选择，从而整体上推动高等教育的发展，满足社会经济对高等教育的多样化需求。三是需要从整个公立私立高等教育体系的角度统一考虑管理和政策问题，研究制定相关法规和政策，加强对营利型私立院校的监管。建立在这三点共识基础上的政策建议，可以归纳为以下两个方面：
一是采取措施，扶持发展。反映在新政府2011年白皮书里，就是前已提及的20000个招生名额分配和 5000个A级水平考试高分考生招生不受招生名额限制等两条政策建议。此外还有第三条政策建议：发放学生贷款应该无论公立私立、营利非营利院校一视同仁。这意味着，白皮书提出的从2012／2013学年起，把私立院校学生的申请公共经费支持的学生贷款额度从3000英镑提高到 000英镑的政策建议，也将适合选择在营利型私立院校就读的学生。正如英国商务、创新与技能部大学部部长威利茨所指出的，“政府应该提供贷款给学生，而无论学生所在院校的性质如何(营利的、非营利的，还是公立的)。当然这种贷款的提供要依法，还要监管，以保证学生能够得到高质量的教学。”
二是建章立制，加强管理。研究报告指出，面对私立和营利院校的迅速发展，通过立法整顿混乱而不完善的监管制度，建立统一、有效的监管机制，为私立和营利院校提供一个管理上“公平竞争的环境”是当务之急。白皮书则提出了三条具体的政策建议：
一是明确私立营利院校拥有向政府申请学位授予权的权利。白皮书指出：“任何提供高等教育的院校，不论接收公共经费支持与否，都有申请学位授予权的权利。”白皮书还指出：“不论在英国什么地方，英格兰、威尔士、苏格兰还是北爱尔兰，公共经费支持的高等院校在学位授予权的给予上是没有名额限制的。”㈣
二是规范和加强对私立和营利院校学位授予权的监管。白皮书第四章指出：现行管理制度规定，私立院校学位授予权的给予是与 年评估期的时间限制相联系的。期满要组织质量评估，做出继续给予或取消其学位授予权的决定。此规定目前还需要执行，但是可以做一些简便评估程序、确保评估质量的改进调整，以规范执行办法。研究报告则指出，有关 年评估期的政府监管环境需要改善，目前存在着信息不完全等问题。研究报告因此建议，政府有必要建立一个各部门协调的、信息全面、共享的审批私立院校学位授予权并保证其质量的监管环境。
三是重新审视现行管理框架，扫除管理上的障碍因素，建立有利于公立和私立院校发展的管理上的“公平竞争的环境”。例如，按照现行的管理框架，很多由公共经费支持的教育服务――政府补贴的学生生活费资助、学生贷款以及教学科研基础设施的提供等。只有公立院校的学生能够享受，私立院校的学生是无缘享受的。研究报告指出，这就是一种不利于公平竞争的障碍因素，需要加以改进。
总之，政府的态度和管理政策很重要。在诸如招生指标分配、公共经费使用、学费标准、学生贷款发放、公共服务基础设施的提供等问题上。能不能正确对待公立院校、私立院校和营利型私立院校，处理好三者之间的关系，从管理上建立一个有利于各类院校发展的公平竞争环境，对于正在致力于处理好市场导向和政府干预与高等教育发展关系问题的英国政府来说，将是一个重大的挑战和考验。
转载注明来源:http://www.ybaotk.com |
上一篇：教学服务公平性对教学质量、教学满意度的影响研究下一篇：独立学院加强实践教学的对策研究
|
发表于 2020-6-1 17:30:43
中发现Ni：
中发现Ni：
中发现Ni：
中发现Ni：
中发现Ni：
中发现Ni：
QQ登录
