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摘要：本文着重探讨了政府信息公开环境下档案开放鉴定面临的挑战，结合漯河市档案馆开放鉴定工作实践，提出对策建议。
关键词：政府信息公开；档案；开放；鉴定
随着《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布与实施工作的不断深入，越来越多的政府信息公开了，而同样或相近内容的档案依据《档案法》规定，在档案馆里却依然是深藏不露。档案开放鉴定工作的滞后以及陈旧的思想和方法，已经远远不能适应档案工作改革的步伐。因此，在政府信息越来越公开透明的大趋势下，改革和创新档案开放鉴定理念，成为档案部门面临的重要课题。
1政府信息公开环境下档案开放鉴定面临的挑战
1.1档案开放鉴定的法律依据受到挑战。档案开放鉴定所依据的《档案法》明确规定：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。要求档案馆定期开放馆藏档案的同时，还赋予了档案部门对馆藏档案开放与否的鉴定权。而《条例》明确规定：政府信息公开以公开为原则，不公开为例外。政府运用行政权力办理的与人民群众相关的各类事项，只要不属于党和国家机密，都要依法向社会公开，同时，赋予了利用者申请利用政府信息的主动权利。作为政府信息主要组成部分的档案，同样，属于《条例》涉及范畴之内，利用者的档案利用需求因此有了明确的法制保障。一边是实体法，一边是政府法规，对于《档案法》与《条例》中的矛盾、抵触、不合拍之处，处于夹缝中的档案部门，面临进退两难的尴尬局面。因此，传统的档案开放鉴定工作的方式、方法及鉴定原则，面临着全新的检验和挑战。
1.2档案开放鉴定的期限范围受到颠覆。档案开放与信息公开最明显的矛盾体现在开放的期限范围上。一方面，信息公开环境下要求现行文件即时开放，实现利用的“零时限”。另一方面，按照《档案法》“文件自形成之日起满三十年向社会开放”的规定，政府信息归档后，一般要经历30年的封闭期才能开放，这种规定，呈现出明显的局限性和滞后性，不符合政务公开的目的。既然原来的档案开放期限已不适应形势的发展，就有必要对档案开放期限进行新的探索。
1.3档案控制利用的传统做法受到质疑。档案部门在档案开放鉴定工作中，传统做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件的某一部分不宜开放，就可对整卷档案作控制不开放处理，限制公开利用。然而，《条例》中规定：申请公开的政府信息含有不予公开的内容，但能够区分处理的，行政机关应当将公开内容的信息部分公开。也就是说，在一份文件中，可以把属于免予公开的内容作相应处理，剩下的内容就可以公开，不能因为其中某一项涉及免予公开的内容，就把整个文件列入免予公开的范围。现实中，档案人员如何准确有把握地做到部分公开，部分控制，同时，还要达到让利用者满意的服务效果？这无疑是对档案部门传统制度传统操作的彻底否定。
2漯河市档案馆档案开放鉴定工作实践
近年来，漯河市档案馆积极适应政府信息公开的需要，强化服务理念，不断加大档案开放鉴定的力度，加速档案开放的进程，在做好保密鉴定的前提下，最大限度地开放档案。先后向社会开放馆藏“建国”后文书档案共计35415卷，2000年以后未移交进馆的档案，通过收集已公开现行文件，及时满足社会公众的利用需求。近3年，提供利用开放档案以及现行文件298 人次，13112卷（件），档案利用率逐年攀升，公民个人查档比例不断增大，取得了明显的成效。
2.1转变观念，树立正确的档案开放鉴定理念。在政府信息公开环境下，要做好档案开放鉴定工作，必须抛弃封闭保守的思想方法和思维定势，树立正确的开放观念，以“开放”的姿态对待档案开放工作。我们把档案开放鉴定工作置于信息公开的社会大环境之下，确立了“开放为原则，不开放为例外”的指导思想，加大档案开放的比例和开放的步伐，尽量减少开放禁区，对那些可提前开放的档案集中精力抓紧鉴定，为社会公众提供更多的有价值的档案信息。并通过广播电视、报刊、网络等途径加强档案开放公布，不断增强公民的档案信息利用能力和社会档案意识。
2.2完善机制，确保档案开放鉴定工作规范化。随着档案开放步伐的加快，开放鉴定成为档案馆一项常规性工作。为了保证档案开放鉴定工作的及时顺利开展，我们建立了较为完善的档案开放鉴定机制，专门成立了由馆长、副馆长、中高级职称和计算机技术人员组成的档案开放鉴定工作小组，负责对档案解密划控工作进行审核把关。制定了《档案开放鉴定工作计划》、《档案开放利用制度》、《档案开放实施细则》等工作制度。结合馆藏档案实际情况，有计划、有步骤地对需开放的全宗，采取以审查档案目录和档案原件相结合的鉴定方法，经过初审、二审、三审后，形成拟开放档案目录和开放鉴定工作报告，报市局审批，最后，向社会发布开放档案公告。通过完善机制，明确了档案开放鉴定的组织、程序与方法等方面的规范，形成了环环负责、有章可循的工作流程。
2.3细化标准，制定合理的档案开放鉴定期限。档案开放鉴定标准应在档案形成之日，对档案的开放期限作出明确处置，即时进行开放鉴定。可细化确定为“即时开放档案”、“定期开放档案”、“不开放档案”三种期限。即时开放档案期限，一种是已公开现行文件，另一种是文件没有在现行阶段公开，归档之后，不涉及党和国家秘密、不涉及法人和自然人利益的“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放”。以此保证更多的政府信息，在最快的时间内为社会所利用，尽可能地满足公众的知情权；定期开放档案期限是指对于涉及党和国家秘密以及法人、自然人利益的档案，按照《国家秘密保密期限的规定》第三条规定：“国家秘密的保密期限，除有特殊规定外，绝密级事项不超过三十年，机密级事项不超过二十年，秘密级事项不超过十年。”与此相对应，可划分为“10年”、“20年”、“30年”可开放的档案类别，逐步与信息公开时限接轨；不开放档案期限是指对于涉及党和国家的重要机密，关系国家和社会安全以及重大利益，与公民的隐私息息相关的档案。在实际开放鉴定中，即便已满30年，直接作不开放档案处置，以维护党和国家的利益，尊重公民的隐私权。
2.4创新手段，采取鉴定与数字化同步的技术路线。在传统开放鉴定实践中，往往会遇到一卷档案中因一两份文件有不适宜开放问题，而导致整卷档案被控制的情况。这在手工查阅档案的年代，几乎是无法解决的问题，但在信息技术已经普遍应用于档案管理领域的情况下，随着文件级目录的著录及档案全文数字化的开展，完全可以得到解决。我们在档案数字化进程中，把优先录入扫描开放利用率高的档案全宗作为数字化的重要原则之一，在档案数据库中进行逐条审查，并在相应字段中标识出开放等级。对于需要阅览全文才能确定开放等级的，则通过链接的方式，直接打开全文，通过阅读档案全文来确定开放等级，最后，通过软件功能直接打印出开放目录和不开放目录。目前，在网络环境下，已完成53个全宗18.1万件档案的开放鉴定，这部分数字档案经过开放鉴定，逐步实现了计算机检索和网上利用共享，既保证了鉴定质量又提高了鉴定速度，加快了档案开放利用的步伐。
3进一步加强档案开放鉴定工作的几点思考
3.1营造良好的档案开放环境。档案开放环境是由一系列政策、法规、制度等规定而形成的社会环境，存在若干急需完善之处，比如，档案开放主体和客体、档案开放期限、公民隐私权保护、网上开放档案等方面的规定急需修改补充。档案部门应在实践中紧密依托政府信息公开工作，灵活开展档案开放鉴定工作，力争与信息公开相互衔接、同步发展。做到：档案开放理念与信息公开理念相一致；档案开放内容与信息公开内容相一致；可提前开放档案的公开时限与政府信息公开的时限相一致；档案的划控标准与信息公开的限制使用相一致；档案开放依据的法律条款与信息公开的制度条款相一致；档案开放的社会监督与信息公开的监督机制相一致。
3.2开辟多种途径和手段，不断深化档案开放鉴定工作。一要继续扩大档案开放的比例。档案开放相对于整个馆藏档案比例，还存在着开放率偏低的问题，可开放档案的数量还有很大的潜力。二要加强现行文件的及时收集开放。档案部门要主动参与到政府信息公开工作之中，克服现行文件收集难等问题，积极采取措施加大现行文件的收集力度，尽快与政府信息公开接轨。三要正确处理保密与开放的关系。公民有获取政府信息的知情权，也有保守国家机密的基本义务。政府有维护国家信息安全的控制权，也有开放国家信息资源的基本义务。在实际工作中，政务文件的保密和公开的目的是一致的，应努力把二者统一起来，慎重对待。四要不断探索档案开放的信息化手段。信息化为档案开放提供了一个新的渠道，但是，整体上还不尽如人意，档案网上开放还没有真正开展起来，还有很大的开拓空间。要继续加强档案数据库建设，不断丰富数据库内容，形成网上档案信息资源优势互补和资源共享。
3.3坚持以民生为导向，改善档案馆的资源结构。在开放鉴定时，要遵循以民生为本，从近年来的档案利用情况来看，利用者中个人利用比例大幅上升，民生档案与百姓渐行渐近。一方面，要通过整合档案资源增加民生档案的比例，在进馆鉴定中，将分布在各个政府行政部门的与民生相关的档案优先集中到档案馆来；另一方面，在开放利用时，考虑到服务对象的平民化，在开放鉴定中，将与民生相关的档案优先整理、优先开放，为百姓提供更加方便的服务。
3.4抓紧培养档案开放鉴定人才。目前，地方档案馆档案开放鉴定人才不足，素质有待提高，需要多方采取措施加强培养，使档案鉴定队伍整体数量能够满足工作需要。档案部门应制定档案鉴定人才培训计划，开展档案鉴定人员专项培训工作，建立一支结构合理的档案鉴定人才队伍。
（刘东斌组稿作者单位：漯河市档案馆来稿日期：2011-08-1 ）
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