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摘要:论述了2008年全国“两会”推行的“大部制”改革，以及由此所带来的我国电子政务发展的重大契机和新的要求；阐述了信息资源“整合”已成为未来世界电子政务建设的主要特点和亮点之一；提出了促进我国电子政务信息资源整合的措施与建议。
关键词：“大部制”改革 电子政务信息资源整合
一、“大部制”改革
2008年全国“两会”期间，以“大部制”为核心的政府行政管理体制改革引起全社会的广泛关注。上届“两会”的机构改革目标是精简机构，公务员削减50%，而本次会议的“大部制”合并重点在于调整功能――按照服务型政府的要求，整合现有部门职能，减少交叉，为政府信息的整合和政务信息公开提供了组织准备。
这次“大部制”改革涉及业务重组，机构调整和制度建立，明确了责、权、利的相对统一。大部建制使电子政务建设面临重大挑战，对于合并重组部门来说，不仅要求其在人事和业务方面进行整合，还需要在数据资源和网络系统方面进行整合与改造。例如，新的工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部需要解决好上述问题，而其他保留的部委也在电子政务建设中被赋予新的内涵。一些关系到农业、环保、安全、教育、财政、税务、水利、国土、气象等部门对电子政务建设的投入会有更大提高，各省、市、县从城市到农村电子政务发展也会更加深入，全面提速。
这一“大部制”改革所带来的重大变化，一方面有力地推动了信息化建设，另一方面在很大意义上也将引发电子政务建设应用在政务公开、信息整合、应用协同三个方面取得新进展。在此之前，我国政府的部门设置过多，每个部门之间的职能划分过细，导致出现部门职能交叉和重叠的问题；而解决这一问题并不是简单意义上的“大部制”改革和整合，其根本在于实现政府职能的转变。因此，电子政务设计的原则也需要随其部委整合而进行相应调整，解决好电子政务如何适应大部制需求的问题，这是我国电子政务建设和应用发展面临的又一重大契机。虽然渐进的行政体制改革刚刚起步，还有很多不到位的地方，但毕竟已显现出其发展方向，而电子政务在建设服务型政府中具有义不容辞的责任和重要作用。
二、电子政务信息资源整合
⒈相关概念概述
⑴电子政务及其发展阶段
电子政务，又称电子政府，是指政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术加以集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，为社会公众提供优质服务。电子政务决不仅仅是一个新的概念，而是将政府管理与服务建立在现代信息与网络技术基础之上的一种全新的政府范式，它对政府转变职能、传递政令、反腐倡廉、节约开支、沟通上下、信息集散等都具有重要的意义。
电子政务是一个渐进的发展过程。联合国经济和社会事务部2002年发布的电子政务报告《Benchmarking E-government：A Global Perspective》中，将电子政务的发展划分为5个阶段，由低到高分别是：起步阶段、提高阶段、交互阶段、事务处理阶段和网络化阶段（详见图1）。
概括来说，目前发达国家基本处于事务处理阶段甚至是事务处理阶段向网络化阶段过渡的进程中，发展中国家基本处于交互阶段和交互阶段向事务处理阶段过渡的进程中，而少数不发达国家尚处在起步阶段和提高阶段。
⑵信息资源整合
信息资源是指人类社会信息活动中积累起来的，以信息为核心的各类信息活动要素（信息技术、设备、设施、信息生产者等）的集合。电子政务信息资源是指公共管理部门在履行政务活动中所形成的以数字代码形式传播的各种有用信息的集合。
一般意义上的“整合”被理解为通过一定的原则、方法和规范，将分散而拥有内在联系的内容，整理为一个有机整体的过程或结果。整合的结果是形成规模更大的事物的集合, 此时的整体效益、效率大于单个事物单独发挥的效益、效率，且大于单个事物简单拼合发挥的效益、效率。整合的目的在于求得“整体效益”，此整体并非各要素各模块的机械堆积，而是其有机统一集成的整体，其内涵充分验证了部分之和大于整体的系统论观点。简而言之，整合后发挥的是整体效率，体现的是整体效益。
信息资源整合是指将某一范围内的，原本离散的、多元的、异构的、分布的信息资源通过逻辑的或物理的方式组织为一个整体，使之有利于管理、利用和服务。换言之，即把分散的资源集中起来，把无序的资源变为有序，使之方便用户查找信息，方便信息服务于用户。
⒉整合将是未来世界电子政务建设的主要特点和亮点之一
从世界电子政务建设的推进历程来看，目前已进入非常关键的时期。自20世纪90年代美国最先倡导“电子政府”以来，许多国家和地区都在不断建立健全电子政务和推进电子政务体系建设，出台了电子政务战略规划，确立了电子政务管理体制，设立了电子政务专项资金，搭建了电子政务基础设施，开通了政府门户网站，规范了电子政务建设标准，颁布了电子政务立法，等等。经过10余年的努力，虽然很多国家和地区已经可以借助互联网等渠道提供部分公共服务，但总体来说离决策者的预期和公众的需求还有不小的差距。电子政务要想取得，既需要促进信息技术的广泛应用，也需要深化政府内部的改革，包括体制和文化等多方面的改革。而就目前的现状来看，政府内部的改革还远远落后于信息技术的应用，妨碍了电子政务建设效果的充分发挥，致使政府的管理和服务水平无法实现真正的提升和飞跃。因此，各国和地区政府能否充分认识到政府改革的紧迫性并尽快确定和实施相应的战略思路，对于未来电子政务建设的走向和成效，以及能否引领世界电子政务发展潮流，是至关重要的。中国的大部制改革已迈出了政府改革的重要一步。
联合国经济和社会事务部在其报告中这样描绘电子政务的理想境界：资源实现无缝整合，基于信息技术的高度智能化使得政府趋于零成本运作，为每个用户提供个性化服务，并且对用户需求进行即时响应。“无缝”系指政府职能和服务实现超越行政和部门界限的完全整合；整合是一种以统一而有效的方式跨越组织和信息系统从而转移和应用信息的能力。整合的意义在于削减成本，创造整体效应。
各国和地区电子政务建设的经验表明，信息技术只是实现政府职能转变的一种手段，最终的成功还要取决于对政府业务流程设计、运作和维护的持续改进，其中尤为重要的是，强调部门之间的合作，通过开发企业架构，共享基础设施、共享数据和安全标准，实现跨部门无缝整合。
我国前一时期的电子政务建设主要集中在前台服务上，特别在完善门户网站功能、借助多种渠道提供服务等方面比较有成效。然而，这只是真正体现“以公众为中心”理念的第一步。在机构整合、文化变革等方面的工作基本还没有展开，后台建设还不充分，离“无缝”的目标还很远，直接影响到电子政务建设的整体效果，导致用户满意度不高。当然，后台整合难度更大、耗时更长，难免遇到来自各方各面的阻力和压力，但是电子政务要成功，后台整合势在必行。
电子政务领先国家新加坡提出“整合的政府”，即建设能够跨越组织界限，协同向公众提供信息，充分理解用户需求并智能化地向公众提供服务的政府。在服务的前台，公众获得的是综合服务，即公众可以通过统一的渠道和界面获得公共服务；在服务的后台，服务的提供能够跨越部门界限，协同办公。图2较好地诠释了“整合的政府”所蕴含的电子政务建设重点的变化和调整。
⒊大部制改革加速我国电子政务信息资源整合
我国电子政务走的是一条“有条件的先上，在实践中摸索前进”的螺旋式发展道路，经过长时间的早期建设，形成了大量模式不统一的电子政务系统。一方面，这些独立的、异构的、封闭的系统彼此之间难以实现互联互通，是一个个名副其实的“信息孤岛”；另一方面，在信息资源方面，尽管积累的业务数据总量可观，但由于这些数据分别由相互孤立的应用系统生产和管理，其服务范围局限于个别应用或部门内部，各个数据库之间存在数据重叠。如此不但带来了大量的数据重复采集，而且存在着大量的数据不兼容现象。因此，网上互联互通的最大难题首先是组织困难。我国大部分的电子政务应用系统都是在本部门、本地区内部,按照行政机构的组织和要求实施的。跨地域、跨部门、面向政务的应用系统往往因其部门条块分割管理上的弊端而难以组织和实现。
在200 年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《200 ―2020年国家信息化发展战略》中，把政务信息资源的整合列为电子政务建设的首要战略行动。文件在“推行电子政务”一节中指出，“加强社会管理，整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力”。政务信息资源整合将在未来若干年内持续成为电子政务的战略重点和建设热点，其中信息资源的整合是一件从认识、技术实现到操作实施都具有相当难度的事情。如今，随着“大部制”改革的实施，从政府部门职能这一根本问题上对机构组织进行整合，打破部门间的信息障碍，将极大地促进信息资源共享和利用，实现信息的整合。
三、整合措施与建议
“大部制”改革迈出了以科学发展创建服务型政府的必由之路，必将促使电子政务建设大幅提速。为了有效应对“大部制”改革的需求，电子政务建设的关键是用不变的系统适应外部部门的整合，让电子政务系统成为一个共享的平台――不管外部怎么整合，系统以不变应万变。其具体的整合措施与建议如下：
⒈搭建电子政务建设与服务框架
搭建灵活的、互操作的电子政务建设和服务框架，确保跨部门服务的统一、无缝。这里所说的建设和服务框架涉及技术、数据、系统、服务等诸多方面，当前很多国家积极推进的事务架构（Enterprise Architecture，EA）建设就是一项很有意义、值得推广的重要举措，如美国、日本、加拿大、韩国、新加坡、澳大利亚等国都先后将EA理论引入电子政务建设中。
⒉建设统一的应用系统和平台
目前每个部门都有自己的现行系统，政府应提供统一的基础设施、统一的组织架构、统一的标准和政策，逐步实现整合。
⒊继续加强政府网站资源整合力度
政府网站是政府与社会沟通的重要窗口，资源整合是政府网站提供“一站式”、“一窗式”便民服务的关键。要有效推进服务型政府建设，确保各级政府通过网站提供良好的服务，就必须加强网站后台信息资源、业务系统资源和服务资源的整合。信息化部门要加强协调，注意调动业务部门的积极性，发挥业务部门的主导作用，推动部门信息资源和服务资源等整合和共享，把网站真正建成各级政府或部门的门户,让公众真正感到获取网站信息的方便、快捷、实用。同时，还要注意国外政府网站建设出现的新动态，如英国为了更加方便公众，近两年来已出现加快各类政府网站整合，减少政府网站数量的新趋势。对此，我们要从技术、管理和体制等不同侧面，加强对推进政府网站整合的形式、途径和方法的总结和研究。
⒋加强政府的统一组织领导
考虑到我国政治、经济和社会的特点，同时借鉴国外发达国家或地区在电子政务建设上的成功经验，我国的电子政务建设应由政府统一组织领导。
⒌制订相关标准
电子政务必须采用标准化，使其易于扩充和整合。当前应用标准的缺失是妨碍互联互通的重要原因之一。为了确保电子政务网络的无缝连接及电子政务的互操作性和有序性，应在我国标准化主管部门的领导和组织下积极开展电子政务标准化研究，并尽快制定有关标准。
⒍建立和完善相关法律和法规体系
我国电子政务的法律和法规体系要尽可能地与国际相关法律和惯例接轨；同时应通过各种方式加强法制教育，提高公民的法律意识。
⒎实现互联网产业化运作
美国信息产业兴旺发达的最重要的原因就是以市场为杠杆进行驱动。互联网的产业化是加快我国信息基础设施建设、提高电子政务工作效率、减少政府开支的必由之路。此外，产业化还可提高信息技术产品的质量，降低了成本。
参考文献：
1.何振,蒋冠. 试论电子政务信息资源的内涵与特点[J]. 图书情报工作, 2005(2): 4- 1.
2.苏新宁,章成志,卫平. 论信息资源整合[J]. 现代图书情报技术, 2005 (9): 54- 1.
3.卢益清,李忱. 我国电子政务信息资源的基本类型与模式分析[J]. 情报杂志, 2005(2): 4- 1.
4.贺军. 电子政务信息资源整合的障碍分析[J]. 现代情报, 2001(2):10-12.
5.信息产业部电子科学技术情报研究所. 2001世界电子政务发展年度报告[R]. 北京：信息产业部电子情报所，2001.
作者简介：
史超，女，1983年生，硕士研究生，研究方向为信息分析。
殷利梅，女，1983年生，硕士研究生，研究方向为信息分析。
王雁，女，19 1年生，高级工程师，研究方向为信息产业分析与研究。
（本文责编：黄蓉）
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发表于 2020-6-3 05:51:26
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