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一、高校财政拨款结余资金内容与现状
财政拨款结余资金是指行政、事业单位在预算年度内，按照财政部门批复和年中追加的本部门（单位）预算，当年尚未支用的财政拨款资金。根据结余资金的不同情况，可将其分为多种类型：按支出性质将结余资金划分为基本支出结余和项目支出结余。按预算安排的时间不同分为当年结余和以前年度结余。按单位的性质不同分为行政单位结余和事业单位结余。按资金的拨付方式不同分为国库集中支付结余和非国库集中支付结余。按项目是否完成等情况分为项日支出净结余和项目支出专项结余。财政部2010年 月28日公布的2009年中央决算报告中显示，地方财政结转下年支出超过2000亿元，教育支出作为地方财政支出的重要组成部分，近年来累计结余资金量呈逐年增加趋势。高校财政资金结余是省级教育财政资金结余的主要构成部分，财政资金结余问题也成为了影响高校财务管理和预算执行的难点问题。
二、高校财政拨款结余成因分析
高校财政拨款结余资金的形成原因是多方面的，既有各级政府预算部门加强资金管理形成的结余，又有制度、政策性因素及预算编制、调整和项目实施进度影响等原因形成的结余。
（一）制度原因 根据现行行政事业单位财务规则规定，“国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法”，从而使部分高校或校内二级预算单位、项目负责人对预算执行不重视，不按进度使用资金，当年应实施的项目跨年度执行，有的甚至出现连续结转几年的现象，形成财政资金结余。
（二）预算安排计划性不够 财政安排的重大项目专项资金一般有若干年的连续安排计划。对于连续安排的专项资金，有关部门本可以提前做好资金申报、评审等前期工作，但在实际工作中，部分管理部门未能提前做好准备工作，迟迟未能落实具体分配方案，导致当年的预算指标下达时间较晚，具体项目单位开展工作时间短，未能及时使用财政专项资金。
（三）各类专项资金的使用受到项目开展进度的影响 从广东省属高校2008年和2009年的结余情况看，高校财政资金结余主要是专项结余，占高校财政资金结余的90%以上。对于专项资金，尤其涉及科研项目、基本建设项目或一些重大项目的资金，由于项目的实施周期较长，财政资金需跨年度才能支出完毕。如科研项目必须执行所属专项资金的管理办法，严格按照项目建设周期使用，在项目完成并结项后才能使用完毕；“211工程”、重点学科建设等项目经费也必须严格按照项目申报的规划来使用资金，一般要跨年度才能实施完成。
基本建设项目要经过可行性论证、报建立项、征地等前期工作才能开工建设，前期工作耗费时间长，并且基建工程款需按施工进度支出，结算尾款须待工程完工报省财政厅审核同意后才能支付。由于项目是跨年度实施的，而预算指标在项目立项时一次性下达，立项当年下达的预算不能全面支出，需要结转下年按项目进度继续使用，从而形成项目结余。
（四）资金管理与使用效率意识不强 部分专项资金管理和使用部门重资金分配，轻资金管理，对资金使用过程和使用结果的管理监督不够。愿意花精力于争项目、资金，但对于项目的按计划实施、资金有效使用重视不够。部分预算单位和项目负责人对专项经费的使用效率和效益管理意识不强，未能按照预定的项目计划有效组织项目实施，项目实施进度慢，导致财政资金未能及时拨付使用。
（五）部分专项资金下达时间晚 每年年度预算都必须经当年人大会议审批通过后才能批复下达。在部门预算之外的专项经费还须由财政部门和主管部门根据专项资金管理办法，通过项目申报、专家评审等程序，重大项目还须报同级政府审批后才能确定分配方案，所以预算下达时间较基本支出预算晚。如广东省2009年下达的“211工程”三期建设经费须由省财政厅、教育厅和发改委共同拟定建设方案，报省人民政府审批同意后，再拟定细化分配方案报省财厅下达到项目学校。由于财政专项资金预算指标一般在 月份以后才能下达，具体项目执行时间不足半年，导致年末结余较大。另外，由于当年财政增收，对有的预算单位进行追加预算，这部分追加预算一般要到年底才能下达。预算单位年底才收到预算指标，预算指标在当年基本没有使用，也是形成资金结余的原因之一。
（六）预算指标结转时间长 由于广东省级财政结余资金需列入下一年度预算，经人大会议审议通过才能予以结转，所以广东省高校2001和2008年度预算结余指标多在第二年的 月份才予结转，由于结转时间过长，加上学校寒暑假时间，项目资金每年实际使用时间不到 个月，各专项资金具体使用单位和科研经费项目负责人难以按照预算进度和支出内容合理安排和使用资金。
（七）预付与应付未付款项未做支出 一些预算单位在年终决算前未能按照现行财务会计制度有关规定认真清理往来款项，造成较多预借、暂付款项挂账，还有基建项目支出未及时进行结算，虚增了一部分结余。另外，涉及到工程项目和政府采购的专项资金必须按照合同规定的时间和进度来付款，已签订合同的项目按进度付款尚未支付数，为应付未付款项，虚增了年底结余金额。
（八）支出规范管理不完善 集中支付、政府采购等一系列的财政改革措施的实施，对支出运行的监管力度加大，降低了支出成本，也增加了支出审批和货物采购的时间，一定程度上扩大了财政资金结余的规模。如学校的仪器设备购置等政府采购项目审批和执行时间过长，影响了经费使用进度。一是由于招投标项目审批时间过于集中且手续繁琐，正常的审批时间需要一个月左右，有的甚至三个月，严重影响项目的实施进度；二是政府采购中涉及进口产品的，往往进口产品的审批慢于国内产品的审批，导致整个招标工作雅法进行，耽搁时间；三是目前招标代理机构将各个学校采购同类货物的项目打包招标，如某个学校需求确认拖延，则延误整个招标项目进度。
三、高校财政拨款结余问题解决对策
（一）调查历年结余结转资金，建立与完善财政结余统筹管理办法 建议省级财政部门对历年结余、结转资金进行全面调查摸底，分清性质，对没有具体项目的资金，或项目已完成形成的净结余，应按规定收回，由主管部门统筹使用。如财政部门组织教育部门清理收回的教育系统（高校）的净结余资金，可由主管部门统筹用于重大教育支出。建议地方财政借鉴中央的做法，参照《财政部关于印发中央部门财政拨款结余资金管理办法的通知》（财预〔200 〕489号），制定地方财政拨款结余资金的管理办法，界定项目支出净结余资金，对专项支出的净结余进行收回，统筹安排使用。
（二）加快专项资金的分配与执行进度 针对财政专项资金使用进度问题，高校应采取有效措施，建立项目预算执行责任制度、定期通报监督制度等，加强对财政资金使用的管理，切实加快预算执行进度，提高财政资金的使用效益。教育行政管理部门要贯彻落实《财政部有关进一步做好预算执行工作指导意见的通知》，加快专项资金下达进度，各专项经费要在预算年度的前半年度前落实分配方案报同级财政部门审核下拨。
（三）完善专项资金管理 进一步加强对专项资金使用的过程管理，加大对专项资金的检查力度，定期或不定期地进行资金审查和项目现场查验，把专项资金的使用效率和取得的经济社会效益作为绩效评价的重点，并将现场检查和绩效评价的结果作为下一年度资金安排的重要依据，逐步提高专项资金分配、使用的科学化和规范化。
（四）跨年度项目按分年度预算下拨经费 建议对部分跨年度重大项目实行按项目申报的分年度预算下拨资金，项目负责人按预定的项目执行进度支出，减少年底结余结转资金。
（五）缩短年度预算指标结转审核时间 为便于各专项项目的顺利开展和提高资金使用效率，建议简化年底结余预算指标结转程序，缩短预算指标结转时间，每年年初自动结转上年度预算结余指标，并在一个月内下达到预算单位。
（六）提高政府采购效率 主要表现在：一是缩短招投标项目的审批时间；二是将进口产品与国内产品分开招标；三是各学校委托给政府采购代理机构的项目尽量单独发包，避免需求确认不一致耽搁时间；四是定期举行政府采购工作交流研讨会，及时与采购单位交流沟通，解决在政府采购过程中出现的实际问题和困难。
参考文献：
［1］郭慧娟：《从高校财务决算报告看加强专项经费管理》，《教育财会研究》2010年第2期。
［2］金荣学：《财政拨款结余资金原因分析及对策研究》，《财税纵横》2008年第4期。
［3］上海财经大学公共政策研究中心：《2010中国财政发展报告：国家预算的管理及法制化进程》，上海财经大学出版社2010年版。
（编辑 杜 昌）
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发表于 2020-6-5 03:26:48
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