金融类准公共产品供给的制度设计与有效性分析

123456aa · 发表于 2020-6-15 14:48:35

摘要：贷款风险补偿等性质的金融类准公共产品，由于实施过程中诸多因素的限制并未发挥应有的效用。青岛市小企业贷款风险补偿制度由前期的集中于对担保公司和大企业的风险补偿设计，逐步演变为差别性置换银行不良资产的独特风险补偿机制，实现了小企业贷款风险补偿供给效用目标的准确性，发挥了金融类准公共产品供给的有效性及其可持续性，具有较好的借鉴意义。
　　关键词：准公共产品；制度设计；小企业贷款；风险补偿
　　Abstract：Financial  uasi-public goods with loan risk compensation features， have limited effect because of some factors in implication process. Qingdao small firm loan risk compensation fund，which risk compensation is firstly on guarantee companies and large firms and then bank to transfer non-performing assets，can realize the supply effect of small firm loan risk compensation，and take advantages of financial  uasi-public goods，and ease the finance problem of small firms.
　　Key Words： uasi-public goods，institutional arrangement，small firm loan，risk compensation
　　中图分类号：F830.5 文献标识码：B 文章编号：1 14-22 5（2011）11-0041-04
　　
　　当前我国小企业数量众多、经营灵活，在经济社会发展过程中发挥着重要的作用，但小企业却始终面临着资金瓶颈问题。小企业生命周期短，抗风险能力差，银行一般不愿意开拓小企业信贷市场，由此造成资金供给和需求不匹配。此时政府一般通过提供补贴或建立小企业贷款奖励机制等方式来促进银行加大贷款投放。这类的补贴和奖励机制可视为一种金融类的准公共产品，具有正的外部性，但在实施过程中却受到诸多因素的限制，效果并不明显。如何使这类准公共产品的正外部性得到充分发挥是本文研究的重点。
　　一、小企业贷款风险补偿机制的准公共产品性质
　　准公共产品的概念是对公共产品概念的扩展。根据萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中的定义，公共产品是指“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。公共产品的特征是非排他性和非竞争性。但有些产品要么具有非排他性却不具有非竞争性，要么具有非竞争性却不具有非排他性，不符合公共产品的概念，由此衍生出准公共产品的概念。准公共产品具有两个特点：不完全的竞争性和排他性，正的外部性。
　　准公共产品大致可分为：自然资源（又称共用资源）类、交通运输类、能源类、教育类、卫生类、通讯类、公用设施类、传媒类和金融保险类等九类。政府对小企业贷款的支持措施，如补贴、奖励基金和风险补偿等具有准公共产品的性质，属于金融保险类，可以改善中小企业的融资环境，增加中小企业的融资能力，进而增加就业机会、税收和出口等，具有较强的正外部性，社会收益到大于政策的成本。另一方面，还具有不完全的排他性和竞争性：只有提供小企业贷款的银行机构才能获得，具有一定的排他性；虽然大家都可以获得，但由于有些补贴的总额是既定的，获得的额度根据小企业贷款的数额来分配，银行机构间具有一定的竞争性。但是，在实际操作上来看，这类准公共产品的正外部性并没有充分发挥出来，原因就是在供给中的制度设计存在缺陷，雅法充分激发银行发放贷款的积极性。
　　二、青岛小企业贷款风险补偿制度的演变图谱
　　（一）前期探索：补偿担保公司和大企业
　　青岛市地处沿海地区，工商业发达，小企业数量众多，具有法人性质的小企业总数就超过十万户，在经济社会发展和活跃市场方面起着举足轻重的作用。但是，小企业却始终面临着融资难的问题，影响其生存和发展。中国人民银行青岛市中心支行（以下简称“青岛中支”）很早就开始关注这个问题，认为风险因素是银行机构小企业贷款发放不多的原因。这是客观存在的因素，银行机构规避风险是正常的商业行为，而且根据统计数据小型企业贷款的不良率大约是大型企业贷款的4倍，中型企业贷款的2倍，因此雅法靠一纸命令、一纸文件来解决。于是用财政资金来进行担保和进行风险补偿的想法就逐步形成，但财政资金用于贷款风险补偿还需要解决一些政策性障碍。2008年财政部、中国人民银行、人力资源和社会保障部联合发布了《小额担保贷款财政贴息资金管理办法》，贴息资金已列入中央财政预算，并规定可用于支持完善地方担保基金的风险补偿机制和小额担保贷款奖励机制。同时，每年列支一定资金用于对金融机构、担保公司工作奖补，可以将这块资金中的部分资金作为风险补偿资金。如此一来，财政资金用于风险补偿就有了明确的政策依据。随后，青岛市委市政府出台了《关于进一步加强中小企业信用担保体系建设的意见》，要求完善担保机构的组织结构，建立担保机构风险补偿机制，要求市、区两级在预算中安排部分资金用于支持中小企业信用担保体系建设，对担保覆盖面广、社会贡献大、风险防范效果好、信用等级高的中小企业信用担保机构、再担保机构，按照不超过对中小企业新增担保额的1.5%给予奖励，并给予担保机构税收优惠等支持政策。2008年12月，青岛市财政局、青岛市经济贸易委员会和青岛中支联合发布了《关于帮助和支持我市中小企业融资等有关问题的通知》，要求建立中小企业结算融资财政补助奖励机制，鼓励和支持大企业为配套中小企业融资提供支持，以及建立对银行开展中小企业融资业务的风险补偿机制，鼓励和支持银行为中小企业提供融资服务。
　　各项政策推出后，调查数据显示，小企业贷款状况并没有明显改善。调研发现，尽管建立了支持担保公司的奖励机制，但国有担保公司有保值增值的目标，民营担保公司更需要盈利，即使政府有一部分奖励措施，也不会降低担保审查标准；另一方面，担保机构普遍实力较弱，银行和担保公司的合作进展并不快，财政资金投向担保公司并不足以影响银行小企业贷款的发放。而大型企业在选择与小企业结算方式时也不太看重政府的奖励。财政资金数量有限，又同时投向担保公司、企业等方面，对补偿银行承担的风险来说只是杯水车薪。
　　（二）制度设计的改进：风险补偿方式突破
　　在前期支持小企业融资的措施中，主要落实了担保公司和大企业的奖励问题。通过观察政策的实施效果，青岛中支和青岛市财政局决定把银行机构作为突破点。在如何使用财政资金方面，经过长时间的探讨、向银行机构征求意见以及对其他地方风险补偿措施的参考，最终决定了小企业贷款补偿金的使用方式，最重要的改变是由对担保公司和大企业的奖励，设计为针对银行奖励，并且奖励资金用于按比例置换不良资产。
　　2010年4月，青岛市政府出台《关于鼓励金融机构加大对小企业融资扶持的意见》，对小企业贷款风险补偿金的使用进行了较为明确的规定。（1）风险补偿对象为年度对小企业贷款增幅大于其人民币贷款（不含个人贷款、票据融资）同期增幅的金融机构。小企业贷款是指由青岛中支依据小企业贷款统计制度确定的、全年贷款平均余额不高于500万的贷款。（2）风险补偿标准：对金融机构小企业信用贷款和质押贷款（存单质押除外）新增余额，按0.8%的比例承诺风险补偿。对金融机构小企业保证贷款和抵押贷款同比多增部分，按照0.5%的比例承诺风险补偿。（3）风险补偿的资金兑现：实际发生不良时，金融机构可申请启用财政风险补偿金，由青岛银监局对小企业贷款损失进行审核确认。风险补偿金原则上用于代偿金融机构，每年度兑现1―2次。对市财政全额代偿的贷款，相关贷款债权划转市财政，由市财政委托国有投资公司代收，收回资金的50%以注入国家资本金形式拨付国有投资公司，其余部分交回市财政用于增加风险补偿金。对市财政部分代偿的贷款，由市财政与金融机构共同协商贷款债权处理办法，收回资金按贷款代偿比例进行分配。年度终了，对风险补偿金指标未使用部分，可按30%奖励金融机构。对未申请实施奖励的金融机构，市财政局将在年底前将未使用的风险补偿指标全额并入以后年度风险补偿承诺指标，滚动期暂定三年。同时，利用市财政在各商业银行中的间歇资金，为小企业提供贷款“还旧借新”资金服务，减轻小企业负担，缓解短期融资难问题，确保企业资金链畅通，维系企业正常的生产经营。

   （三）多次演变：风险补偿目标进一步明确
　　2010年8月，山东省财政厅、中国人民银行济南分行印发了《山东省小企业贷款风险补偿奖励资金管理暂行办法》，风险补偿奖励资金主要用于充实银行业金融机构的风险准备金，可根据情况提取不高于30%的风险补偿奖励资金对小企业贷款相关从业人员予以奖励。青岛市财政局和青岛中支对《暂行办法》进行认真学习后，2010年10月在转发该暂行办法的通知中，对原有风险补偿标准进行了修改：全年平均贷款余额不超过500万元的小企业贷款按照原方案执行；对全年贷款平均余额超过500万元的小企业贷款，以上年度小企业贷款余额为基数，本年度小企业贷款余额超过15%以上部分，按照不高于0.5%的比例承诺风险补偿。但是，在风险补偿方式上，依旧沿用风险补偿金置换不良资产的方式。之后，根据2010年的操作实践和银行反馈意见，补偿标准又有所变化。2011年3月青岛市人民政府印发的《进一步促进金融业发展的意见》中规定，对银行机构向小企业、农户发放的500万元以内的信用贷款和质押贷款新增余额，按2%的比例承诺风险补偿；对保证贷款和抵押贷款同比多增部分，按照1.5%的比例承诺风险补偿。这里的变化主要体现在两个方面：一个是超过500万元的贷款不再补偿，二是提高了补偿标准，从而更加体现支持小企业的目标，并加大对银行的补偿力度。
　　（四）青岛小企业贷款补偿金制度的成效
　　在制度规定为对银行奖励，并且奖励资金用于按比例置换不良资产之后，对改善小企业融资状况效果显著。2010年3月青岛市新增小企业贷款仅占新增总贷款的11.44%，而在改进的奖励机制出台后，小企业新增贷款快速攀升，新增贷款占比不断提高，连续几个月占比达到50%左右。从图1中可以看出，表示小企业贷款余额和占比的曲线在2010年5月份之后斜率增加，显示了小企业贷款的增速在加快，而小企业贷款余额的比重也逐步攀升到25%左右。这表明即使在整体信贷规模控制下，小企业贷款补偿金依旧有效得发挥了作用。
　　2011年2月，青岛中支根据2010年小企业贷款增加情况计算了各家银行机构可以使用的风险补偿金指标，指标总量为3000万元。青岛中支召开“小企业融资服务年”活动表彰会，对小企业贷款增长较快的9家银行进行了表彰。到目前为止，没有一家银行提出风险补偿金申请，因此2010年未使用的额度将自动累计到2011年度，风险补偿金的保障能力将得到进一步的增强，也将进一步促进小企业贷款的发放。
　　三、小企业贷款风险补偿制度设计的有效性分析
　　小企业贷款补偿金作为一种金融类的准公共产品，由政府供给的主要目的是发挥其正的外部性，即激发银行小企业贷款的热情，推动小企业融资困难的解决。而制度设计和运作过程则决定了其作用是否有效发挥，青岛市小企业贷款补偿机制设计的有效运行主要基于以下几点：
　　（一）风险补偿供给效用目标的明确性
　　政府在提供准公共产品时，首先要考虑的问题是确定合适的受益人范围和想要达到的目标。风险补偿金在初期探索使用时，曾经投向过担保公司、大企业和银行机构，资金的分散使用并没有起到预期的效果：支持担保公司时，还需要考虑小企业是否愿意进行担保，毕竟需要付出一定的担保费用，增加了小企业的财务负担：大企业在与小企业进行结算时，更多是考虑到自身的便利和利益，而不是政府的奖励；而对银行进行单纯的资金奖励时，如果出现不良贷款，责任追究严厉。因此制度修改时，把补偿金的受益人设定为银行机构，抓住了问题的关键，使用方式由奖金形式，变为用补偿金来置换发生的不良资产，即使小企业贷款出现风险，通过风险补偿金进行置换就会变成优质资产，不会增加不良贷款率，从而与银行的经营目标和管理模式比较符合。对风险补偿的指标认定也发生了变化，起初将小企业贷款设定为全年贷款平均余额不超过500万元的贷款，之后又把500―2000万的贷款计算在内，在2011年又重新回到500万元以下，但补偿的比例大幅提高。之所以如此变化，原因是考虑到年平均贷款余额500万元以下的小微企业才是支持的重点，因此风险补偿金的目标更加明确，同时考虑到这部分企业的风险较大，补偿比例的提高则有助于覆盖银行的风险，调动银行的积极性。
　　（二）不完全竞争性和排他性有效激励银行
　　近年来，青岛市小企业贷款的不良率下降较快，由2009年1月的4.85%下降到2011年月的1.84%，小企业信用状况已有较大好转，而且小企业贷款的利率上浮程度较高，对银行有较大的吸引力。因此风险补偿机制的推出可以消除银行的风险顾虑。同时，小企业贷款风险补偿金作为准公共产品的特征和制度安排对银行有较强的激励作用。其具有排他性和不完全竞争性，虽然补偿金的受益人是金融机构，但并不是所有金融机构都可以获得风险补偿金，只有小企业贷款增幅大于其人民币贷款同期增幅的金融机构才能够获得资格，这就需要银行采取切实的行动来获取；小企业贷款风险补偿金按比例计算，并没有规定上限，只要银行机构加大小企业贷款的发放，就会获得相应比例的风险补偿保证。
　　（三）置换不良资产的独特风险补偿机制对微观主体激励的有效性
　　风险补偿金的制度设计不仅对银行整体战略有激励作用，同时也对微观主体的行为有较大的影响。微观主体在进行行为决策时，通常会进行成本和收益的计算，选择比较有利的结果。在小企业贷款的申请、审核和发放过程中，从事具体业务的信贷人员起着至关重要的作用，因此我们把信贷人员作为微观主体，主要分析不同的制度安排对其收益和成本的影响。以山东省风险补偿方式和青岛市的风险补偿方式进行对比。在山东省的风险补偿方式下，信贷人员的收益是获得的资金奖励，而成本则是一旦出现不良贷款损失，信贷人员就会被追责，很明显成本较高，因此信贷人员因为奖励而迅速扩大小企业贷款的业务量的激励不足。在青岛市的风险补偿方式下，信贷人员的收益是业务量增加的奖励，而出现风险后，补偿金可以置换出现风险的贷款，从而信贷人员可以尽职免责，进而提高其放贷的积极性。
　　（四）风险补偿机制可以对道德风险有效规避
　　小企业贷款风险补偿机制作为一种准公共产品，还要避免搭便车和道德风险问题。风险补偿金仅用于小企业贷款新增余额的补偿，杜绝了银行利用财政资金来弥补之前不良贷款的行为。风险补偿金的应用并不意味着银行可以放松贷款风险管理，因为风险补偿标准都是按照一定比例来计算，并不能完全覆盖银行的风险。同时，小企业贷款风险补偿金的指标结转也有助于银行自身加强风险管理，对那些风险管理较好未申请实施奖励的机构，财政局将在年底前将未使用的风险补偿指标全额并入以后年度风险补偿承诺指标，增强下一年度的风险补偿能力。
　　（五）风险补偿机制自身的可持续性
　　青岛市小企业贷款风险补偿机制并不是简单的对银行的资金奖励，只有发生实际不良贷款损失时才会使用。从实际情况来看，2010年度没有银行申请风险补偿金，财政并没有发生实际支出，却推进了小企业贷款的发展，杠杆作用得到充分发挥。而且补偿方式是直接置换不良贷款，然后委托国有投资公司代收，收回资金的50%还将用于增加风险补偿金。单个年度的风险补偿金并不足以覆盖所有风险，但却有一个累加的过程，2010年度的补偿金总额为3000万元，按照0.5%的不良率计算，可以大约覆盖 0亿元的贷款，覆盖面还比较低，随着以后年度补偿金的不断累加和不良率的降低，其对风险的覆盖面也越来越大。同时，利用财政间歇资金为小企业提供贷款“还旧借新”资金服务，确保企业资金链的畅通，降低了
　　不良贷款出现的可能性，最终实现小企业贷款补偿金的可持续运行。
　　四、结论与启示
　　通过青岛小企业贷款补偿制度变革的运作过程，我们得到以下几点结论：一是针对小企业贷款难的问题，政府通过供给金融类准公共产品可以发挥较大的作用：二是金融类准公共产品的供给需要经过充分的研究，在制度设计上要符合市场规律；三是金融类准公共产品供给时需要目标清晰，最大限度发挥影响作用并注意自身的可持续性。
　　
　　参考文献：
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　　（特约编辑张勇）

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