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财政暂付款是指各级财政部门借给所属预算单位或其他单位临时急需的款项。《财政总预算会计制度》规定，财政暂付款应及时清算，年终一般没有余额。从近几年各地对县级财政预算执行审计结果看，目前县级财政的暂付款所包含的内容已超过《财政总预算会计制度》的要求：一是暂付款对象既有所属预算单位和其他临时急用款的单位，也包含其他非预算单位和财政性资金明确退出的竞争领域；二是暂付款发生额和结余款在逐年增加。财政暂付款付出的多部门、多单位性及付出发生频繁和收回的不及时性，目前已给部分县级财政带来了较大的支付压力和产生了一定的财政风险。本文拟从财政暂付款的形成、财政暂付款逐年增加危害以及建立控制制度预以防范财政风险等方面谈加强财政暂付款的管理。
一、财政暂付款的形成
我们调查近几年县级财政暂付款规模时，发现多数县近几年财政暂付款规模在逐年增加，如××县仅2010年末较上年同期增加14.8%，为该县同年份地方财政收入的83%。分析其形成的原因，主要有：
1.以前年度支持各国有企业改革借出的款项，财政未及时安排财力进行消化，形长大期挂往来，而产生历史包袱。这部分财政暂付款到目前资金量相对较少。
2.下属预算单位临时急用的借款，单位已及时归还，由于当时会计变换等原因，未作往来核减，或错列暂存款入账，未冲销财政暂付款，后来的财务人员又因时间过久，或缺乏调账依据，而长期挂财政暂付款。
3.受地方财力限制等原因，预算支出安排不了，有些民生工程又必须实施，只好从预算内或预算外借出资金先进行建设，在以后年度视地方财政收入增长情况安排支出进行逐年消化，从而产生财政暂付款。
4.因近几年城镇建设发展速度加快，城镇建设需要大量资金，财政预算内又一下子难以满足其资金的需要，各地为启动城镇建设，在大量举借资金的同时，也从财政预算内外借用了一些资金，从而形成财政暂付款。
5.各地为招商引资筑巢引凤做大做强工业园区，加大多方筹资对园区基础设施投入，在预算资金安排不了情况下，同样会在财政借资，形成园区建设借款，增大财政暂付款。
.各地为更好地引进企业，相应都会出台些优惠政策，其中包含在资金上扶持企业，承诺企业如遇资金困难，当地政府与企业一道想方设法共筹资金，在企业筹资困难时，会临时动用财政资金给予救急，这样也会形成财政暂付款。
1.地方政府受财政收入任务压力，有时会空转财政收入，将预算内资金或预算外收入列暂付款，先转给有关企业单位，企业单位再作财政收入入库。
8.为享受税收退库企业垫付税款，而产生财政暂付款。如近几年国家财政政策对再生物资行业上交的增值税，实行50%或10%的退税政策，企业上交税收时，应退税部分由当地财政垫付，而当地政府受财税任务压力影响，往往对垫付税款这部分增值税延迟以后年度退库，形成财政暂付款。
9.少数经营性的企业单位，为其自身的经济利益着想，运用一定的办法，从财政借出资金，雅偿或低成本长期占用财政资金，给已经够大的财政暂付款增加份量。
从上所述，我们很容易地分析出，财政暂付款的形成，既有历史形成原因，又有目前大环境造成的原因；有产生的必然因素，更有产生的人为主观因素;既有当地发展的需要，同时也有当政者的政绩需要，及个别的甚至会是少数人的私利需要。
二、财政暂付款逐年增加的风险
1.财政暂付款逐年加大，直接影响到资金的调度，增加预算内资金支付压力。财政暂付款，尤其是预算内资金的暂付款，它直接影响预算内资金调度。目前部分市县预算内暂付款过大，致使财政预算内资金周转困难，为缓解资金周转问题，有些地方就将预算内应予支付的款项，进行预列支，致使历年预列支逐渐增大。还有的地方预算内资金不够用，就采用从预算外调入，或从财政专户调入资金，或从下属会计核算中心调入，致使大财政资金周转产生不良性循环。
2.财政暂付款的增加，挤占了上级专项转移支付资金，直接影响上级专项转移支付资金的使用效率。正如上述，因暂付款占用大量预算内资金，其中就有很大一部分是上级专项转移支付款，为了应付专项转移支付拨付进度，各地在资金紧张情况下，就采取预列支方式进行账面支付，而实际支付则要等到有资金时，才能真金白银付出。这样致使上级款项到了市县级财政要停留一个较长时间，使其应有的经济效益得不到发挥。
3.财政暂付款时间过长，催收不及时，很有可能使出借的财政资金变成呆账，造成国有资金的流失，对财政资金的安全性构成威胁。目前，社会上有种财政资金“不用白不用”的思想，个个都想向财政伸手，都想用财政的钱，借钱时积极性非常高，而还钱则消极怠慢，加上财政有时管理不到位，催收不及时，特别是人员变动，出现“新官不理旧账”，更容易使财政借出资金变成呆账，尤其是财政借给非预算单位的资金，变成呆账的几率更高。
4.财政暂付款的增加，直接挑战预算的严肃性。财政资金的支出，均按《预算法》规定有一套严格的支付程序，即按当地人大批准的财政预算进行支付，而财政暂付款的付出资金则没有预算依据。如：××县2010年新增财政暂付款余额2个多亿，占当年地方财力的30%还多，也就是说当地有近二分之一的地方财力未经预算程序就支出了，这就严重影响到预算的严肃性。
5.财政资金暂付款支出过大，其后果可能会扰乱金融秩序，甚至为权钱交易提供便利，成为滋生腐败的场所。
三、建立制度加强对财政暂付款的管理
目前《中华人民共和国预算法》等其他法规对财政资金暂付款如何进行控制和管理，尚没有统一规定，对界定“出借财政资金”的行为如何定性没有可行的法规。在国家未出台相应的规范制度前提下，各地可针对财政暂付款呈蔓延之势制定一定的制度给予规范管理。根据目前财政暂付款之中出现的乱象，我们认为其管理制度应包括如下内容：
1.财政暂付款的控制规模。各地应根据自身的财力相应制定财政暂付款的控制规模，在制定暂付款的控制规模时，要充分考虑当地的政府债务现状，结合政府债务及还债能力，考虑财政暂付款的支出规模。
2.完善财政暂付款的支付程序。主要包括审批程序和支付手续。明确财政资金的借出需经哪些部门审批，批准后实际借出时，要提供哪些资料和通过哪些手续才可以给予支付。
3.明确财政暂付款的对象。财政暂付款的支付单位一般应是所属预算单位，非预算单位在原则上不得借用财政资金，只有遇到大的困难需政府救助时，经严格审查批准才可以临时借用财政资金，严格执行财政性资金退出竞争性领域的规定。
4.将催收财政暂付款责任落实到部门和相关的责任人，以保证财政性资金的安全性，防止国有资产的流失。
（作者单位：吉安县审计局）
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发表于 2020-6-17 12:47:08
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