国家财政分权改革如何影响了经济增长

1144766066 · 发表于 2020-6-17 15:53:22

内容提要
　　文章基于改革开放前中国财政分权实践历史，提出了一个财政分权对经济增长的影响存在时滞效应的假说，并利用1953-2009年全国层面的时间序列数据进行了实证检验。研究发现，短期内过于剧烈的财政分权化会给经济增长带来负面作用，但分权化改革对未来的经济增长却具有显著的正面作用，分权的增长效应的释放存在时滞，不过，这种增长效应存在一个由弱到强再转弱的过程，从长期来看，其增长效应又会趋于消失。
　　关键词财政分权经济增长作用方式
　　[中图分类号]F810.2　[文献标识码]A　[文章编号]0441―  2X(2011)05-00 2-0
　　
　　一、引言
　　
　　在过去一段时间，中国财政分权改革的经济增长绩效成为学术界的一个热点话题。理论上的主要观点是，1980年代以来中国推行的财政分权化改革扩大了地方政府的财政自主权，由此赋予了地方政府发展地区经济的财政激励。不过，王绍光则分析指出，过度的财政分权会不利于经济增长，因为这会威胁宏观经济的稳定。(2)为了验证分权究竟有没有促进经济增长，相关的实证研究文献层出不穷，但是，迄今为止，分权究竟有没有解释中国的经济增长在经验上依旧没有定论。不少研究发现分权的确具有促进经济增长的作用。但另外也有研究发现，财政分权并没有起到促进经济增长的作用。此外，其他一些文献则认为，分权的经济增长绩效可能存在时期差异和地区差异。在这方面，张晏、龚六堂研究发现分税制改革前的财政分权是不利于经济增长的，但分税制改革后财政分权的经济增长效应就开始释放了。另外一项更有意思的研究则发现，分税制改革后分权对经济增长的影响呈现了一种u型作用关系。表现在地区差异上，文献中普遍发现，财政分权对东部地区的经济增长具有显著的促进作用，但对中西部地区的经济增长则没有作用。王文剑、覃成林则发现了这种地区差异的内在机理，他们认为东部地区的非农产业和非国有制经济比较发达，地方政府“攫取之手”因而较少，从而使得财政分权改革促进了地区经济增长，中西部地区由于国有经济比重高，容易受到地方政府的“攫取”，使得分权化改革不利于推动地区经济发展。
　　现有研究中的一个显著特点是认为中国的分权化改革是在改革开放后才发生的，本文基于历史素材将着重指出，改革开放后的分权化改革实际上是改革前分权实践的历史延续。此外，现有文献基本上是基于省级政府的数据而进行的，研究的是财政分权如何影响了地区经济增长，然而，财政分权改革对国家整体经济增长究竟产生了多大的影响并没有得到回答。本文尝试立足于大历史时段，对上述问题展开研究，尤其是要重点探索改革前的分权实践对经济增长的影响并分析分权影响经济增长的表现方式。
　　
　　二、改革开放前的地方分权实践历史与研究假说
　　
　　(一)　改革开放前的地方分权实践
　　在现有的中国财政分权实证文献中，研究者基本只关注改革开放后的时段，而将改革开放前的计划经济时代笼统地划归为财政的统收统支体制，从而将改革开放前的分权实践抛出视野。这种划分方式被财政学以及经济学研究者普遍采用，然而，在史学家看来，改革前三十年的中央地方关系也经历了一系列频繁的调整甚至是分权尝试，并对此后的分权改革产生了深远影响。基于这种认识，文章接下来简要地勾勒改革前三十年中央地方财政关系的调整历程，并重点观察其中的分权实践。
　　1949-1951年的中央集权。建国之初，为了恢复国民经济，国家亟需集中资源。中央政府发布了一系列的财经法律法规以增强中央政府的财政支配权。为了配合中央政府对地方的领导，中央部门的数量和职能也迅速扩大，1953年底，政务院的部门由35个增加到42个，到了“一五”末期，国务院的部门增加到81个，各部门对各自所管辖事务实行垂直领导，“一竿子插到底”。与此同时，为了迅速进入到社会主义，我国模仿苏联的中央计划经济体制进行了“三大改造”并实施第一个“五年计划”。总的来看，这段时间的财政体制是以中央高度集权为核心特征的，整个“一五”期间，中央收入相当于全部预算收入的80％左右，而省、县两级收入加起来也不过占全部预算收入的20％，15％的预算支出由中央负责，只有25％左右的支出由二十几个省和两千多个县支配。
　　1958―19 1年“大跃进”时期的分权。“一五”计划的实施逐渐暴露出了种种缺点。为了克服这种因高度集中而滋生的官僚问题，毛泽东主张权力下放，认为各地应建立相对自足自给的经济体系。1951年9月召开中共八届三中全会，会议通过了中央经济工作五人小组组长陈云起草的“三个草案”，开始将工业、商业和财政管理的部分权力下放给地方政府。1958年月，国务院发布《关于改进税收管理体制的规定》，大大增强了地方政府的税收自主权。紧接着，中共中央、国务院发布了《关于改进计划管理体制的规定》，由此拉开了全面的体制性放权，包括计划管理权以及企业管理权，1958年4月起，中央只审批特大建设项目，地方兴建大型项目，只须报中央计委备案即可，中小型项目连上报的必要也没有，甚至连一些地方根本雅法管理的大型骨干企业也下放了，到1958年年底，中央各部所属的企业事业单位即从1951年的9300多个减少到1200个，下放了88％。以一种极为迅速的方式，中国发生了自建国以来的第一次大规模的行政性分权(包含财政分权)行动，地方政府的自主权得到前所未有的扩张。
　　19  ―191 年“文革”期间的再次分权。由于权力下放过度，“大跃进”虽然极大地调动了地方经济建设的积极性，但地方基建支出的膨胀导致了宏观失衡，宏观失调迫使中央花更多的钱去补窟窿，结果是巨额赤字。这促使中央不得不重新调整与地方的关系，开始考虑收回此前下放给地方生产、基建、劳动、收购、财务等管理权限。但是，随着国民经济的好转，再集权的趋势很快就出现了逆转。对毛泽东来说，收权仅仅是摆脱暂时困难的权宜之计，一旦经济好转，他决心再一次打碎苏式的中央计划体制，在他看来，中央政府只应是个象征性的“虚君”，经济实权仍应分散到各地区去，他批评中央部门收权收得过了头，指示凡是收回了的权力都要还给地方，用他的话说就是“连人带马全出去”。随后发生的文化大革命导致了天下大乱，但七十年代初形势刚稳定下来，毛泽东再一次发起了分权运动，此次的企业管理权以及财政管理权下放给地方的力度甚至比大跃进时期还要大。这一极端的分权试验使得中国在改革之初即建立起了相对独立的地区经济，全国绝大部分县建立起了生产农业机械的国企，300多个县建立了钢铁企业，地方小国企生产了占全国 9％的化肥、59％的钢铁，20多个省建立了生产汽车和拖拉机的国有企业(Xu and Zhuang，1998)。地方财政收支权力也大大上升，地方财政收(支)占全国财政收(支)的比重从19  年的 4.8％(3 .9％)大幅上升到1915年的88％(50％)。
　　
　　(二)　研究假说的提出
　　1918年12月，中共召开了十一届三中全会，标志着中国告别计划经济时代，转而开始探索建立市场经济的道路。相应的财政体制调整与变迁过程就是人们熟悉的1980年代财政包干体制时期以及1994年的分          税制财政体制时期了，对此不再详述。但我们所要强调的是，改革开放后的财政体制调整与计划经济时代是有着非常密切的关系和历史延续性的。就“文革”期间极端的分权实践而言，它同时产生了两个后果，一是中央财政汲取能力很弱，二是地方独立的经济利益意识已经形成。于是，当1918年十一届三中全会奠定了中国新的经济体制改革方向后，改革者需要为新的改革奠定安定的政治环境，但应付这些问题使得中央和全国的财政赤字陡然上升，由于已不可能再通过集权的方式来增加自身收入，同时，市场机制的引入也让中央政府意识到经济发展和政策的落实需要地方的积极配合与支持，中央需要寻求一种能够在增加地方财政收入的同时也能增加自身收入的财政体制，这就是“财政包干”体制产生的根本原因。
　　甘阳(2005，2001)总结了西方著名学者谢淑丽(Susan Shirk)对毛泽东时代“分权化改革”的认识和评价。谢淑丽的研究源于这样一个问题：中国经济改革的“政治逻辑”很不符合西方逻辑，而苏联戈尔巴乔夫的改革则比较符合西方逻辑，但中国缘何成功了而苏联却失败了?她发现，中国改革和苏联改革绩效巨大差异的根源就在于中国的经济改革事实上是在毛泽东奠定的“分权化”(decentralization)轨道上进行的，由于毛泽东的“大跃进”和“文化大革命”，使得中国的中央计划经济从来没有真正建立过，而是已经形成了一个多层次的、区域化和地方化的经济体系。在她看来，邓小平改革的地方分权道路，只有在毛泽东已经造成的中国整个社会经济结构高度地方分权化的基础上才有可能，邓小平时代的地方分权化改革实际是毛泽东时代地方分权化的延续。可以说，正是毛泽东时代的地方分权实验(尽管实验有些过于猛烈，但这形成了一种“创造性破坏”力量)，才客观上为中国的经济争取了部分自由度，也为邓小平的改革减少了更少的既得利益阶层的阻力。
　　基于上述分析，我们提出本文的研究假说：中国的财政分权改革对国家整体经济增长的影响具有滞后性，但短期内过于剧烈的分权会不利于经济增长。
　　
　　三、实证分析
　　
　　(一)　描述性分析
　　为了将本文的研究假说转换为可检验的命题，我们首先需要寻找到一种能够较好地度量中国整体财政分权程度极其变化的指标。Oates(1985)首先提出了可以用地方政府的财政收(支)份额来刻画财政分权程度。在研究中国财政分权问题时，文献中也广泛采用了这一思路，比如，在一些基于省级面板数据的研究中，研究普遍使用“省级财政支出／中央财政支出”来度量省级政府相对于中央政府的财政分权程度或者使用“人均省级支出／(人均省级支出+人均中央支出)”。本文采用文献中类似的做法，但考虑到我们度量的是国家整体的分权程度，因此，分权程度指标即可表示为地方政府的支出份额(即地方政府本级支出／全国财政支出)，由于中国政府的财政收支统计分为预算内收支和预算外收支，但预算外财政收支从1982年才开始统计，为了使得数据具有时间可比性，计算中的财政数据为预算内财政支出。我们作出了地方财政支出份额指标的时间走势图(图1)，以此观察这一指标是否与上文所介绍的历史事实相符合。
　　
　　从图1可以看到，1958年的地方政府支出份额出现了一个急剧的跳跃，并高位维持直到19 1年，这与“大跃进”的分权实践史实高度吻合。再观察文革期间的地方政府支出份额，也的确出现了持续上升的走势，这与当时的分权化的行动也相当契合。另外，观察地方政府支出份额的长期走势，发现它显示出了一个整体上升的趋势，这表明，计划经济时代的分权化实践思想在改革开放后得到了延续。
　　
　　为了从直观上观察财政分权及其变化与经济增长的关系，我们进一步刻画了1953―2009年间我国历年实际GDP增长率的时间走势图(图2)。结合图1与图2，我们可大致勾勒出建国以来的财政分权与经济增长的关系。首先，在短期来看，急剧的、过于猛烈的分权可能并不利于经济增长，图2显示了在“大跃进”期间以及“文革”后期，中国的经济增长出现了迅猛的下降。其次，改革开放前，财政体制的反复剧烈调整也导致了国家经济增长较大的波动性，统计数据显示，1953―1918年间，各年经济增长率的均值为0.0 4193，但期间增长率的均方差为0.104855，而在改革开放后的1918―2009年，各年经济增长率的均值为0.098323，但增长率的均方差只有0.02142 ，显示出了改革后不但取得平均更快的经济增长速度，而且经济增长也更加平稳。但是，我们很难从数据上直接地判断改革后更快的经济增长是由于改革前急剧的分权改革的负面效应在短期内已释放完，并由此奠定了一个良好的长期经济增长基础，这需要我们依据计量模型进一步判断。
　　
　　(二)　计量检验
　　本文建立如下一个单方程模型来刻画财政分权与经济增长的关系：
　　RGDPt=αo+α1FDR1+εt(1)
　　其中，下标t代表年份(1953=1，1954=2，2009=51)，RGDP1为t年的实际GDP增长率，FDRt则为t年的地方政府支出份额，εt为随机扰动项。
　　我们首先采用格兰杰因果检验对财政分权与经济增长之间的因果关系做出判断。表1列出了选取不同滞后期的IC检验结果。
　　
　　
　　根据AIC和BIC取值最小化的原则，我们确定最佳滞后期为3期。在此基础上，格兰杰因果检验的结果报告在表2。从中可见，F检验和卡方检验的结果较为一致，检验结果也显示了，地方财政支出份额变化不是实际GDP增长率变化的格兰杰原因这一原假设被拒绝，而实际GDP增长率的变化不是地方财政支出份额变化的格兰杰原因这一原假设则被接受。这表明，国家整体分权程度的变化是影响全国经济增长变化的原因，但全国的经济增长变化却并不能导致分权程度的变化。
　　格兰杰因果检验只是帮助我们从计量技术上确定了财政分权对经济增长的因果作用，但财政分权究竟在多大程度影响了经济增长，尤其是这种影响究竟是在短期内发生的还是长期内发生的则还需要进一步的分析，这对我们判断财政分权经济增长绩效的滞后性并评价改革前分权化改革是一个非常关键的问题。
　　本文使用的是时间序列数据，为了避免伪回归，我们应判断两个变量是否存在长期协整关系。而协整关系的判断则建立在单位根检验的基础上，因此，我们首先对两个时间序列变量进行了单位根检验，所用到的检验方法是ADF单位根检验，结果报告在表3。可以看到，RGDP水平值的ADF检验显示了它的T统计量小于1％水平的临界值，非常显著地拒绝了RGDP水平值存在单位根的原假设，说明RGDP水平值即是平稳的。而对于FDR，发现只有当其差分取3阶滞后时，其T统计量才小于1％水平的临界值，说明FDR在3阶时才是平稳的。综合RGDP和FDR的单位根检验，我们认为这两个时间序列并不是同阶单整序列，因而雅须进行协整关系检验，直接进行时间序列的计量分析即可。
　　
　　
　　由于我们预期国家整体财政分权程度及其变化对经济增长的影响存在滞后效应，因此，我们在模型中依次对FDR的水平值、滞后1期、滞后2期进行回归，结果报告在表4，为了更加全面地显示分权经济增长绩效的时期效应，我们除了对全时段样本进行回归，还单独对改革前的样本进行了回归。依据表4，我们发现在全时段样本中，当期的财政分权对经济增长没有显著的促进作用，而FDR的滞后1期、2期、3期对经济增长更是没有影响，但从滞后4期开始分权的经济增长效应有所显现，而滞后5期、期的作用逐渐增强，且显著性水平也上升，在滞后期时，财政分权的经济增长效应达到最高，国家整体分权程度上升1％，可以提升经济增长率0，222个百分点。之后，随着FDR的再滞后，分权的增长效应强度开始回落，到了滞后9期时，经济增长效应已接近完全消失。而在改革前的样本中(1953―1918)，当期的财政分权对经济增长有负的不显著影响，而从FDR的滞后1期和2期来看，财政分权则对经济增长的负面影响非常显著，这证实了短期急剧的分权不利于经济增长的假说。不过，当滞后阶数再增加时，到了FDR的滞后5期，分权的增长效应开始释放，并也在滞后期达到最大，此后逐渐消失。由此可见，雅论是在改革前还是在全时段，财政分权对经济增长的影响都存在滞后效应，而且存在着一个最佳的滞后期――当期的分权化改革将在未来第年显示出最强的增长效应。
　　
　　四、结论
　　
　　本文基于改革开放前中国财政分权实践的历史素材，提出了一个财政分权对经济增长的影响存在时滞效应的假说，并利用1953―2009年全国层面的时间序列数据，实证检验了这一命题。研究发现，中国的财政分权改革的确是国家整体经济增长的一个重要原因。在短期，过于剧烈的财政分权化会给经济增长带来负面作用，但分权化改革对经济体未来的经济增长具有显著的正面作用，同时，分权的经济增长效应存在一个由弱到强再转弱的过程，从长期来看，其增长效应会趋于消失。本文的研究有助于为人们重新认识和评价“大跃进”以及“文革”提供相应的实证依据。
　　
　　作者单位：浙江财经学院东方学院
　　责任编辑：心远
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