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摘要：我国农村公共财政支出是新农村建设中农业基础设施建设、农村公益事业、农村行政正常运转和社会保障体系建设的根本保证。本文依据农村公共财政供给总量不足且公共性财政支出效率低的状况，围绕农村公共产品供给的优先顺序问题、如何合理划分各级政府的事权与财权问题以及提升政府转移支付效率问题展开阐述。
关键词：农村公共财政；公共产品；转移支付；效率
中图分类号：F0 2. 文献标识码：A 文章编号：1008－15 9(2011)0 －0055－09
农村公共财政支出是指政府在农村、农业公共领域的财政支持。狭义的农村公共财政支出主要包括农业基本建设支出、农业科技三项服务、支援农业生产支出和农林牧副渔事业费。而广义的农村公共财政支出则还应包括农业水利支农资金支出、农业技术推广、农村义务教育、农业专项资金、农村公共卫生等方面的支出。综观改革开放以来，我国农村公共财政的支出，其特点表现为：总量上升、比重下降、结构失衡、效率低下。当务之急是建构合理的农村公共财政支出体系。以下将围绕推进我国农村公共财政支出合理化建设的三方面举措，即按优先顺序提供农村公共产品、合理划分各级政府的事权与财权以及提升政府转移支付的效率展开阐述。
一、按优先顺序提供农村公共产品
为推进社会主义新农村建设，近些年我国政府颁布了一系列法律法规，以确保农村公共财政对农村公共产品的长效供给，如表1。
尽管，政府为推进新农村建设，增加农村公共产品供给，在农村公共财政支出上予以极大支持，但“积重难返”、“僧多粥少”以及人口“大分母”效应的存在，必然导致农村公共财政支出总量相对不足。资金缺口依旧较大。如表2。
学者预测到2010年农村公共产品的供需缺口累计将达到1118.4亿元。国内有学者就农村公共财政支出增加能否实现“城乡居民均等待遇”问题，做出以下分析，如表3。表中列出农村公共财政支出要想实现“城乡居民均等待遇”的支出数额，以及城乡居民差别待遇50％、10％、90％时的农村公共财政支出总量。该学者认为就2004年而言要实现“城乡居民均等待遇”，农村公共财政支出共需投入8150亿元，这相当于2004年全国公共财政支出2848 .89亿元的30％。国内有学者根据数学模型：G=exY／MPG(e代表弹性，Y代表农业生产总值，MPG财政支出的边际产出)预测2010－2020年财政支农支出总量，结论依序是 95、1341、8018、8923、9901、11042、12388、13381、14494、15125、11099。综合国内学者研究结果，笔者以为要初步实现“城乡居民均等待遇”在农村公共财政单方面增长的假设前提下，时间约是2015年。如何在农村公共财政支出相对不足的状况下，满足农村公共产品供给需求，笔者以为要按优先顺序提供农村公共产品。
根据国内科研调查小组对江苏淮安、福建永安、邵武和光泽县的实地调查，描述了农民对农村公共产品的偏好特点，以淮安和永安农民问卷调查排序前五项为例。
江苏淮安：农田水利建设＞田间道路和乡村道路＞义务教育＞生产技术指导和培训＞改善农村医疗卫生条件
福建永安：农田、山地水利建设＞饮用水改善＞林间道路和乡村道路＞改善农村医疗卫生条件＞生产技术指导和培训
分析结论有二。其一，与农业生产相关的生产基础类公共产品，仍是当前农村急需要农村公共财政提供的农村公共产品。其原因正如上章“国外农村公共产品供给特点”中所分析，发展中国家大多数农民偏好于政府提供满足生理需要的公共产品，而满足生理需要的农村公共产品一般是与农业生产性公共产品联系在一起的，农民要解决衣、食、住、行的基本问题主要靠农业发展，因此，多数农民寄希望于政府提供农业生产基础类公共产品，以提高其农业生产能力，实现增收。越是贫困地区的农民对政府提供的农业生产基础类公共产品偏好程度越高。其二，除农业生产相关的生产基础类公共产品需求外，不同地区的农民对农村公共产品的需求优先顺序均不相同，影响选择差异的原因是收入水平、受教育程度、信息资源、从事其他产业人员比率以及当地实际问题的差异等，如福建永安农民之所以没将义务教育列入前五项，却将饮用水改善排在第二，是因为永安农村学龄儿童毛入学率为99.9％。永安是福建三明地区重工业城市，钢铁、水泥的生产破坏且污染农村环境，因此饮用水改善才会被人们所关注。不同地区的农民对农村公共产品的需求优先顺序的差异性，与农村公共产品区域性特征吻合。这一差异性也为下文即将论述的“合理划分各级政府的事权与财权”提供了依据。
综上所述，农村公共财政支出总量不足，因此要按农民需求的优先顺序先保重点，再通过中央和各级政府的合理预算制度安排，根据明确的事权和财权划分，满足不同地区的需求。
二、合理划分各级政府的事权与财权
现代西方公共经济学理论不但剖析政府财政活动问题，同时也对各级政府间财政关系做出合理界定。认为政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展三大功能，并将事关国家全局利益的收入分配和经济稳定职能主要赋予中央政府，而地方政府则需在地域性较强的资源配置方面发挥更大作用。关于合理划分各级政府的事权与财权，西方学者曾经提出几个重要的原则。政府间财权划分原则理论主要有：美国财政学者塞利格曼(E.R.A.Seligman)的三原则(效率原则、适应性原则、恰当原则)、迪尤(John F.Due)的两原则(效率原则、经济利益原则)以及马斯格雷夫(R.A.Musgrave)的六原则(适合于经济稳定的税收应当由中央政府征收，给地方政府的税收安排必须呈周期性稳定；累进的再分配税由中央政府负责；累进制个人所得税应当由在全国范围内拥有最佳征税手段的政府征收；地方政府的税基应当具有较低的流动性；税基在各地区间严重不平衡的税种应由中央政府征收；利润税和使用者付费适用于各级政府)。政府间事权划分的理论，见下表。
以上这些观点极大影响了西方各国政府间财政分权的理论与实践，使得各级政府的财政支出与其职责范围之间形成了密切的对应关系。以美国各级政府间事权财权划分为例。“P”代表主要权限，“S”代表次要权限，“N”代表雅或微小权限。
根据财政分权理论，为确保农村公共产品供给各级政府间应该有明确的事权与财权的划分。凡是全国和全局性质的农村公共产品，应由中央政府负责提供，凡是有地方规模和地域限制的农村公共产品，应当由地方政府负责提供。我国于1994年实施了以分税制为核心的财政管理体制改革，重新划分中央与地方的事权范围和收入制度。地方事权进一步扩大，但中央对财政的控制却更加集中。中央、地方之间事权与财权不对等的状况日益突出。据统计：美国州和地方政府支出总额的比重平均为38.4％(其中县乡级为23.12％)，而我国地方政府支出占财政支出总额的比重平均为 .11％。其中中央用于农村公共产品的财政投入层层划拨的过程中，真正能够用于农民身上的已经不多。而地方政府 中，事权分配比例最高的是基层地方政府，但基层地方政府几乎没有任何的财权来支持工作，绝大部分都依赖于上级的划拨。这导致农村公共产品资金投入缺口非常大。而农村筹集到的资金根本不能满足农田水利、道路、教育、医疗卫生等方面基础设施建设的需要，农村基础设施的整体落后面貌很难改变，社会公共事业发展缓慢，农村经济社会不能全面、协调、可持续发展。因此，为确保农村公共产品供给，防止“缺位”、“越位”和“错位”，合理划分各级政府间的事权与财权十分重要。
划分各级政府间的事权与财权就是科学合理地界定各级政府提供农村公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确区分政府间各自承担的供给责任，建立起中央、省、市、县四位一体的农村公共产品供给体制。由政府承担供给责任的农村公共产品及所需资金、费用纳入规范的财政预算体系，通过颁布相关法律法规明确各级地方政府的供给职责并制定有效的保障措施，有计划、有步骤的完成农村公共产品供给，以满足农民对公共产品的基本需求。按西方公共经济学政府间财政权限划分理论及我国实际，笔者以为我国各级政府间，农村公共产品供给的事权与财权划分，其合理性的产生应遵循以下原则。
其一，收益原则。但凡该项目的收益者，直接涵盖全国农村居民，或是农村居民中某一特殊群体时，该项目应有中央政府承担。如农村义务教育、农村社会保障、农村妇女权益等。以此类推，按照收益涵盖范围的大小分为省、市、县三级责任制。
其二，外溢性原则。具有外溢性特征且跨省的农村公共产品供给，如道路建设、卫生防疫、区域水土治理、环境保护等由收益主体省级政府负责，中央政府行政协调，并根据其外溢弥漫度给予财政补贴。跨市项目，由收益主体市级政府负责，本省级政府行政协调，并给予适度补贴。跨县项目依此逐级分权实施。
其三，技术原则。项目需整体规划通盘考虑，涉及跨行业、部门、区域协作，需整合社会资源，持续投资，合力完成的农村公共产品，如农业科技研究与推广、农村计划生育、自然灾害防范与拯救等，归中央政府负责，地方配合。项目需短期决策，且在一定范围内与本级农村居民偏好、利益密切相关，短期投资且长期管理的农村公共产品，如农民职业培训、农村水网、电网建设等，按涉及行政区域范围分级管理。
其四，规模经济原则。凡项目覆盖范围越广，惠及人数越多，其外溢性弥漫度越高，受益主体单位成本下降，易于实现规模经济的农村公共产品，如农民科技教育、农业气象、农产品交易信息传播等，属中央政府职责范围。项目投入成本随受益面积或单位的增加而增加的农村公共产品，如农村医疗、农业保险、农业信贷等，应按行政范围分属对应级别政府管理。
原则上各级政府间的事权与财权应该是对等的。各级政府在传递事权的同时，也应传递财权，政府财政转移支付就是财权传递的一种主要方式。因此，如何提高政府转移支付的效率，也是实现农村公共财政支出合理化的重要环节。
三、提升政府转移支付效率
转移支付(Transfer)，联合国《1990年国民帐户制度修订案》将转移支付定义为：转移支付是指货币、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的雅偿转移。转移的对象可以是现金，也可以是实物。政府转移支付就是指财政资源在政府间的雅偿流动。政府转移支付有广义和狭义之分，狭义政府转移仅限于政府的公共支出，广义的政府转移支付则还包括政府以雅偿方式取得的财政收入，如税收。本文关于政府财政转移支付的界定，是狭义的政府转移支付。“效率”则是指转移支付预期目标与实际成果之间的距离。
政府财政转移支付体系建立，是以弥补财政的纵向和横向财政失衡，实现矫正辖区间外溢、促进区位效率以及解决事权与财权对称等要求为目标。政府转移支付的形式通常有三种，配套补助、专项补助和雅条件补助。配套补助就是中央政府对地方政府实施转移支付时，同时要求地方政府拿出相应的配套资金。专项补助是指政府转移支付是指定了专门用途的拨款，不能挪为它用。雅条件补助也称一般性补助，它既不要求地方政府配套资金也不规定投资方向，相当于政府间“赠款”。
随着我国农业税的取消，中央财政逐年加大了对“三农”的转移支付力度，但由于各项目配套改革相对滞后，致使政府间财政转移支付低效率问题突出，主要表现为，一是中央和地方政府间财权和事权划分不清，导致地方转移支付责任模糊。二是转移支付环节上资金分流现象突出，“见者有份”、“雁过拔毛”、“权力寻租”行为普遍存在，一项针对农村公共产品供给的转移支付，由于支付环节上资金层层分流，导致资金短缺，最终农村公共产品供给要么求质不求量，要么求量不求质。三是转移支付资金到达农村后，使用效率也极低下。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算，主要用于农业行政管理开支上。四是财政转移支付监督的结构缺乏合理性。
提升政府间财政转移支付效率，笔者以为应着重从以下几个方面着手。
其一，完善政府转移支付的配套机制。为确保转移支付的目标效率实现，国家对转移支付应有明确的法律规范，法律文本中应明确阐明，政府转移支付的政策目标，接受转移支付的对象及相关权责，转移支付申请程序，监督内容和形式以及转移支付应恪守的原则等。关于转移支付的法律规范可以在地方财政基本法中规定，也可在预算中规定，当然，最理想的是制定出“政府间财政转移支付法”。
配套机制的另一重要内容，就是成立独立、权威的政府转移支付委员会，由各类专家组成，其主要职责是：转移支付政策研究、确定转移支付规模、转移支付分配提议、转移支付效果评估、科学计算转移支付以及建立政府转移支付决策数据库等等。
其二，转移支付形式与农村公共产品供给政策目标对等。政府转移支付形式应以农村公共产品供给政策目标为依据。政府农村公共产品供给政策目标大致可归纳为弥补次级政府财政缺口实现区域单位间农村公共产品供给均等化，鼓励提供外溢性特征明显的农村公共产品，增加政府凝聚力。政府间转移支付的形式大致也可分为三种即一般性转移、配套转移和专项转移。根据现代财政学理论研究表明，转移支付在产生正效用的同时也会有一定的负效用。转移支付的效用，主要表现为收入效应和替代效应。这里的收入效应是指中央财政转移支付，会增加地方政府财政可支配数额，地方政府会因为得到拨款而放松开辟本身财源，进而影响地方经济发展。一般性转移比配套转移和专项转移具有更强的收入效应。替代效应是指由于政府财政转移使地方政府提供给农村公共产品的收益增加，成本降低，这会使地方政府倾向于扩大农村公共产品供给，从而也扩大了来自本身财政收入的那部分公共支出，造成预算规模的扩张。配套转移和专项转移会直接产生替代效应，它会导致地方政府在某一方面的公共产品支出不断增加，替代了别的方面公共产品的支出。因此，转移支付形式应与农村公共产品供给政策目标对等，方能兴利除弊，提高政府转移支付效率，如表 。
表 转移支付形式、效用与农村公共产品供给政策目标对等
其三，规范转移支付的计算制度。高效率的政府间转移支付制度应满足客观、公正和稳定要求，规范政府转移支付的计算制度能够最好地满足这些要求。政府财政转移支付在战略层次上涉及的最重要问题是财政转移的数量以及如何合理配置。世界上许多国家如德国、加拿大等，对于该问题的解决是通过规范的计算制度。西方国家在实行转移支付时，支付数额的确定都要依据某种“科学标准”。这里的“科学标准”就是找出对地方财政支出有影响的各种主要因素如人口、土地资源、人均生产值等，按其影响程度的大小确定计分标准。各个地方都要按着同一计算标准计算其分数，并以此确定地方财政支出水平。然后，再根据各地政府财政收入计算其“理论收入”数额。最后，根据二者的差额，算出转移支付的数量。由于所有的转移支付接受者均按统一的公式，并以统一口径的相关数据进行统一计算，因而得出的结果较客观，有说服力。以规范的计算制度为基础的解决方法可以确保转移支付的相对稳定性。这种方法减少了转移支付中的盲目性和随意性，提高了效率，降低了人为因素的干扰和影响，有助于减少各种形式的“寻租”行为。从国际经验看，以科学的计算制度为依据的转移支付制度已逐渐发展成为规范性的政府间转移支付的主流模式。
其四。建立完善财政转移支付的监督制度。加强对政府财政转移支付的监督管理是提升转移支付效率的重要手段。监督制度缺失是导致转移支付低效率的主要诱因，因此，应迅速组建和完善以政府监督为主体的多元结合的监督构架，建立健全监督信息系统，实现数据信息共享。真正实现政府财政转移支付的公平、公开、公正和效率。
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发表于 2020-6-18 04:26:06
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