车船税立法:谨慎对待节能减排目标

bb20920d · 发表于 2020-6-26 05:44:08

2010年10月28日－11月30日。是全国人大对车船税法(草案)征求意见的时间。车船税立法工作是在中国税收法治化的背景下进行的。中国早已提出建立法治国家的目标，但税收的法治化进程相对偏慢。现行税制中，仅有个人所得税和企业所得税是根据全国人大通过的以“法”的名义颁布的实体法征收的。两种所得税，占税收总收入的比重不足30％，也就是说，超过10％的税收的征收依据是立法层次相对较低的“条例”或“暂行条例”。在法治国家中，税收法决定了政府课税的依据应该主要是立法层次较高的“法”。此次，车船税法的立法工作就属于中国税收法治化建设的一个内容，是建设法治国家的一份努力。2009年全年税收总收入为59521.59亿元，其中车船税仅为18 .51亿元。从车船税在税收收入中的地位来看，车船税立法的意义还难以高估。或者说，仅仅从课税的财政收入目标来看，车船税甚至是一种可以取消的税种。但是，税收法治化是一个值得肯定的方向，哪怕从收入上来看，其地位尚还微不足道。
　　近年来，中国的一些小税种的调整或改革总是很容易引起公众的高度关注。如个人所得税免税额(工资薪金费用减除标准)的提高、对个人自用住房征收房产税、对证券交易课征的印花税税率的调整等等，都引发了诸多争议。原因就在于，相关税种虽然提供的税收收入在国家层面来看，比重偏低，但就个人而言，不可小觑。而且，相关税收，有许多是直接从个人的腰包中拿走的。特别是对个人征收的所得税和财产税，更是属于直接税，税负转嫁的难度较大，个人对税收负担的感觉更为明显。因此，这方面的风吹草动都容易引起争议。
　　从税制改革的走向来看，与个人利益直接相关的税制改革(税制调整)会越来越多。特别是，政府正在致力于税制结构的调整，即改变目前以间接税为主的税制结构，努力降低间接税的比重，提高直接税的比重。要实现税制结构调整的目标，中国税制也必然要发生根本性的转变。从税收征管上看，要改变目前以对企业征税为主的税收征管模式。对政府而言，对个人直接征税是一个新的挑战。这不仅需要税务机构的相应调整，还需要征税思维的转变。如果说对企业课税，个人还存在一种税收负担不属于自己的“财政幻觉”的话，那么对个人直接课税，这种“财政幻觉”就会彻底消失。这是为什么一些与个人利益直接相关的小税种的调整容易掀起“轩然大波”的重要原因。
　　当然，引起公众关注，绝不是一件坏事，而恰恰是提供了一个机会，提供了一个税收民主化的机会，让公众有机会充分表达对税制改革(调整)的看法，有助于提高纳税人对未来可能实施的新税制的遵从度。对于立法机构和政府来说，这也是一个尽可能完善税制的好机会，以尽可能减少不够成熟的税制贸然推出所可能带来的不必要的麻烦。在西方社会，关于税制改革，有一句常被应用的话一“旧税即良税”。它所表达的意思是，对原有税制所作出的任何税制改革或税制调整都可能引起争议。但是，随着时代背景的变化，随着经济和社会的发展，随着新的税收工具被发现，一成不变的税制已不太可能，唯一不变的是变化本身。
　　车船税立法遭遇诸多争议，是一件再正常不过的事情了。现在的重要任务是如何以此为契机，进一步完善相关方案。如果方案不成熟，维持原有税制不变的格局，就比直接推出新方案要好。
　　车船税法草案之所以引起争议，就乘用车税目而言，与现行的车船税暂行条例及其实施细则相比，1. 排量以上的乘用车税负均将不同程度地提高。提高税负很自然地会遭到反对。虽然从表面上看，排量在1. 以下的税负减少了，但在现实中的中国，一般人用的最多的还是排量在1. -2.0的乘用车，这样，车船税草案实际上提供了一个“大部分人的车船税税负将提高”的文本。这很自然地会遭到公众的反对。
　　财政部长谢旭人在解释车船税草案时将车船税界定为财产税。但从草案所提供的“车船税税目税额表”来看，这又不是一种财产税。仅以乘用车税目为例进行说明。乘用车的车船税是按照发动机气缸容量(排气量)分档进行征收的，而不是按照车的价值来课税。在有关理由说明中，乘用车的价值难以评估成为一个重要理由。这自然是站不住脚的。在现实中，评估难度很大的雅形资产经常要进行评估，难度相对小得多的乘用车在市场上很容易找到参照物，雅论是用成本法，还是市场法，评估工作都是很容易操作的。所以，这种方案的车船税最多只能算是“疑似财产税”。
　　这样的“疑似财产税”，会导致财产悬殊的纳税人可能要缴纳一样数额的车船税。特别是在中国，同样排量的国产车和进口车价格差异较大，价格昂贵的进口车(代表更高价值的财产)在车船税上却要享受与价格较低的国产车(代表更低价值的财产)一样的待遇。就此而言，“财产税”的争议就不可避免。既然是财产税，那么就应该按照财产税的基本原则来课税。课税的基础除了财产价值，不可能是其他。
　　但是，草案第四条规定：“对节约能源、使用新能源的车船可以减征或者免征车船税，对高能耗、高污染的车船可以加收车船税。”这就让人更加疑惑了!难道节约能源、使用新能源的车船就不是财产吗?随着经济发展方式转变的加快，随着我国战略性新兴产业的发展，可以预期，未来节约能源、使用新能源的车船将越来越多，那么作为财产税的车船税就没有存在的空间。自然而然地，这种税就没有存在的价值。而且，草案规定，对高能耗、高污染的车船可以加收车船税。从形式上看，这与财产税更是两码事。我们更多看到的是，如果车船税草案能够立法通过，那么这样的车船税根本就不是财产税，而是一种环境税，是一个以节能减排为目标的税种。
　　但是，如果是一种以节能减排为目标的税种，那么以排气量为标准来定税负又有新的问题。“排气量”与“排放”是两回事。涡轮增压等技术的采用，排气量实际上已经是一个过时的指标。真正合适的指标是用油量。
　　排气量小的车不等于就是节能减排的车。路上行驶的“吭哧吭哧”冒黑烟的小排量车，雅论如何都不能算是节能车。又如，新车旧车的排放又有诸多差异，怎么能以排气量作为标准促进节能减排呢?
　　如果只是以节能减排为目标，那么对排量大的乘用车课以高额的车船税，也不见得理由充分。这类乘用车即使是排气量大，耗能多，如果它不发动，不上路，怎么也谈不上高耗能。因此，从节能减排的目标来看，要做的是鼓励车主少用车，少用耗能大排放多的车。而这实际上已有办法，且已在实施。那就是在消费税中体现的燃油税。自2009年1月1日起，汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油单位税额相应提高。提高的税额就是燃油税。显然，用油多，就多纳税。燃油税制在促进节能减排上起到了积极的作用。也就是说，如果要考虑的是节能减排的目标，最好的办法还是在燃油税制上下功夫，相关燃油消费税税额的调整，可能比车船税更为有效。当然，燃油消费税税额的确定，不应该给公众带来只是在调高的印象，而应切实考虑公众的承受能力与支付意愿。
　　这也提示我们，一个以节能减排名义推出的税种，必须统筹考虑国家的能源税制和环境税制的构建，而不宜单打独斗。在现实中，节能减排目标的实现可以是多个税种的组合，但在评估新税种以及原有税制新功能的增加时，需要谨慎行事。如果一个税种就可以很容易地实现既定目标，那么就没有必要增添新税种或给原有税制增添新功能。这也是税制简化的要求。
　　再多说一句，即使车船税是一种财产税，也要考虑新旧车的税收待遇问题。人们购车的决策是在当时的税制条件下决定的。新的课税标准，尤其是提高税负的税制只能适用于新税制公布实施之后的新车，而不宜覆盖到旧车。不能以拥有价值高的车辆为由，就要对已有的旧车课以重税。这也是尊重财产权利的要求。
　　车船税从车船使用税改革而来，但与车辆相关的税收已有车辆购置税。车辆购置税与车辆价值密切相关。这也要求二者应该做到有效的协调。
　　车船税定位的模柳性表明车船税立法还有许多事情要做。车船税立法工作给出的一个重要启示是，在税收法治化过程中，要小心对待一切以节能减排和收入分配为名的税制改革措施。只有这样，我们的社会才会更加美好，更加和谐。
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