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摘 要：2001年以来，我国新型农村金融机构获得了较快发展，但发展速度却慢于银监会的试点计划和三年工作安排进度。究其原因主要是银监会在监管力量不足的情况下采取了过于保守的政策，这项政策大大降低了合格发起人的数量并降低了县域经济主体的参与积极性。文章认为，应采取建立新型农村金融机构组建特区，增加对大中型商业银行建立新型农村金融机构的激励，实施稳定的农村金融补贴机制等措施来推动我国新型农村金融机构又好又快的发展。
关键词：新型农村金融机构；金融监管；激励机制
中图分类号：F830. 文献标识码：B 文章编号：1001-4392（2011）09-0025-05
200 年底，中国银监会调整放宽了农村地区银行业金融机构市场准入政策，新型农村金融机构最初在 个省试点，2001年10月试点范围扩至全国31个省（区、市）。2009年，银监会开始实施新型农村金融机构三年总体工作安排，新型农村金融机构进入大规模组建阶段。截至2011年 月末，全国已组建新型农村金融机构 15家，较2010年末增加220家。2011年上半年的组建数量已经接近2010年223家的总组建数量。本文从激励的角度来分析我国新型农村金融机构的发展问题，并探讨通过改善激励来促进新型农村金融机构的发展。
一、我国新型农村金融机构组建中的激励约束分析
新型农村金融机构的组建主要涉及到银监部门、地方政府、银行业金融机构和县域经济主体四类博弈主体。我们认为，只有深入分析各类主体面临的的激励和约束问题，才有可能探查到新型农村金融机构发展缓慢的真正原因，并提出针对性强的对策。
（一）银监部门组建新型农村金融机构的激励约束分析
银监部门作为新型农村金融机构建设的政策制定者和执行者，其激励主要是得到国家的政治认可和工作认可。而银监部门获得认可的途径只能是顺利完成《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》中规定的组建任务，并保证这些机构短期内不出现问题。因此，银监部门成为这次新型农村金融机构组建中的主要推动力量。
银监部门面临的约束主要有两种：一是新型农村金融机构的监管问题；二是新型农村金融机构市场退出的清理问题。按照政策要求，新型农村金融机构只能设立在县城和乡村（2010年4月以后又增加了中西部除省会城市以外的某些地级城市）；而在我国，这些地域的银行监管力量都是非常薄弱的。因此，银监会在制定政策时，除了农村资金互助社外，都要求符合条件的现有银行业金融机构（2010年4月以后又增加了资产管理公司）作为发起方和控股方，由这些金融机构来代为承担对新型农村金融机构的大部分监管职责。而对发起人的严格限制大大减少了新型农村金融机构发起人的数量，这可能是新型农村金融机构发展缓慢的主要原因。
（二）地方政府在组建新型农村金融机构中的激励和约束分析
地方政府的激励主要是，一方面，新型农村金融机构的发展能够推动农村经济的发展，从而增加税收并促进地方的社会稳定；另一方面，金融牌照的稀缺性导致了一些地方政府对金融牌照，尤其是村镇银行的追逐。但在地方政府的业绩函数中，农村经济的发展远远比不上城市经济的发展，而农村社会的稳定与新型农村金融机构的发展几乎没有任何直接关联。甚至某些地方政府由于对金融的雅知和对金融混乱的担心，还害怕新型农村金融机构的大量建立。
地方政府的约束主要是新型农村金融机构发展后，原有农村金融机构，主要是农村信用社的地位将降低。农村信用社地位的降低会带来两个对地方政府十分不利的结果：一是地方政府使用资金的便利性和数量降低；二是作为地方政府与中央政府博弈筹码的农村信用社的地位将降低。
经过多轮的农村信用社改革后，农村信用社形成了一个在省级范围内上下联通的系统，省级联社可以像调动分行的资金一样方便地调动下级信用社的资金，并将全辖的资金集中起来用于满足省市县三级政府最关心、最迫切的资金需要。如果新型农村金融机构大量建立，由于地方政府不能直接控制这些机构的人事（尤其是许多新型农村金融机构是由异地法人发起的），因此使用这些机构资金的便利性将下降。不仅如此，还由于这些机构规模过小，且没有一个上下连通的系统，整个社会的资金就会被分散在众多的机构里，地方政府能够使用的资金量也会下降。
由于上述诸多方面的考虑，地方政府在组建新型农村金融机构中表现出了多样性。有些地方政府出于对地方资金控制和获取更多中央资金的考虑，在推动组建新型农村金融机构中采取了消极的态度；而有些地方政府则出于发展县域经济和追逐金融牌照的考虑，则采取了积极的态度。
（三）现有金融机构组建新型农村金融机构的激励和约束分析
能够发起设立村镇银行的金融机构只能是银行业金融机构和资产管理公司。
1.政策性银行组建新型农村金融机构的激励和策略分析。
对于政策性银行来说，服务国家需要是其存在的基础。因此，国家为支持“三农”发展而倡导设立新型农村金融机构，政策性银行理应积极响应。但实际情况却并非如此。截止2010年底，在三家政策性银行中，只有国家开发银行组建了8家村镇银行，并将于近期另外筹建1家村镇银行，而中国农业发展银行与中国进出口银行则没有设立一家新型农村金融机构。那么是什么原因导致了政策性银行在组建新型农村金融机构中出现如此大的差异呢？
从网点布局的角度看，中国农业发展银行现有1594个县级支行，占全国2010个县（市）的约80%。可以说中国农业发展银行本身就在县域经营，而且在任何县域设立机构不仅没有障碍，反而会受到监管部门和当地政府的大力支持，中国农业发展银行在农村的市场准入没有任何障碍。如果中国农业发展银行在县域组建新型农村金融机构，则只会增加各种开办费用，并不能产生额外的收益。另外，中国农业发展银行的现有业务主要是粮棉油贷款、农业产业化龙头企业贷款和农村基础设施建设贷款（2009年末，中国农业发展银行的粮棉油贷款占全行各项贷款余额的 4.82%），这些业务主要是政策性业务或准政策性业务，雅法为商业性的新型农村金融机构业务直接提供技术支持。
与中国农业发展银行不同，中国进出口银行主要在东部沿海城市和中西部少数省会城市开展进出口贸易融资业务。虽然通过组建新型农村金融机构，中国进出口银行可以实现网点的扩张，但是其业务特点与商业化的新型农村金融机构完全不同；而且进入县域经营也不符合中国进出口银行的战略定位。因此，中国进出口银行也没有组建新型农村金融机构。
国家开发银行非常重视在农村的业务发展。国家开发银行大量在农村开展业务，为组建新型农村金融机构并顺利开展业务做了必要的准备。从机构设置来看，虽然国家开发银行开展了大量的农村业务，但却没有在县域设立任何分支机构。国家开发银行的34个分行都设立在直辖市、省会城市和少数沿海副省级城市，要通过设立在这些大城市的分行开展农村的业务很不方便，而且成本很高，因此，国家开发银行迫切需要在县域设立机构。而这次国家倡导组建新型农村金融机构正好为国家开发银行向县域延伸提供了契机。另外，国家开发银行在2008年底改制为股份有限公司后，追求利润成为其经营的正常要求，正是看到了农村金融市场的巨大潜力，国家开发银行才借助于组建新型农村金融机构向县域进军。
2.大中型商业银行组建新型农村金融机构的激励和策略分析。
大中型商业银行包括中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行、中国交通银行等5家大型商业银行，以及中信银行、中国光大银行、华夏银行、广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、上海浦东发展银行、兴业银行、民生银行、恒丰银行、浙商银行、渤海银行等12家中型商业银行。在此特别强调，上述划分是根据银监会的监管分工进行的，而不是完全按照规模来确定的。
在大型商业银行中，中国建设银行和中国银行都制定了宏大的村镇银行发展规划。截止2011年8月，中国建设银行已有33家村镇银行获得银监会批准，其中开业11家，正在筹建22家。目前，中国建设银行正与西班牙桑坦德银行合资设立村镇银行控股公司，总投资 0亿元，计划在全国设立100家村镇银行。中国银行与新加坡富登金融已合作在湖北、山东两省开立了10家村镇银行，并计划在3-5年内建成200-400家村镇银行。除此之外，中国农业银行发起设立了4家村镇银行，中国工商银行发起设立了2家村镇银行，中国交通银行发起设立了3家村镇银行。
在中型商业银行中，中国民生银行和上海浦东发展银行在设立村镇银行方面走在了前列。目前，中型商业银行开设村镇银行的大致情况是：民生银行14家，上海浦东发展银行12家，恒丰银行3家，中国光大银行1家，华夏银行1家，其余1家银行也都计划于近期成立村镇银行。
在大中型商业银行中，除了中国建设银行、中国银行、中国民生银行、上海浦东发展银行等少数几家外，发起设立新型农村金融机构的积极性都不高，甚至至今有很多银行还没有发起设立一家新型农村金融机构。究其原因不外乎以下几个方面：一是大中型商业银行都是全国性银行，跨区域经营不存在任何障碍。二是大中型商业银行拥有强大的谈判能力和公关能力，即使不发起组建新型农村金融机构，想进入农村市场也不是难事。三是我国的大中型商业银行，除四大国有股份制银行外，几乎都没有在农村开展业务的经历。四大国有商业银行虽然有长期的农村从业经历，但主要是农村机构亏损和产生大量不良贷款的残酷记忆，以至于在1998年以后，四大国有银行大规模撤并了县域经营机构。股份制商业银行一开始就在城市经营，不仅没有在县域经营的经验，而且其现有业务也很难直接移植到新型农村金融机构。四是随着我国城市化的大规模推进，大中型商业银行在城市有很强的竞争能力和巨大的业务发展空间，盈利非常丰厚，因此不屑于农村金融市场的蝇头小利。五是与建立分支机构相比，组建新型农村金融机构要支付更高的成本、付出更多的代价，村镇银行还需要付出极大的代价去创建品牌、拓展业务和防控风险等。
3.城市商业银行组建新型农村金融机构的激励分析。
在新型农村金融机构大规模组建工作中，城市商业银行担任了主要角色，更有少数几家城市商业银行如包商银行、内蒙古银行、哈尔滨银行等制定了雄心勃勃的村镇银行发展计划。截止2011年 月末，包商银行已经设立了25家村镇银行，并成立了1家贷款公司；内蒙古银行和哈尔滨银行也都设立了20多家村镇银行。
与大中型商业银行和政策性银行相比，通过发起成立新型农村金融机构，城市商业银行能够获得多方面的好处。第一，可以很容易地实现跨区域经营。银监会对城市商业银行跨区域设立分支机构有严格的限制，但对其跨区域发起设立新型农村金融机构则采取鼓励和支持的态度。第二，城市商业银行的资本实力一般较弱，与设立县域支行相比，设立村镇银行能够在不失去控制权的情况下，大大节省其资本开支2。第三，城市商业银行的机构已经延伸到了辖区内的部分县城，并通过多年的县域经营，摸索出了一些适合农村的业务模式和业务经验，这些业务模式和经验能够很容易地嫁接到新型农村金融机构，也即城市商业银行发起设立的新型农村金融机构可能能够比较容易地融入农村。第四，通过及早占用本地新型农村金融机构的组建指标，可以限制其他金融机构的进入，降低自己的竞争压力。第五，与城市相比，农村金融市场的竞争激烈程度要低得多，如果乘此机会向农村发展，等于开辟了新的发展空间；不仅如此，在农村开展业务还能得到在城市得不到的各种政策优惠。因此，城市商业银行发起设立新型农村金融机构能够比大中型商业银行得到更多的好处。
4.农村合作金融机构（包括农村商业银行、农村合作银行和农村信用社联社）组建新型农村金融机构的激励分析。
农村合作金融机构（包括农村商业银行、农村合作银行和农村信用社联社）被称为我国支农的主力军，目前正处于按照股份制原则进行改革的过程中。截止2011年1月，在原有农村信用社的基础上，我国已组建农村商业银行155家，农村合作银行210家。2010年，我国有11家农村商业银行进入英国《银行家》杂志评选的2009年全球银行业1000强。在我国农村金融市场上，除了农村商业银行和农村合作银行外，还有2000多家县级农村信用社单一法人联社。这些源于农村信用社的金融机构对农村市场熟悉，有长期的农村金融经验，在组建新型农村金融机构中发挥了重要作用。
很难找到农村合作金融机构组建新型农村金融机构的具体数目，但通过百度网的搜索，我们还是能够获得每家农村合作金融机构组建村镇银行的大致情况。经过搜索我们发现，以直辖市和省会城市冠名的农村商业银行组建村镇银行的积极性较高，比如重庆农村商业银行组建了3家村镇银行，北京农村商业银行、天津农村商业银行和上海农村商业银行各组建了2家村镇银行，另外还有大量的农村商业银行、农村合作银行和农村信用社联社出现在组建村镇银行的行列中。
农村合作金融机构发起设立新型农村金融机构的激励与城市商业银行相似，在此不在赘述。
5.外资银行设立新型农村金融机构的激励分析。
目前，我国有31家外资法人银行，这些银行大都由原来的外资银行分行改制而来。在这些外资银行中，有 家发起设立了新型农村金融机构，其中尤以汇丰银行和花旗银行表现最为突出。截止2010年底，汇丰银行在我国发起设立了10家村镇银行，在农村的服务网点达到1 个，在我国建立了外资银行中最大的村镇银行网络。与汇丰银行不同，花旗银行则主要是通过建立贷款公司开展农村金融业务，截止2011年 月，花旗银行已经在我国建立了4家贷款公司。此外，东亚银行、渣打银行、国际金融公司等外资金融机构也都在我国建立了新型农村金融机构。
外资银行积极参与我国新型农村金融机构的组建主要是看到了我国农村金融市场上蕴藏的巨大商机，以及新型农村金融机构牌照的潜在价值。我国农村金融市场潜力巨大，而且现有农村金融机构的竞争力有限，如果能够将国外先进的微贷技术引入我国，必将获得良好的经济效益。不仅如此，由于我国的金融政策不具有连续性，如果不在当前国家大力鼓励的情况下进入农村金融市场，以后想要进入可能要困难得多。因此，汇丰银行、花旗银行、新加坡淡马锡公司等外资银行都制定了雄心勃勃的新型农村金融机构组建计划。
（四）县域经济主体的激励分析
县域经济主体主要包括：总部设在地级以上城市或外县的法人实体的分支机构；总部设在本地的法人实体；个体私营企业、农村种养大户、一般农户等。这些经济主体迫于资金周转的需要，有很强的动力组建自己能够参与经营并享受经营成果的金融机构，以便解决自身经营中经常遇到的资金问题，并扩展自己的经营领域。
按照国家的政策，这些县域经济主体只能发起设立小额贷款公司和农村资金互助社，不能发起设立村镇银行和贷款公司；非金融企业参股村镇银行的股权比例不能超过10%。与村镇银行和现有农村金融机构相比，小额贷款公司和农村资金互助社功能不全、规模太小。因此，在这一轮放开农村金融市场的浪潮中，县域经济主体虽然有了参与机会，但参与的主体地位依然受到非常严格的限制。由于持股比例受到严格限制，所以民营资本参与设立村镇银行的积极性受到很大影响，民营资本参与新型农村金融机构的积极性远远低于参与小额贷款公司的积极性。
二、改善激励推动我国新型农村金融机构发展的策略
（一）在经济落后、金融机构空白乡镇比较多的个别省份建立新型农村金融机构组建特区，增强对地方政府和农村经济主体组建新型农村金融机构的激励
目前，因为中西部落后地区缺乏合格的发起人，国家只能采取东西挂钩的方式引导东部地区的发起人到中西部落后地区设立机构。但最终的结果可能是，这些发起人在东部设立的机构会迅速发展，而在西部设立的机构会不断萎缩直至退出市场，国家解决中西部农村地区融资难的初衷最终还是落空。
因此，建议在落后地区建立新型农村金融机构特区，放宽发起人的资格要求，由地方政府筛选符合条件的发起人组建新型农村金融机构。这样，可以由本乡本土的资本发起设立具有内生性特征的新型农村金融机构，新型农村金融机构缺乏发起人的问题可以迎刃而解。
（二）减少大中型商业银行组建新型农村金融机构的行政压力，更多地让他们从自身经济利益和战略布局的角度自主决定是否参与新型农村金融机构的发起组建工作
银监会2010年4月发布的《中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》在增加大中型商业银行发起设立新型农村金融机构的激励方面向前迈出了一大步。文中提出对设立10家（含10家）以上新型农村金融机构的主发起人，允许其设立新型农村金融机构管理总部；对设立30家（含30家）以上新型农村金融机构的主发起人，允许其探索组建新型农村金融机构控股公司。这样可以大大减少大中型商业银行发起和管理新型农村金融机构的成本，增强大中型商业银行批量设立新型农村金融机构的积极性。但文件出台已经1年多了，新型农村金融机构控股公司的组建模式还雅法具体操作，中国建设银行上报的组建村镇银行控股公司的申请也没有得到批复。我们建议国家有关部门尽快出台有关金融控股公司的管理法规，以便大中型商业银行通过成立村镇银行控股公司的方式大批量组建村镇银行。
（三）通过建立稳定的农村金融补贴机制3、严格的农村金融机构监管机制和市场退出机制，形成对进入农村金融市场稳定清晰的激励和约束预期
目前，我国对农村金融机构的补贴主要表现在国家和省级地方政府两个层面，国家层面的补贴主要是对新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点）的定向费用补贴和税收优惠；省级地方政府的补贴主要是农村金融机构发起成立时的各种奖励和营业过程中的各种税费减免，所得税和营业税返还等。但目前我国雅论是国家层面的补贴还是省级地方政府层面的补贴都只是一些临时性的规定和规章，政策的稳定性很差。例如，在财政部2010年5月下发的《关于扩大农村金融机构定向费用补贴政策范围的通知》中规定，从2010年至2012年，将费用补贴范围扩大到基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点）；《中央财政农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》只是部门性的临时规章。省级地方政府的补贴政策稳定性更差。
有鉴于此，我们建议在国家层面以立法的形式建立稳定的农村金融补贴机制。可以考虑出台《农村金融发展法》，详细规定农村金融市场的进入、运营、退出、监管、补贴等事项。与此同时，增强省级地方政府的金融管理权限，将农村金融的一部分管理权从中央政府分离出来交给地方政府。
除了建立稳定的农村金融补贴机制外，还应当建立严格的农村金融市场退出机制。在我国新型农村金融机构三年总体工作安排实施目标完成后，我国农村将会出现几千家法人金融机构（1500家左右的新型农村金融机构、3000家左右的农村商业银行等合作金融机构、4000家左右的小额贷款公司）。如果不对这些金融机构实施严格的监管和市场退出政策，我国农村金融可能会出现新一轮的混乱局面。为了防止农村金融领域中可能出现的混乱局面，从现在开始就应当整合农村金融的监管力量，加强对农村金融机构的监管，在支持合法守规者快速发展的同时，清除农村金融市场中的竞争失败者和违法违规者。
参考文献：
[1]刘明康，《我国银行业体制机制改革取得历史性突破》，中国银监会网站。
[2]蒋定之，《加大新型农村金融机构培育力度促进农村经济又好又快发展》，中国银监会网站，2008年11月。
[3]蒋定之，《大中型商业银行要再新型农村金融机构培育发展过程中发挥重要作用》，中国银监会网站，2009年12月。
[4]张杰，《中国农村金融调整的绩效：金融需求视角》，中国人民大学出版社，2001年10月第1版。
[5]年志远、马宁，《我国新型农村金融机构制度安排的缺陷及其完善》，《经济纵横》，2009年第9期。
[ ]赵志刚、巴曙松，《我国村镇银行的发展困境与政策建议》，《新金融》，2011年第1期。
[1]辛本胜，《村镇银行发展现状及展望》，《新金融》，2011年第5期。
（责任编辑 秦亚丽）
1 本文是河北省科技厅课题《河北省新型农村金融机构发展问题研究》（课题编号：104512040-15）的部分研究成果。在本文撰写过程中，河北银监局的李耀斌提供了很大帮助，在此表示感谢！
2 根据银监会的规定，现有金融机构作为村镇银行的发起行，必须持有20%以上的股份，其他参股者的股份不能超过10%。
3 这里的补贴是指相对于城市金融来说，农村金融所获得的各种政策优惠。
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发表于 2020-6-26 23:26:14
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