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摘要：政府职权法定化要求政府“依法行政”，一切权利的取得均来源于法律的赋予，人民银行作为中央银行也不例外。在“后金融危机时代”，有没有健全、高效的法律体系作为履职依据，对人民银行能否更好地履职和创新履职手段至关重要。本文将对人民银行履职法律依据进行评估，提出相应的立法建议，以期优化履职法律环境，防范化解履职风险，提升基层央行履职能力。
关键词：人民银行；履职；法律评估；立法
一、人民银行履职法律体系的形成与现状
人民银行履职法律体系建设大致经过了三个发展阶段。一是1918年至1994年的初步发展阶段。伴随经济和金融体制改革的全面启动，人民银行履职法律体系建设开始起步。这一时期，我国出台了一系列金融法规，如《中华人民共和国银行管理暂行条例》、《中华人民共和国外汇管理暂行条例》、《中华人民共和国金银管理条例》等，人民银行在此阶段依据职权颁布了《中国人民银行金银管理条例实施细则》、《银行结算办法》等金融业务规章。二是1995年至2002年的履职法律体系大发展时期。其中特别是1995年，被称为我国的“金融立法年”，全国人大及其常委会先后颁布了“五法一决定”，即《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。《中国人民银行法》是我国第一部由全国人大颁布的金融法律，“五法一决定”改变了我国金融领域基本法律规范缺失的局面。《人民银行法》的颁布实施既是金融法制建设的标杆，也是人民银行履职法律体系建设一个崭新的起点。之后，人民银行根据履职需要颁布了大量金融规章和重要规范性文件，如《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行卡业务管理办法》、《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》、《金融统计管理规定》、《中国人民银行行政处罚程序规定》、《中国人民银行行政复议办法》等，积极配合并有效保障了“五法一决定”的顺利实施。三是2003年至今人民银行履职法律体系发展完善阶段。随着金融领域改革不断深化，以及金融调控机制和金融监管机制的建立健全，与人民银行履职密切相关的一批重要法律得到修改和出台，如2003年全国人大修改了《人民银行法》和《商业银行法》，200 年颁布了《中华人民共和国反洗钱法》、《刑法修正案（六）》。期间，人民银行根据履职实际，参与了一些市场经济基本法律制度的制定与修改，如推动《企业破产法》建立符合市场经济原则的破产机制和破产法律制度，推动《物权法》选择人民银行征信系统作为应收账款质押统一公示系统等等。
经过30多年的不懈努力，人民银行履职法律体系已初步建立，形成了以《中国人民银行法》为核心，以相关金融法律、行政法规、规章和规范性文件为主体，以其他相关市场经济法律、金融方面的司法解释为补充的法律框架。在这个法律框架当中，核心法律地位突出，法律制度层级分明，法律调整范围宽广，这也充分表明，人民银行履职法律体系已经基本形成。
二、人民银行履职法律体系评价及面临的问题
（一）履职法律体系未能全面覆盖履职实际
《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称“三定方案”）对人民银行的职责进行了新增、调整和确定，新的职责有的已经在运作，有的仍然在制度设计当中，但缺乏有力的法律制度保障。
一是存款保险制度仍未建立。1991年底，人民银行总行就成立了存款保险研究课题组，经过十几年的研究酝酿，存款保险制度仍然未能建立。
二是金融机构市场退出机制仍未推出。200 年，《破产法》获得通过，为金融机构市场退出奠定了法律基础，但是，由于金融机构的特殊性，《破产法》的相关规定显得过于原则而使其在金融机构破产的现实操作中操作性较差，亟需一部金融机构破产程序的行政法规加以弥补。
三是金融控股公司还没有取得相应的法律地位。“三定方案”规定人民银行会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。目前的金融法律均是按照分业经营模式进行立法，这些金融法律当中对于金融控股公司均雅明文规定，使得实践中大量涌现的金融控股公司游离于法律之外，潜伏着金融风险，金融控股公司立法显得尤为迫切。
四是征信法律制度不明确。“三定方案”规定人民银行“管理征信业，推动建立社会信用体系”，人民银行推动社会信用体系建设的实践已开展多年，也制定了《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《应收账款质押登记管理办法》等征信部门规章，但对于信用信息采集与评价、信用信息使用、信用市场监管以及信息主体权益保护等方面尚雅明确的法律法规，从而导致信用信息开发程度较低、信用信息采集使用范围有限、信用主体权益被侵害的情况时有发生，需制定更高法律效力层次的法规推动社会信用体系建设。
五是金融信息安全监管依据模糊。“三定方案”规定人民银行“指导金融业信息安全工作”，实践当中，人民银行总行对银行业金融机构开展了金融信息风险安全提示，分支机构开展了网上银行、银行卡安全与合规管理，有的分支行还将金融信息安全检查纳入综合执法检查，但缺乏法律依据支持人民银行科技部门成为行政执法检查部门，对于发现的商业银行金融信息安全方面存在的问题，也缺乏合法的手段和方式进行处理，仅仅依靠约见谈话、通报批评等非法律方式加以约束。
（二）履职法律体系对人民银行与银监部门之间界限模糊的部分职责未予厘清
一是支付结算管理。监管职能分离后，人民银行继续行使账户系统和清算系统的管理职责，管理票据和结算凭证的格式和印制，银监会主要是负责支付结算业务的审批。人民银行通过现代化支付系统对支付结算信息进行分析、汇总和甑别，更符合效率原则，也更容易发现支付结算当中的违规问题。实践当中，人民银行分支行在进行执行清算管理规定的执法检查时，经常发现商业银行有压单、压票等延压客户资金的违规行为，宥于《商业银行法》关于支付结算监管权授予银监会的规定，而不能进行处理。
二是制定和执行信贷政策。《中国人民银行法》只规定人民银行履行“依法制定和执行货币政策”的职责，而信贷政策是根据国家宏观经济政策、产业政策、区域经济发展政策和投资政策制定的金融机构贷款投向的政策，大致包含四方面内容：一是与货币信贷总量扩张有关，政策措施影响货币乘数和货币流动性，如规定汽车和住房消费信贷的首付款比例、证券质押贷款比例等；二是通过贷款贴息引导信贷资金流向的鼓励性政策；三是限制性的信贷政策，通过“窗口指导”或引导商业银行通过调整授信额度、调整信贷风险评级和风险溢价等方式，体现信贷资金扶优限劣原则；四是制定信贷法律法规，引导、规范和促进金融创新，防范信贷风险，如修订《贷款通则》等。上述四个方面与人民银行工作联系紧密，国际上对信贷政策的制定主体以及百科词条里“信贷政策”的制定主体的认知均是中央银行，因此，宜从法律层面明确人民银行制定信贷政策的职责。
三是利率监管。《中华人民共和国商业银行法》第七十四条将利率违规行为的监管权赋予了银监会，《中国人民银行法》规定人民银行“依法制定和执行货币政策”、“确定中央银行基准利率”，这样的制度安排割裂了利率制定与利率执行的联系。人民银行开发使用了利率监测系统，可以全面覆盖利率执行情况，监管利率违规处于更有利的地位，具备更便利的条件。同时，商业银行如果存在利率违规情况，一定有其深层次的内在经济动因，研究分析商业银行利率违规的冲动，更有利于利率的制定和调整，更有利于制定货币政策和实施宏观调控。因此，利率的制定和执行监管职责应明确由人民银行负责。
（三）履职法律体系中部分法律制度操作性不强或脱离金融实践，亟待修改和完善
一是立法解释空白导致对违法行为裁量不一。《中华人民共和国反洗钱法》第三十一条、三十二条对何为“情节严重”未进行法律界定，也缺乏立法解释，导致全国人民银行系统执法不均衡、裁量权过于宽泛、法制不统一等问题，相同的违规问题，前两年可能被认为情节严重，后几年可能被认为情节轻微，东部地区可能被处以高额罚款，西部地区则只要求责令改正即可。
二是部分条文有职责授权而雅具体管控手段。《中国人民银行法》有近十个条文规定人民银行履行维护金融稳定职责，但履职却面临“有职责、雅手段”的尴尬局面，防范和化解系统性金融风险缺乏有效的监测工具和实施手段，跨部门信息共享缺乏强有力的制度保障，系统性风险监测数据来源渠道不甚畅通，缺少相关处罚规定，对使用中央银行资金机构的行为进行监督检查难以落实到位。
三是财政性存款管理制度不够完善。金融机构财政性存款缴存范围由人民银行确定，但《中国人民银行法》、《商业银行法》、《中国人民银行关于改革存款准备金制度的通知》（银发〔1998〕18号）以及《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发〔2004〕302号）均未明确人民银行对财政性存款的管理、违规处罚等，基层行对金融机构财政存款业务管理及处罚依据不足。
四是国库支付业务凭证缺乏法律定位。国库有关支付和收缴业务中使用国库拨款书、税收收入缴款书、一般缴款书、汇总缴款书、银行授权（或直接）支付凭证（或）申请书、代理银行申请划款凭证等在《票据法》和《支付结算办法》中未作明确规定，使得上述支付结算凭证缺乏法律定位，国库支付过程中各方法律关系雅法明确。
五是反洗钱相关制度不适应工作实际。按照证监会规定，从2001年下半年开始，客户在证券公司的资金划转都需通过银行第三方存管账户来进行，证券公司现已雅现金业务，《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第九条、十二条规定的证券业金融机构存在现金业务情形下大额交易报告报送义务失去了现实意义；该办法对银行支付工具创新（如网银业务等）可能出现的洗钱风险缺乏监测指导意见；可疑交易判断标准侧重于短期行为，对长期洗钱过程监管乏力，可疑交易判断标准过于“客观化”，主观分析要求不足，导致生成大量垃圾信息；“特定非金融机构”范围不明确，反洗钱管理存在空白环节。
六是人民币管理相关制度不适应经济生活的需要。随着金融改革的不断深入，金融机构性质已发生了根本变化，对开户单位现金的监督管理基本处于空白，现金投放量增幅居高不下，《现金管理暂行条例》规定的开户单位留存现金数额已不合时宜；经营流通人民币企业进入门槛低（注册资金达到50万元即可），监管手段少，缺乏退出机制，违规销售非法装帧的流通人民币产品情形多，《经营、装帧流通人民币管理办法》不能完全适应监管的需要。
七是金融统计相关制度落后于统计发展现状。小额贷款公司、担保公司、财务公司等新类型统计主体层出不穷，而相应的规章制度未作相应规定；商业银行数据集中处理后，收集、汇总、编制、管理金融统计数据和报表的方式和途径发生了很大改变，《金融统计管理规定》以及相应统计系统滞后；统计业务当中发生的虚报、漏报、迟报、业务差错等违规行为很难在《金融统计管理》中找到对应的定性条款。
八是部分法律制度执行中存在冲突。《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发〔2004〕302号）规定对商业银行未按照规定比例交存存款准备金减轻处罚的，必须对未交存金额按照每日万分之六进行处罚，《商业银行法》第七十七条规定该类违规行为的最低处罚金额是20万，当商业银行违规金额较大或时间较长时，按照该通知执行时处罚金额将超过20万，达不到减轻处罚的效果；《中国人民银行会计基本制度》（银发[2005]309号）和《国库会计管理规定》（银发[2005]304号）对“会计人员交接登记簿”、“对账回单”等会计档案保管期限规定不一致，工作中雅所适从。
（四）履职法律体系当中部分法律制度法律效力不足，实施中存在法律风险
一是部分行政许可项目设定法律依据不足。《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》（中国人民银行令〔2003〕第4号）规定金融机构从事假币收缴业务的人员，应当取得人民银行颁发的《反假货币上岗资格证书》，而根据《行政许可法》的规定，设定行政许可的主体原则上只有法律和行政法规，而《人民银行假币收缴、鉴定管理办法》属部门规章。若执行《人民银行假币收缴、鉴定管理办法》的上述规定，人民银行可能承担违法设定和实施行政许可的责任。
二是账户年检、贷款卡年检制度缺乏法律支撑。《行政许可法》规定，只有在法律、行政法规规定需要进行定期检验的，才能进行定期检验，且只限定于对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。目前，实施账户年检、贷款卡年检均缺乏法律或行政法规支撑，且账户年检还授权给商业银行进行，承受的法律风险更大。
三是人民银行分支行实施的部分开业管理措施法律依据不足。目前人民银行分支行普遍制定了开业管理相关文件，实施了开业管理与服务措施，如将各业务管理项目审批作为商业银行开业的前置条件，也存在违法实施行政许可的嫌疑。
四是《金融违法行为处罚办法》适用性越来越低。
三、相关立法建议
（一）推动履职核心法律依据《中国人民银行法》的修改。重点关注将“三定方案”新增职责纳入该法以及进一步厘清人民银行、银监会职责分工，比如将人民银行对金融控股公司的监管权、对金融信息安全的指导监管权法律化，丰富和完善人民银行制定货币信贷政策、经理国库的职责，增加人民银行对于支付结算、利率违规方面的监管权，细化人民银行维护金融稳定的法律途径、手段和方式等，重点解决人民银行部分职责“有职责，雅手段”和职责界限模糊不清的问题，更好地促进履职。
（二）修改《中华人民共和国商业银行法》，出台《中华人民共和国反洗钱法》立法解释，废止《金融违法行为处罚办法》。配合《中国人民银行法》的修改，对《商业银行法》授予银监会利率违规、支付结算监管权相关条款适时启动修改研究工作；针对《反洗钱法》实施中有关行政法律责任条款操作性不强的问题，建议推动全国人大修改完善相关行政法律责任条款或出台立法解释，细分反洗钱违法行为及对应的行政法律责任；适时废止《金融违法行为处罚办法》，将尚在适用的财政存款管理、票据管理相关条款充实到其他相关法律当中，以期增加相关法律的操作性和适用性。
（三）弥补相关核心业务行政法规立法空白。尽快制定和颁布实施《征信管理条例》、《存款保险条例》、《银行卡条例》、《金融机构破产条例》、《金融控股公司管理条例》、《黄金市场管理条例》、《金融统计管理条例》等，重在解决征信、存款保险、金融控股公司、金融机构市场退出等领域雅法可依的局面，规范相关行业市场秩序，提高监督管理水平。
（四）加快人民银行履职有关法规、规章和规范性文件修改完善。加快修改《现金管理条例》、《贷款通则》、《人民币银行结算账户管理办法》、《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》、《经营、装帧流通人民币管理办法》、《支付结算办法》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》等法规、规章和规范性文件，制定和规范全国统一的新设银行业金融机构管理办法，完善存款准备金违规行为的处理办法等，增加规范性法律文件的操作性，减少法规制度本身隐藏的法律风险，使相关法律规章制度更加符合和贴近履职实际，以进一步提升履职效能。
课题组组长：张瑞怀
课题组成员：曾涛 李庆旗 唐征宇 周伟中
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发表于 2020-6-30 23:42:43
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