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【摘要】：当前，我国部分城市已经进入国际化大都市建设时期，在这一过程中，如何看待政府的地位和作用是必须研究的紧迫课题。在建设国际化大都市的过程中，政府的地位和作用应该是动态地、渐变的，而不是静止的、恒定的。总体趋势是：在建设初期，政府的主体地位和主导作用较为突出，随着国际化大都市建设的深入推进，政府的作用趋向递减，而市场机制逐渐增强。这一变动趋势也要求政府在建设国际化大都市的同时，应该充分做好自身管理领域的创新工作。
【关键词】：政府；地位和作用；递减；国际化大都市
中图分类号：D13.3
文献标识码：A
文章编号：1009―9101(2011)0 ―0015―05
国际化大都市是指在政治、经济、科技等方面实力突出、与世界大多数国家发生经济、政治、科技和文化交流关系、有着广泛地国际性影响的大都市。随着北京、上海等地国际化大都市建设目标的提出，我国理论界开始聚焦世界各主要国际化大都市并归纳出经济发展、生活水平、城市基础设施和国际开放交流程度等4类共计约15项量化的指标体系。比较而言，美国学者米尔顿・弗里德曼提出的1项衡量世界城市的标准更具有质的规定性，它们是：(1)主要的金融中心；(2)跨国公司总部所在地；(3)国际性机构的集中地；(4)第三产业的高度增长；(5)主要制造业中心；( )世界交通的重要枢纽；(1)城市人口达到一定标准。上述关于国际化大都市的论述表明，此类城市在世界经济社会发展中已经发挥着主导世界经济分工、领导国际化潮流和趋势的作用，它们在地方、区域乃至全球经济体中居于重要地位。
在我国，国际化大都市作为一项前所未有而又十分巨大的城市建设工程，日益受到各级政府和民间的高度关注和重视。笔者认为，越是在这种情形下，越是要加强国际化大都市建设的研究工作，而建设主体的地位和作用，就是一个重要的研究课题。
一般而言，一座城市的建设主体是多种多样的。从建设主体的性质看，可分为公共管理组织和非公共管理组织；从建设主体的组织化程度看，包括个人、企业和政府组织；从建设主体的作用看，包括全面介入者和部分介入者；从建设主体的角色看，有领导者也有跟随者；从动态发展看，建设主体又分为逐渐生成者与逐渐衰减者等等。本文关于建设主体的论述，既建立在其动态发展的视角基础之上，又兼顾其他视角分类，对参与建设国际化大都市的政府组织的行为进行动态的分析和描述。
自改革开放以来，我国经济社会建设发生了翻天覆地的变化。雅论是经济体制改革还是行政管理体制改革，都在不同程度上取得了进展；但是，在城市建设层面上，政府主导型的城市管理格局尚没有多大改观。这一点既是我国进一步深化改革开放应该关注的重要方面，也是当前提出建设国际化大都市之时，必须首先要理顺的基本关系之一。
鉴于我国政府在城市管理中的突出地位和作用，在建设国际化大都市这项巨大的系统工程当中，不仅不能回避政府这一建设主体，而且应该详细地加以审察。依此才能够使国际化大都市建设在科学、合理的轨道上运行。
一、在建设国际化大都市初期，政府的主体地位和主导作用雅可替代
在很多论著当中，从市场失灵角度认识政府作用的居多。但实际上，在建设国际化大都市这个问题上，不是市场失灵不失灵的问题，而是国际化大都市是一项复杂的系统工程的问题，是谁来充任这项工程的第一推动的问题。这项事业向人们提出了具有中国特色的城市发展道路与国际化大都市建设方向如何接轨的问题，在这里，政府的第一推动作用是雅可替代的。
(一)政府是国际化大都市建设纲领、规章制度等的制定者
正像中国改革开放的模式是自上而下的改革一样，各城市建设国际化大都市的号召，也是自上而下发出的。以西安市为例，国务院2009年发布的《关中一天水经济区发展规划》提出西安构建国际化大都市，同年，陕西省即制定了《西安国际化大都市城市建设规划》，西安市也及时制定了相应的实施方案，国际化大都市建设步伐由此展开。应该说，政府提出构建国际化大都市的宏伟目标，依据的是城市发展面临的机遇和挑战，是国情、省情和市情的基本反映，是本地区以至全国人民对该市寄予的厚望和期待。所以，这个国际化大都市的建设号角的深层力量来自民间，来自各个领域和各个方面对城市发展的心声。但是，在如何实现人民的这一愿望的领导角色上，只有政府能够秉承各方意志，道出各方发展希望，制定统一的、长远的、全面的发展纲领。政府作为地方公共行政权力的象征、载体和执行者，它可以以自己的名义发布行政命令、行政决策、行政法规、行政司法、行政裁决、行政惩处、行政监察等等，在不违反宪法和有关法律的范围内，能够对所有规定的适用对象产生效力，并以国家权威为后盾强制执行。这一特殊的职能和角色，也使其在引领和推动国际化大都市建设方面责雅旁贷。
(二)政府是公共资源配置的基本主体
现代城市发展中，公共资源一般都掌握在政府手中，或者说，政府是公共资源的较合适的监护人。在国际化大都市建设过程中对公共资源的配置方面，政府是基本主体。
政府作为公共财产和公共资金的所有者代表，对这些资源的配置一般通过其组织体系进行，通过公共部门来实现。公共经济学认为，公共部门可以划分为政府部门和公共企业部门，前者包括政府机关和隶属于政府的事业单位；后者则主要指政府所拥有的公共企业。在市场经济的发展和运行过程中，市场机制的配置职能和政府的经济管理职能往往是矛盾的统一体。一方面，市场经济需要这两种职能的同时介入；另一方面，这两种职能介入的广度、深度及交叉程度都会给市场经济带来不同程度的影响。因此，政府一方面需要推进国际化大都市建设，另一方面也需要不断改进自身的管理效能。具体地说，政府在国际化大都市建设中对资源的配置，有两个任务：一是尽快实现从管理型政府向服务型政府的转变，这是构建国际化大都市对管理主体的基本要求，也是实现资源合理配置的重要前提；二是按照社会主义市场经济发展的总体要求，逐步确立市场作为资源配置的主体地位，鼓励社会各方力量参与国际化大都市建设，全面推动经济与社会等各项事业的发展。政府在资源配置中的功能与作用，主要是通过制订政策和法律等资源运作规则，对各种社会资源配置的流向、结构和退出等进行合理引导，以形成有效的资源配置秩序。
值得注意的是，在资源的配置范围上，必须改变过去那种单纯地以经济资源配置为主的方式，进而转变为经济资源与社会资源配置并重；配置的重点也应从原来的以企业、产业等经济资源配置为主，更多地转向为福利、教育、医疗保健、人居环境、生态环境等社会事业发展上来。
(三)政府是社会秩序的缔造者和维护者
建设国际化大都市，就是在一定区域内建设一 个市民社会。对任何一个市民社会来说，构建合理、公正、和谐、公平的社会秩序是政府追求的基本目标。近年来，中国各级政府在城市管理方面日益趋向人本化，这与国际化大都市的人文关怀的方向是一致的。现在的问题是，政府管理和建设城市的重点，并不是对一时一事做出决断的应时应事之举，而是缔造优良持久的社会秩序，让市民生活不因城市领导者的更替而出现反复，让企业生产不因政府政令的改变而起伏变化。
国际化大都市建设虽然不会带来社会秩序的重大裂变，但却是在“国际化”和“大都市”两个维度上的全面建设。它要求通过建设活动，把所有社会成员都纳入一定的国际经济关系循环体系和社会关系体系之中，使人们在经济和社会活动中自觉遵守行为规则、道德规范、法律规章等，力图使国际化大都市建立在相对稳定的社会结构基础之上。鉴于此，政府的作用更重要地是缔造符合国际化大都市的社会秩序，促使经济社会体制机制向国际化迈进。
二、随着国际化大都市建设的深入推进，政府的作用递减，市场机制增强
国际化大都市的建设和管理是一个长期的过程，政府建设国际化大都市本身也是一个造壳之举。政府建设的重点，就是要通过构建国际化大都市秩序之“壳”，装国际化大都市运行之“实”。
(一)政府从建构、建设逐渐趋向服务、协调
从经济管理的角度看，建造一个国际化大都市，既是建造一座新都市，也是建造一个新政府。不仅要把政府从地方管理者角色打造成地方治理者新角色，而且要把政府从地方管理者角色打造成国际化大都市管理者角色。对一个国际化大都市来说，地方公共事务的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府本身，而是需要将视野扩展到地方政府与其他横向和纵向联系的政府问关系、地方政府与私人部门、地方政府与志愿者机构、地方政府与市民之间的关系等等方面。那种传统的由地方政府直接影响地方公共管理舞台的体制也许适合于国内其他狭小的城市，但决不适用于现代化的国际大都市，国际化大都市的公共治理舞台应该是多重组织和个人与政府共同表演的场所。在这里，政府更多的是助推者和协调者而不是指挥者和控制者，是掌舵者而不是划桨者，是服务的供应者而不是直接生产的提供者。
政府在建设初期的重点，就是高起点、高标准、大视野地规范都市秩序，营造城市新机制，激发市内、省内、国内和国际间各种生产活力，可以说，达到举国际社会之力，建国际化大都市之时，政府的城市建构使命才得以完成。
(二)国际化大都市从被动建设走向自觉运行
对今天中国的城市而言，建设国际化大都市的直接力量来自两个方面：一是政府推动；一是市场拉动。首先，如前所说，政府推动的初期作用是不可否认和不能低估的，如果在建设初期没有政府推动，很难形成建设的合力。其次，市场全面发挥拉动作用必须等待市场体制的完善。在社会主义市场经济体制下建设国际化大都市，市场机制必然是资源配置的基础机制，但在建设初期，其自发作用会导致城镇建设秩序、城市贫困、城乡区域失衡及严重的资源环境等问题。所以，在市场很不完善时，必须发挥政府的主导作用。再次，政府推动又不能是永久推动。如果一个国际化大都市一直需要政府推下去，那就说明它不是合格的国际化大都市。推动的最终目的，是把推动变为自动。最后，国际化大都市的持久动力是市场拉动。国际化大都市一定是在国际范围内配置资源的都市，因而是在国内市场和国际市场的共同作用下运行的。一旦市场机制受创，国际化大都市在国际间内配置资源的动力就会大打折扣。
总之，政府与市场的关系是任何城市都雅法回避的基本关系，它也是建设国际化大都市必须依赖、也必须厘清的首要关系。综上所述，在国际化大都市建设中，既要发挥政府的作用，又要限制政府的作用，要把逐渐减弱政府作用和逐渐强化市场作用结合起来。除了不断完善和强化市场机制外，在国际化大都市建设规划中，还应当就哪些领域发挥市场作用，哪些领域逐渐开放，最终达到全面开放等，应有明确的时间表。
三、建设国际化大都市的领导干部必须具备四种意识
建设国际化大都市，政府的主体作用主要体现在领导干部的行动上。参与国际化大都市建设的领导干部只有深刻意识到这一点，才能充分发挥好政府的主体作用。
(一)大局意识
大局意识是领导干部超越本部门、本行业、本地域狭隘利益，站在国际化大都市建设全局进行决策的思想境界。建设国际化大都市，就是把现有的城市引向国际化大都市的标准和方向，而不是站在原地固步自封。因此，国际化大都市建设的领导者的思想意识一定是全局性的和超前性的，惟其如此，才能发挥引领作用。第一，必须紧紧围绕国家、省、市关于国际化大都市建设的战略规划的总目标进行建设。国际化大都市规划一旦制定，就是各个地市、各个区县、各个部门、各项工作的总体指针，是宏观或中观层次上的发展大局，这是牵扯建设国际化大都市的方向目标的大问题，这个大局必须坚持。
第二，必须紧紧围绕本市人民群众的总体利益进行建设。现代城市管理的理念之一就是坚持人民主体性原则。人民主体性原则是主导城市发展的主流意识，其内容就是以人民群众的利益、要求和生产实践为城市发展的最高价值标准和评价标准。就此而言，建设国际化大都市的城市应该率先探索人民群众总体利益表达机制的方式和途径。第三，必须紧紧围绕国际社会的先进理念和人类最优秀的文明成果进行建设。国际化大都市不是花拳绣腿，而是实实在在的集人类优秀文明成果于一身的大都市。建设国际化大都市，如果不能容纳全人类的优秀成果，它就对国际社会失去了吸引力，也就不能建成名副其实的国际性城市。总之，参与建设国际化大都市的领导干部只有胸怀人民，立足长远，放眼世界，才能真正为国际化大都市建设做出贡献。
(二)国际意识
国际意识是超越地方意识、民族意识、国别意识的一种更高境界的博爱观念。就像白求恩大夫不远万里来到中国，为了中国人民的解放事业献出了自己的生命那样的境界一样，毛泽东为此评价说这就是国际主义精神。作为建设国际化大都市的领导者所具备的国际意识，并不一定是这么高的价值观和精神境界，但至少是领导大都市建设的一种国际观念，诸如看问题的国际视角和世界眼光，时刻关注和了解国际社会对国际化大都市建设的影响，领导人民把本市紧紧融入国际社会的开放心态，不断学习借鉴国外先进经验和做法的学习型态度，自觉地把国际化大都市建设纳入国际视野的能力等等。对国际化大都市建设来说，国际意识应该是全方位、多层次的，既涉及政治、经济、文化、社会、科技等各个领域，又涵盖政府、非政府组织、民间团体等国际政治单位。在这里，领导干部既不能唯我独尊、俯视天下，更不能闭关锁门，固步自封。而应该秉持成熟、 开放、视野宏大的心态，做尊重生命，尊重人的尊严和权利，摈除暴力，维护正义，倡导宽容与团结的典范和国际惯例与国际规则的守护者。
(三)市场意识
对领导国际化大都市建设的干部而言，其所具备的市场意识，除了积极维护企业的主体性、独立性和合法权益，平等对待不同所有制单位之外，从管理者的角度看，还应该树立政府就是投资环境的意识。政府是城市发展中最重要的软环境，政府的软环境作用和服务水平必然通过政府管理者的一言一行反映出来。领导干部既要在创新服务流程、提高服务水平和工作效率、降低企业隐性的交易成本、塑造市场经济条件下的服务型政府方面提高意识，又要防止为了建设国际化大都市而“软化市场监管”，迁就不法企业。凡是破坏城市整体利益的、不可持续发展的项目和行为，都要严格予以惩治。尤其是在建设初期，一定要高起点、高标准，从一开始就立足于塑造完善的市场机制，建立健全经济秩序，做到政府不缺位，也不越位。
(四)文化意识
文化(这里主要指精神文化)是一个城市软实力的主要表现。城市文化是与城市经济、政治并列的城市全部精神活动的总和，它既包括世界观、人生观、价值观、发展观等具有意识形态性质的部分，也包括科技、教育、习俗、语言文字、生活方式等非意识形态的部分。领导干部的文化意识就是其在领导国际化大都市建设过程中致力于求知、审美、娱乐、社会交往、自我价值实现等高层次需要而展开的文化追求、文化自省和文化自觉的活动，是通过多种主体形式的创造性活动以及外部政策环境和信息交流来实现城市文化繁荣、文化与经济社会平衡的主客体互动过程。
文化作为城市的精神产品，规范着人们的思想和行为，对人的影响具有根本性和长远性。城市文化不仅是城市的风景和魅力所在，而且是城市的活力和生命力的体现。许多国际化大都市之所以被国际社会所接受，与其或藏有深厚的文化传统、或开掘了先进的文化新声等文化底蕴有很大关系。所以，凡是领导国际化大都市建设的干部，不仅仅只是经济型干部，还应该是优秀文化的传播者和弘扬者，是时时刻刻具有深厚的文化意识自觉的领导者，只有这样，才能推动城市建设走向持久的发展。
四、政府在国际化大都市建设中必须不断创新、顺势而为
(一)完善利益表达机制是当务之急
任何社会群体和个人都有自己的特殊利益。人们共同生活在一个都市社会之中，利益的冲突、融合是经常发生的，因而利益诉求和表达就是调节社会矛盾的十分重要的环节。从某种意义上讲，国际化大都市建设就是城市经济和社会变革的活动，是在城市演变过程中各种利益矛盾交织、化解和重新排序的过程。这就要求城市管理者必须不断进行管理创新，动态调处社会矛盾，不仅要在技术层面完善和创新，还要在组织层面推陈出新，更要在价值层面丰富和彰显城市精神，在国际化大都市的动态发展中构建以人为本的管理机制和表达机制。
(二)加大社会自治是重要探索方向
国际化大都市一定是利益主体多元化的城市。随着建设进程的加快，不同利益主体之间的利益矛盾也会时有发生。如何科学有效地协调利益关系，使社会前进中的矛盾及时、有效地化解，就成为建设国际化大都市过程中管理创新的一大课题。社会管理和社会自治是城市组织运行的两个方面，两者互为补充，相辅相成。应在建设国际化大都市的同时，积极培育各种社会组织，逐步建立和完善社会自治的各种规章制度，提高公民的社会自治能力。尤其是要在行业自治、社区自治方面突破旧体制，实现与国际社会的接轨。
(三)政府管理精细化是时代要求
建设国际化大都市是一项科学性很强的活动，涉及宏观调控、市场监管、公共管理、社会服务等各个方面。随着城市管理人性化的推进，管理工作将会渗透到更加具体更加微观的公共管理事务和社会服务当中，这就要求做出的决策越来越细，要求管理和服务的精度越来越高，只有通过精细化管理，才能科学地履行好政府的职责。随着政府管理对象从农业社会向工业社会的转变，政府管理也从模糊管理向精细管理转变，而且城市越聚集，人口越集中，越需要精细化管理。在管理精细化上对政府工作进行创新，也是国际化大都市建设的基本要求。
在国际化大都市建设中推进政府管理精细化，可以起到用同样的钱干更多的事情的效果，这是创新有效政府的一条捷径。在管理精细化中，精是做精，求精，追求最佳、最优；细就是准确、及时，把工作做细，管理做细，流程管细；精细化的关键在执行，执行要严，真正体现对管理制度和流程的执行与控制。
(四)加强政府前瞻性研究是创新依据
前瞻性预研究是政府做好管理工作的重要基础，更是做好管理创新的前提和依据。在领导国际化大都市建设这个问题上，政府管理中一个重要的分支领域，就是要对未来管理进行预研究。
在政府管理领域开展预研究，就是对国情、省情、市情的研究和预测，就是对国际化大都市建设的每一方面、每一阶段和每个环节进行综合研究和考察。鉴于此，国际化大都市建设伊始，就应该在政府主导下，加强对涉及国际化大都市建设方面的国情省情市情的跟踪研究和前瞻研究，夯实国际化大都市建设的理论基础，为国际化大都市建设提供坚强有力、源源不断的理论支撑。
参考文献：
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发表于 2020-7-1 18:45:55
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