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中图分类号：F215 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）12-088-02
摘 要 企业私设“小金库”问题历史由来已久，本文通过实例，归纳了企业“小金库”形成的主要途径，对造成“小金库”问题屡禁不止的原因进行分析，并就如何有效治理“小金库”问题提出了建议。
关键词 企业 小金库 成因 对策
“小金库”是个俗称，2004年国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》，将“小金库”定义为“私存私放财政资金或其它公款”，实际监督工作中进一步明确为，凡是违反法律法规及其它有关规定，应列入符合规定的单位账簿的各项资金、有价证券等及其形成的资产，均应纳入“小金库”治理范围。
一、“小金库”形成的主要途径
私设“小金库”问题由来已久，治理也从未间断过。但近年来“小金库”的形成方式更加隐蔽，增加了监督部门的查处难度。以下通过分析某大型国有集团企业近年来查处的各类的“小金库”问题，归纳国有企业“小金库”形成的主要途径如下：
（一）截留、隐瞒收入，设立“小金库”
主要表现为企业采取应收不收或少收销售收入，将其直接存放在下级收入单位；有的通过直接从下级上缴收入中截留部分收入，要求下级单位汇入私设账户等方式形成“小金库”。如，2000年至2008年，该企业某直属二级单位，将其下属车间经营的部分地磅收入进行截留，其中 0%部分要求车站汇入私设的账户中，40%留在车间自行使用，上下共形成了三个“小金库”。
（二）资产出租（发包经营）收入不入账，设立“小金库”
主要表现为企业的资产经营权单位，将部分资产进行出租或发包经营，但收入不入账或将部分收入搞账外循环，形成“小金库”。如，该企业下属某多经营企业，2002年至2009年，将自身经营的货场仓库和装载机械出租给外部单位经营，出租收入不入账，形成“小金库”。
（三）虚列成本和费用套取资金，设立“小金库”
主要表现为企业虚开各类发票，通过虚报招待费、劳务费、办公费、维修费、培训费、备品费等，直接从财务套取资金，形成“小金库”。如该企业直属职工培训中心，由办公室牵头，按季度将上级下达各类费用预算结余部分，通过虚开办公用品、维修费用、招待费用等各类发票报销，从财务套取资金形成“小金库”。
（四）利用各类发包工程和采购项目套取资金，设立“小金库”
主要表现为企业在工程发包和物资采购中，与中标单位达成协议，通过提高预算和结算（采购）单价、虚增工作（采购）量或以次充好等方式，在合同履约过程中，将资金套出形成“小金库”。此类问题一般涉及金额较大，如查处较晚，很可能因性质发生转变，由违规、违纪问题转为违法问题。如，该企业直属二级单位，2000年以来与中标工程承包单位达成协议，通过虚增各类维修、大修工程工作量，随意套用工程定额，任意计提单项费用，由承包单位套取资金返回，形成“小金库”；另一直属二级单位所属采购部门，利用采购监管漏洞，长期以来将本单位已淘汰和撤换的旧料，由材料供应商低价回收后进行翻新，在做为新料返购，由供应商套取资金返回，形成“小金库”，此案涉及金额较高，主要当事人已触犯刑法，均受到法律制裁。
（五）收取各类招标费等业务费用不入账或自立项目收取费用，设立“小金库”
主要表现为物资、招标、工程等职能部门，在办理业务时，将按规定收取的招标等费用，不缴、少缴财务入账；或通过自制票据收取本不应收取的培训、管理等费用，形成“小金库”。如，该企业所属采购职能部门，2003年以来，在办理物资招标时，通过自制票据违规向投标单位收取管理费，形成 “小金库”。
（六）公款私存或私借，滋生利息不入账，设立“小金库”
主要表现为将企业经营资金，转存入私设账户或私自出借个人、外部企业，所获利息不入单位公账，形成“小金库”。如，该企业下属某多经单位，1998年将一笔大额资金借与本单位职工用于经商，常期挂列“某商行”往来科目，所获利息未上缴单位入账，形成“小金库”。
二、造成“小金库”问题屡禁不止的原因
私设“小金库”问题为什么久禁不止，原因是多方面的，主要可归纳为以下几方面：
（一）法制观念淡薄是内在因素
部分企业（部门）管理层对财经法规制度不熟悉，法制观念淡薄，对私设“小金库”危害性认识不足，为个人和小集体利益不惜“踩红线”，有的甚至在本单位“小金库”问题暴露后，不是认真加以反思并认真整改，而是千方百计进行隐瞒，想方设法加以“保护”。思想上的麻痹轻视，是“小金库”问题产生的思想根源。
（二）监管力度不足是外在因素
近年来，国内经济发展较快，企业经营较为活跃，企业间经济业务往来频繁，由于各类配套的财经法规制订和修订不及时，甚至出现法规空白区，不能满足新形式下财经监管的需要，为“小金库”存在提供了一个客观环境。同时，因各类监管部门人员专业和执业素质高低不一，加上个别违规违纪问题企业的上级领导、主管单位（部门），为自身利益对处理处罚进行各类干预，至使很多企业的内外监管形同虚设。
（三）为获取小集体和个人利益是推动因素
设立“小金库”归根到底就是为了不法规的利益，一方面少数企业管理层千方百计研究对策，不管风险有多大，为自己留一点“活钱”，为不合规支出找一条“暗渠”；另一方面一些企业和部门为给职工多谋点奖金、福利，对不合规的支出，进行“变通”处理。因此，为获取小集体和个人利益，推动了“小金库”问题的蔓延。
（四）查处力度不足是促进因素
目前，通过企业内外各级监督部门查出的“小金库”，一般只给单位一定的经济处罚，对管理层和直接责任人员大多没有进行强有力的行政处罚，个人利益没有从根本上触及，起到的警示作用有限。处罚过轻，从另一方面又造成违规单位管理层和责任人员认识上更加轻视“小金库”问题，不惜再次铤而走险，以至于屡查屡范。
三、治理“小金库”问题的几点建议
要从根本上解决国企“小金库”问题，一要建全机制，从体制上构建“防火墙”；二要加大查处力度，重拳打击违规行为，起到以一儆百的作用，具体措施如下：
（一）强化问责机制
掌握“小金库”秘密的人员，不外乎单位管理层和具体操作的财会、业务人员。对待这些掌控者，不能仅仅依靠思想教育，也不能停留在自查自纠层面，必须推行严格的问责机制，如审计机关结合对单位的专项、经济责任审计等审计项目，对发现问题的人员实行责任追究，从严处理，甚至依据规定将其移交法办，促使单位管理层从思想上重视“小金库”问题。
（二）监管工作常态化
长期以来国企对“小金库”问题的清理，过多依靠的是专项治理工作，未能将监督工作常态化，使“小金库”有了生存的空间，只有将监督工作纳入日常监管体系，使其一有苗头便暴露在阳光下，才能阻止其滋生和蔓延。
（三）改革经营管理和财务核算模式
大部分国企经营管理和财务核算模式，受计划经济影响，多按“车间（工区、班级）－分厂（分公司）－总公司（公司）－集团总部” 垂直模式构建，中间管理层次较多，企业资金流动、成本支出、计划安排也按此模式层层进行分解。过多的周转环节为“小金库”提供了生存环境。因此只有从体制上进行改革，才能有效防范“小金库”问题发生。
1．实行财务集中核算和财务人员直接委派。将负责资金管理、核算的人员个人利益，与各级生产、经营单位分离，逐步取消下级部门、单位会计核算机构，建立财务集中核算制度，努力建立一个“便捷、高效、阳光”的核算机制。
2．改革预算管理和审批的程序，实行滚动预算。应建立独立的预算机构管理各类预算，对已下达的预算应加强执行监管，及时根据实际生产情况进行调整。同时应建立企业内部预算考核奖惩体制和内部成本控制指标，推动企业节约降耗，不给弄虚做假提供可称之机。
3．建立企业资金管理机构，将资金管理纳入企业整体经营筹划框架。应逐步将下属单位、部门的资金调配权收回，纳入企业统一调配、监管，减少资金的使用和流动中间环节，加快资金周转和回笼，防范因较大资金支配权而产生的违规风险。
（四）推行内部控制制度
企业如同人身体一样，需要免疫系统，才能保证健康的机能，而企业的免疫系统就是有效的内部控制体系。如何建立一个有效的内控体系，应从以下几方面进行：
1．建立良好的内部控制环境。良好的企业治理是企业内部控制建立的基础和保障，没有形成良好的企业治理环境，雅法从大的管理框架下推行有效的内部控制。应评价企业治理的合规性；对企业治理、岗位及职责划分进行规划和细分，并制订实施方案，明确决策、执行、监督等方面职责，形成科学的制衡机制。企业管理层必须要树立正确的“内部控制”观念，实行精细化、科学化管理，促进单位内部“免疫系统”形成，以实现可持续发展。要建立反舞弊机制，主要是建立舞弊风险评估和相关控制程序，并建立和推行企业道德标准，最大限度的遏制“小金库”等违规行为的发生。
2．建立完整的风险评估机制。有效的风险评价为内部控制工作指明了工作重点，良好的风险预警体系的建立，将大大降低“小金库”等违规行为的发生。同时，应及时建立与之相应的风险识别库，为经营管理层决策提供可靠风险评判依据，使“小金库”等违规问题处于高度风险预警体系防范下，雅处隐瞒。
3．建立严谨的内部控制流程。企业应根据风险评估的结果，对生产、管理流程进行梳理并优化控制流程，进而建立有效的控制程序。应保证控制系统能渗透到各个生产岗位、各个管理环节；使各级管理层能对经营中产生的各类风险能迅速做出反映。
4．建立健全内部监督制度，充分发挥内部监督作用。健全的内部监督制度是内部控制机制的建立与执行重要保障。应充分发挥内部监督作用，强化对经营和生产管理的过程控制，一方面能对生产过程的经营风险及时做出反映，另一方面可以节约监管成本，消除死角，提高监督效率。需充分发挥各类经营管理部门的经营评价职能，内部控制环境下的内部监督，与传统管理监督相比，内部控制环境下的内部监督是一个全方位的监督环境，各类经营评价是监督环境下的重要组成部分。通过对内部控制制度执行情况和运行效果；经营方案、预算、计划等先进性、可行性；成本、费用、价格等合理性；财务收支、经济效益的真实性等各类经营事项进行各专业、各角度的全面评价，能及时暴露经营中存在的各类风险和违规行为，并提出处理意见、迅速整改。完善监督部门的自我评价机制，定期分析内部监督系统自身存在的风险进而及时自我修复，保证内部监督职能的有效履行。
参考文献：
[1]财政部会计司.企业内部控制规范讲解.中国经济科学出版社.2010.1.1.
[2]朱荣恩.企业内部控制规范与案例.中国时代经济出版社.2010.9.1.
[3]王静.& uot;小金库& uot;缘何屡治屡犯.中国审计.2009.12(319).
[4]朱萍.以治理小金库为契机完善内部控制.会计之友.2010.1(2).
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发表于 2020-7-2 03:23:42
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