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鹤岗市是是黑龙江省水稻、大豆和玉米主产区。全市耕地面积约45万公顷，占总面积的30.1%。粮食是该市三大重要资源之一，粮食总产约10亿斤。区域内除市辖农业区外，还有国营大型农场――宝泉岭农垦管理局，农场职工除每户的基本生活田外，耕地实行一年一包制，流转土地只限于农场职工的基本生活田，生活田面积较小，土地流转情况在农场不具有代表性。因此，关于该市通过流转土地达到规模经营的现状，本文仅以市辖为例，未含辖内宝泉岭垦区情况。
农村土地流转及规模经营
鹤岗市市辖（不包括垦区）现有21个乡（镇），212个行政村。农业户数5.5万户，农业人口18.5万人，总耕地面积218万亩。截至2011年1月末,鹤岗市市辖区土地流转总户数为1.3万户，占农村总户数的23. %，流转面积为45.9万亩，占总耕地面积的21.1%。通过土地流转实现土地规模经营34万亩，占总耕地面积的15. %。农民专业合作社达到了150个，专业合作社规模经营总面积共计24.9万亩。
主要特点
流转方式呈多样化。鹤岗市农村土地流转主要有转包、出租、互换等形式。其中多以转包形式为主，截至2011年1月末,鹤岗市以转包形式流转的土地面积为43.9万亩，占流转面积的95. 4%。以出租形式流转面积为0.1万亩，占流转面积的1.53%。以互换和转让形式流转的面积为1.3万亩，占流转面积的2.83%。
流转速度逐年上升。鹤岗市土地流转面积200 年为11万亩，占总耕地面积的4.1%；2001年为11.8万亩，占总耕地面积的5.1%；2008年为31.8万亩，占总耕地面积的13.8%；2009年为31.1万亩，占总耕地面积的1 .3%；2010年为41.98万亩，占总耕地面积的19.8%；2011年为45.9万亩，占总耕地面积的21.1%。
流转以自发形式为主。鹤岗市农村土地流转的方式主要有自发流转和委托组织或他人流转等方式。自发流转主要是农民在自愿的基础上，将土地直接转包或转让给他人。截至2011年1月末，全市通过农民自发流转土地面积为45万亩，占流转面积的98%。
主要做法
在实践中，鹤岗市土地规模经营主要采取以下几种形式：
组建土地规模经营股份公司，实施公司化经营模式。如鹤岗市绥滨县联合村，农民就以土地承包经营权入股，进行土地整合利用，实行公司化经营，公司为股民提供农业生产服务。村民享受平等权利，入股自愿、退股自由。公司采取“民办、民管、民受益”的方式，实行“民主管理，利益共享，风险共担，自主经营，独立核算，自负盈亏”机制。在种植方式上采取“七统一”，即“统一整地、统一施肥、统一播种、统一打药、统一除草、统一中耕、统一收获”的方式耕种，大大降低了种植成本，公司又采用大机械深松整地、中耕管理，灭草保墒效果好，粮食获得了高产，村民得到了实惠。
发展农民专业合作组织，采取“合作制＋股份合作制”模式。如鹤岗市绥滨县向日村借助推进省千万元农机专业合作社项目的有利时机，整合农民土地资源，加快土地规模经营步伐。村委会通过深入走访、算账对比、思想动员、举行座谈、民主决策表决等方式，组建了向日村农机专业合作社，全村农户将 150亩耕地100%入股，实行土地集中规模经营。经营上实施“统一整地、统一购肥施肥、统一购种播种、统一用药、统一管理、统一收割，分散销售”的“六统一分”模式，并统一深松整地。向日村实施土地规模经营后，农民可人均增收1500元。
发展农村集体经济组织，由村集体或种植大户能手集中使用耕地。如鹤岗市绥滨县荣福村和朝阳屯，由村委会、村民小组将农户分散经营的土地集中起来，将村里的机动地控制起来，由村集体依托集体机耕队或农机合作社耕作，突出重点作物，发展规模经营。荣福村40公顷耕地，涉及全村各家各户，户均耕地 .4亩，农户管理不便，影响了生产增收。为提高村民收入，村委会在征得村民同意的基础上，以3100元/年・公顷的租金价格承包给本村两名种田能手，由承包者进行规模经营，种植玉米30公顷，大豆10公顷。朝阳屯全村39户，耕地面积1800亩，其中约1450亩种植大豆和玉米。近三年该村采取土地集中管理，由村集体统一技术、统一购肥、统一购种，农户承担费用，统一管理，统一收割，按作物品种产量分粮。这种经营模式让农民的分散性很强的承包地同土地规模经营以及市场化合理流转结合起来，使土地在流转中增值，使农民在流转中增收，让农民土地实现增值。
取得成效
促进了农业产业化发展。鹤岗市在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，正确引导土地流转实行集中连片，规模开发，集中经营，发挥规模化经营效应，在一定程度上促进了鹤岗市农业产业化的发展。如绥滨县联合村实行公司化经营模式，对旱田（玉米） 000亩、水田5100亩进行规模经营，每亩按一股计算，根据各户耕地的地力条件不同将耕地分为一、二、三类地。每股配套资金一类地为300元、二类地为2 0元、三类地为220元，秋收后，按成本合算，去掉统一经营的所有费用后，再按一、二、三类地的每股配套资金比例进行分红。规模经营股份公司的成功运作，为推进优质粮食的规模化经营、促进农业产业化发展、发展壮大新型农村集体经济探索了新路。
促进了剩余劳动力转移。农村土地规模经营使农村的劳动力从土地中解放出来，有机会从事其他行业，同时也解决了农村地少人多的矛盾。如2010年，鹤岗市市辖通过土地流转和土地规模化经营共转移农村劳动力 .1万人，实现劳务收入3.4亿元；2011年前1个月通过土地流转和土地规模化经营共转移农村劳动力4.91万人，实现劳务收入近2亿元。
促进了农业增产增效。近两三年来，鹤岗市通过农村土地流转和规模化经营，使农民收入有了很大程度地提高。实践证明进行农村土地流转、促进土地规模经营是农民增收的有效途径。如绥滨县永发村近几年依托百万元的大型农机专业合作项目，尝试土地规模经营，通过强化服务，将55户2100亩耕地采取“七统一”模式全部推广了大豆45公分双条播技术，提高了管理水平，增加了科技含量，做到农机和农技相结合，良种和良法相结合，使得土地规模经营耕地产出效益大幅增加，产量比非规模经营耕地平均增产0.5吨/公顷，如按3.4元/公斤计算，增产增收1100元/公顷，加上节约成本358元/公顷，旱田土地规模经营净增效2058元/公顷。
金融支持土地流转和规模经营
除农村信用社外，鹤岗市其他金融机构在支持农业发展方面主要集中于2009年以后，其他年份投放较少，与农村信用社多年支持农业发展相比，稳定性不强，可比性不足，因此，本文仅以农村信用社为例，说明金融支持土地流转和规模经营情况。
基本现状
自2001年起农村信用社逐步加大了对土地规模经营的信贷支持力度。一是支持领域向大规模拓展。鹤岗市农户经营土地主要集中于5～100公顷，农村信用社的支持对象也主要集中于此，而且近几年支持农户种植面积不断向30公顷以上拓展，30～100公顷占其支持比例由2001年的4. %上升到2011年的48.2%。二是支持农户数量逐年增加。2001年至2011年支持农户户数年均增速达8.1%。三是贷款累放额度不断攀升。2011年贷款累放额是2001年的2. 倍，年均增速达2 .9%。四是单笔贷款额成倍增长。一般农户单笔贷款额由2万元增加到5万元，增长1.5倍，单笔贷款最高限额由10万元增加到95万元，增长8.5倍。五是户均贷款额逐年上升。2001年至2011年户均贷款额以年均11.4%的速度上升。
存在问题
缺乏配套的财政金融机制。我国农业产业仍是弱势产业，投资具有长期性和高风险性，现行金融经营机制又是以安全性为首要原则，近两年虽然多家金融机构开始进军农业，但其在信贷资金的选择和投放额度上还是偏重于大项目和大企业。缺乏财政金融政策的支持，在很大程度上制约了土地经营方式的有效转变。
缺乏多元的金融供给主体。农村信用社始终是鹤岗市支农主力军，2009年以来在全球性金融危机背景下，多家金融机构转变经营理念，将一部分信贷资金转投向农户，在多家机构竞争情况下，鹤岗市农村信用社在农村金融市场中的占比仍达近50%。国有银行受其上级行各方面条件限制，支农力度明显不大，尤其是土地流转和规模经营方面，在国家没有明确对其确认和定位之前，国有银行不敢贸然跟进，对其支持力度也就可想而知。在现行的农村金融体系中，农业发展银行作为我国唯一的政策性农村金融机构，只发放粮棉油政策性及准政策性收购贷款等，并不直接对农户发放贷款。农业银行股改后，其职能虽定位于“三农”，但由于受历史因素影响，对农户的信贷规模控制比较严格，步子迈得谨小慎微，对“三农”的支持力度十分有限。邮政储蓄银行自成立以来利率一直较高，并未达到切实惠农的水平。小额贷款公司规模太小，利率太高，农民难以承受。政策性农业保险在农村保险市场还未全面开展。农村信用社作为支农主力军，但多年来面临着资金实力明显不足的困境，处于心有余而力不足的状态。目前，鹤岗市农业农村领域缺乏多元化竞争的金融供给主体，其长期信贷资金投入严重不足的问题始终未得到有效解决，从而也使农村土地规模的扩大和向纵深发展受到影响。
缺乏金融产品与服务创新。规模化土地经营后，由于扩大种植面积、形成特色种植与养殖、购买大型农机具、投入农田基础设施建设等，农户对资金的需求量由小额向大额转变、贷款期限由短期向中长期延长、服务需求由简单传统型向综合现代型提高，而中央银行的支农再贷款和金融机构的农户贷款期限一般为1年，1年以内的贷款在正常年景下通常能满足种粮农户的贷款需求，但是这种短期贷款与规模化土地经营的量大、周期长的实际需要不协调、不适应。如有的农户承包大量土地后，需要改变经营品种，由种植粮食作物改为种植蔬菜、果树、药材等特色农业品种，农业产业化龙头企业从建设、生产到运输、销售，需要形成一条产业链，投入和收益的长期性决定了资金使用的长期性，贷款期限就需要相应延长，一年的贷款期限已雅法满足农户及企业的需要。虽然近年来金融机构对农户的贷款期限有所放宽，可达15个月，但一般也只适用于一年一度的小规模种粮农户，对于土地流转后的规模化经营和经营品种的多样性，金融机构信贷品种还没有及时跟上，仍主要停留在农户小额信用贷款、农户联保贷款阶段。金融信贷资金的小额、短期性制约了农户和农业企业向大规模化发展的速度和深度。农村的支付结算仍大量使用现金，存在转账和票据使用率低的问题。在鹤岗市农村地区除农村信用社设置少量ATM机外，其他金融机构还未设置ATM机，POS机仍处于空白阶段，落后的金融服务制约了农户和农业产业化龙头企业的快速交易和结算，影响其及时把握市场价格机会，给农户等造成雅形的影响。虽然有的金融机构提出了多种创新型金融产品，但意向性情况较多，由于农业的特殊性，实施起来有一定难度。
缺乏有效的抵押担保机制。我国实行的土地社会主义公有制决定了土地具有特殊重要的地位，土地作为人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源，在我国各项法律中处于特殊保护的地位。一是《担保法》和《物权法》中规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等农民集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外”。二是《土地管理法》规定了我国土地用途管理制度，即土地承包经营行使权利的范围只限于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，期限为30年，若要进行适当调整，必须经过法定程序。三是中央一号文件规定土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。由此可见，由于土地的特殊性、重要性，我国法律对土地的出让、转让、使用、抵押等设定的限制较多，而农民除土地承包经营权、宅基地使用权外，一家一户经营模式下农民拥有的大型农机具也为数不多，目前农民担保也只限于农户之间的三户或五户联保，农业领域可抵押担保的标的物微乎其微，农民获得贷款的途径非常狭窄。实际操作中，农民一般通过抵押承包土地合同才能获得贷款。农业又是高风险产业，农民靠天吃饭，自然灾害在所难免，我国农业保险机制还未健全和完善，一旦发生风险，金融机构对农民抵押的土地承包经营权很难进行有效处置，而且再经必经的法定程序，拖延时间较长，将给金融机构带来人力、财力的较大浪费和损失，影响了金融机构放贷积极性。以盈利性为目的的商业性金融机构从安全性角度出发，在缺乏有效的抵押担保制度的背景下，不敢过多问津“三农”领域，不愿大量的放贷于“三农”，必然影响农村土地流转速度和规模化经营进程。
缺乏自主的金融可支配资源。鹤岗市属于经济欠发达的边远地区，金融资源比较匮乏，融资渠道比较狭窄，企业尚且主要依靠银行贷款这种间接融资方式，农业更离不开银行贷款的支持。由于鹤岗市地处祖国边陲，经济相对落后，辖内金融机构较少，目前仅有九家金融机构，其中包括农业发展银行、工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、邮储银行六家全国性银行和哈尔滨银行、龙江银行、鹤岗市农村信用社三家地方性银行。鹤岗市六家全国性银行都属二级分行，其经营思想、管理机制、信贷制度、授权授信规模等各个方面都受制其总行及省级分行的制约，缺乏自主经营权和放贷权限，对地方经济的支持力度受到很大限制，对“三农”的支持力度明显不足。2009年10月进驻鹤岗市的哈尔滨银行隶属于省城市商业银行管辖，2010年11月末进驻鹤岗市的龙江银行，隶属于省龙江银行管辖，这两家银行，并不受该市地方政府支配，而受限其总行制约。只有农村信用社属于该市地方性金融机构，多年来担负着鹤岗市农业信贷重任，在支农领域发挥了不可替代的重要作用，但其直接受省政府管辖，地方政府没有绝对的可支配权。除上述九家金融机构外，鹤岗市没有一家如村镇银行、社区银行等纯地方性金融机构，没有纯地方性金融机构，地方政府就缺乏自主、可支配的金融资源，支农信贷资金必然受到很大影响。
金融支持土地规模经营的政策建议
中央允许农民依法自愿有偿进行土地流转、发展多种形式的适度规模经营，这将给我国农业发展水平与发展质量带来巨大的推动作用。然而经济的发展离不开金融的支持，金融作为现代经济的核心，在农村土地流转和规模化经营过程中，对农业的贷款总量较小、期限较短、金融产品创新滞后、服务手段相对落后，难以满足“三农”日益增长的大量资金和服务的需求，这些问题的存在将限制和阻碍土地规模经营进程。作为基层中央银行，有必要研究和探讨这些问题，并提出解决问题的建议、办法和措施。
建立配套的财政金融机制，做好示范引导作用。农业作为一项产业，仍处于弱势，农业属于高风险行业，需要国家政策及资金支持，因此，随着农业农村的发展，配套的财政金融机制应随之跟上，如在制定规划、安排项目、增加资金、政府预算等方面应切实向农村倾斜。根据形势发展需要，建立健全和扩大完善农业补贴制度，按照市场运作、政府推动的原则，积极引导各种社会资源尤其是金融资源投向农业农村，对涉农金融机构给予一定补贴或奖励。设立农业风险基金，建立财政支持的巨灾风险分散机制，从而有效引导金融机构信贷资金向“三农”倾斜。中央银行设立专项支持土地流转及规模经营的支农再贷款资金，以低利率优惠政策引导金融机构发放土地规模经营贷款。
建立多元的农村金融体系，支持农民规模经营。首先，要扩大我国唯一的政策性农村金融机构――农业发展银行的经营范围，在政策性、准政策性收购贷款的基础上，进一步发挥政策性金融资金实力雄厚的优势，加大对农业开发、农田水利、农村基础设施建设等方面的信贷投入力度，解决农业农村对大资金量的需求；其次，按照对农业银行股改上市的原则要求，切实将其业务返归于农村，上级行适当放宽对下级行的授权授信权限，允许二级分行发放用于土地规模经营的批量贷款；再次，继续深化农村信用社改革，允许其发行地方金融债券，补充其资本金，增强其资金实力，使之真正成为支农主力军；最后，建议邮政储蓄银行优化经营策略，降低利率水平，在一定程度上降低农民种植成本，发挥农村网点多的优势，将在农村吸收的存款用于“三农”，减少农村资金外流。
加强金融产品及服务的创新，提高服务质量与水平。针对当前农民资金需求量大、期限较长、服务现代的需要，金融机构应及时制定相关的信贷管理政策、创新金融信贷产品与种类，根据种植规模及发展经营方向确定2～3年或3～5年的放贷期限，满足大部分农民的信贷资金需求。在创新金融产品的同时，还要不断加强农村金融服务，在农村营业网点设置ATM机和POS机，增加银行卡的持有量，减少现金持有量，保障农村支付体系的现代性和及时性，加快农民的交易和结算速度，减少农民因服务落后增加的支出成本，提高金融服务质量与水平。
创新发展农村的多种保险业，化解分散金融风险。一方面随着农村土地的流转，产生特色农业、科技农业、品牌农业为重点的现代农业，产生合同、订单种养业，形成高效农业和外向型农业。而农业作为弱势产业，受自然和市场因素影响大，土地的集中耕种会将这种风险放大，因此，这种风险需要引起足够的重视。而采用多种形式、多种渠道的农业保险，可以有效化解、转移生产者的自然和市场因素风险。另一方面，要积极化解为农业生产提供金融服务的银行面临的风险。保险公司可创新险种，由种田大户、专业合作社、农业公司、金融机构、保险公司协商具体保险条款，在种田大户、专业合作社、农业公司向金融机构贷款的同时，向保险公司投保，解除金融机构贷款的后顾之宝。
建立可自主支配的金融资源，有效支持规模经营。地方政府应积极行动起来，出台地方优惠政策鼓励建立自身可有效支配的村镇银行、农业商业银行、城市商业银行等，加大对农村土地流转和规模化经营的资金支持。在放开民间金融方面，监管当局应积极进行探索和创新，引入竞争机制完善农村金融服务市场，如可设立专门为农村服务的互助性金融机构，允许民间借贷合法化，允许和保护合法的非正规融资渠道的存在和发展，有效支持土地规模经营。
（课题组成员：王秀清 董 林 甄小惠 汪楠翔）
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发表于 2020-7-3 02:47:25
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