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摘要：美国联邦政府对大学生的资助从19 5HEA的混合政策转向1912HEA的单向资助学生，其立法政策子系统内部主要有支持资助高等教育机构和支持资助学生两大联盟。当联盟之间的学习和外部环境的影响发生作用时，各联盟会改变自己的政策信仰进而达成妥协，最终促成政策的出台。
【关键词】：学生资助政策；政策变迁；支持联盟
中图分类号：G 49.112 文献标识码：A 文章编号：1 12-0059(2011)0 -0082-01
美国高等教育政策的重要议题之一就是对学生的资助，经济承受性一直是美国高等教育政策雅法回避的话题。从《19 5年高等教育法》(19 5HEA)到《1912年高等教育法》(1912HEA)，最重要的转变在于，从对学生资助的混合政策转向了仅针对学生进行资助。本文将在支持联盟分析框架下对于这种转变的产生及其过程中的博弈进行探讨。
一、政策解读
20世纪 0年代，美国推行了高等教育大众化，放宽了大学的入学标准，同时也着力考虑学生的经济承受力，通过保持合理的学费水平和联邦提供贷款等形式鼓励学生接受高等教育。其中影响最大的莫过于《19 5年高等教育法》。它是美国高等教育史上具有里程碑意义的法案，不仅体现了联邦政府把促进教育机会均等作为自己的重要职责，而且第一次以学生需要为政策起点建立了“教育机会资助项目”(BEOGs)和“担保学生贷款项目”(GSL)，从而以学生贷款的形式扩大了援助范围。此时联邦政府仍然采用资助高等教育机构和资助学生相结合的混合形式。向高等教育机构提供的资助分为三部分：45％由高等教育机构招收的接受BEOGs学生的数量决定，45％由高等教育机构接受的其他联邦学生资助总额确定，只有剩下的10％根据研究生招生数量分配。正如约翰・司蒙所说的那样，“最初的《19 5年高等教育法》可以看成是两种立场的折衷。该法案授权拨付的11亿美元中有 8％用于高等教育机构的援助项目，而只有32％用于学生资助。”
1912年《高等教育法》的修订更加重视大学生的教育机会平等和自由选择权。补充教育机会助学金是新法案的亮点，它既是对原法案的延续，也是对基本教育机会助学金的更大范围的补充。在原法案中，学生的资助资格由高等教育机构认定；在新法案中，学生的资助资格则是由联邦教育部统一认定，并直接将助学金划拨给受资助的学生。此外，联邦政府继续延长原法案的担保学生贷款项目并增加了联邦对州政府的再担保，同时为了确保州的财政利益，还授权私人机构建立学生贷款的二级市场，从而在扩大学生贷款融资范围和额度的同时，降低学生贷款的风险。从新法案的具体内容来看，它考虑到了新的经济形势下学生资助的新需求，并以基本教育机会助学金作为基础保障，辅以其他相关资助项目，以帮助学生按照自身需要在不同大学之间更好地进行选择。
新法案明确了联邦政府将“资助学生而不是资助大学”作为实现平等入学机会的主要政策方案。于是，美国联邦政府在经历了若干年的混合政策后，到20世纪10年代早期逐渐形成了自己的政策传统：直接向消费者--学生提供经济援助的政策工具，而不是向生产者--高等教育机构或州政府提供经济援助的政策工具。“到了1912年，学生资助的支配地位被永久地建立起来了。”从利益的角度来衡量，新的学生资助政策基本偏离了高等教育机构和中产阶级的利益和偏好，使多数贫困家庭的大学生受益。依靠BEOGs和其他资助项目，他们不仅克服了接受高等教育方面的经济障碍，而且可以根据自己的喜好、学费水平、教育质量等因素在各种不同的高等教育机构，包括私立大学之间进行选择，行使所谓的消费者权利；而中产阶级家庭的学生却难以得到联邦资助，面临“财政挤压”。
二、政策过程分析
1912年美国《高等教育法》的修订授权过程是参众两院相互妥协并最终达成一致的过程。早在19 1年末，以爱德华・摩根为首的白宫工作小组就设计了一组倾向于直接向学生提供资助的政策方案，得到了总统的认可。1910年3月，总统向国会递交了关于该项政策的立法提议，但是遭到了参众两院两党议员的共同反对。此后，行政系统开始对1910年的政策方案进行调整，一方面加强了与国会相关成员的沟通，另一方面开始与高等教育利益集团展开广泛的对话和意见征询，最后将议案的职能定位于通过高等教育促进实验和变革。1911年2月，总统将新议案提交国会并再次受挫，而此时国会已经开始酝酿自己的政策方案了。
时任参议院负责教育立法问题的小组委员会主席的佩尔向参议院提出了“1911年教育法修正案”。其主要内容包括：延长现行的所有高等教育资助项目；直接为四年制本科贫困学生提供最多不超过1200美元的基本教育机会助学金；实行高等学校教学成本津贴项目；为学生贷款提供再担保的银行业务；延长一些职业教育项目；建立国家教育研究所。参议院关于此提案的听证从同年3月一直持续到5月，最终达成了以下共识：“相对于高校，联邦政府对公民更负有不可推卸的责任”。听证会上，议员们对佩尔提出的修正案进行了修改和完善，如，将对学生的资助额度从1200美元提高到1400美元，所得助学金不能超过学生所在大学学费的一半等，这些修改也得到了佩尔本人的认可。 月30日，小组委员会将审改后的议案报告提交到劳动与公共福利委员会。1月15日，议案在全体委员会议上获得一致通过。8月4日，参议院全院会议对议案进行辩论，并于8月 日以51：0的票数予以通过。
与参议院类似，众议院议案审议的起点和关键阶段也在相关小组委员会--教育与劳动委员会下的高等教育小组委员会，主席艾迪斯・格林在以往的高度教育立法过程中发挥了举足轻重的作用，并与高等教育利益集团之间建立了良好的合作关系。很显然，以格林为代表的众议院对此次的修订并不在意、在众议员们眼里，此次的高等教育法修订工作只不过是例行的延长授权而已。受《红与黑》和《高等教育的新衰退》等报告的影响，加之两党议员在1911年3月听证会上对总统议案的不满和高等教育机构代表在听证会上的发言，格林开始相信：美国高校面临的最严重危机是财务状况的恶化，因此不能直接对学生提供资助，必须依靠联邦政府向高等教育机构提供某种形式的经费资助。格林主动邀请高等教育利益集团的代表，听取意见，相互磋商，于1911年4月正式提出了她关于资助高等院校的方案，即众议院1248号议案。该议案的主要内容包括：设立一个资助高等教育机构的方案，具体资助金额根据招收学生人数以及年级分布决定，不再强调以学生家庭收入为资助标准的原则，而是将具体的执行标准交给了学校，由总会计署研究和评价联邦的学生资助项目。1248号议案得到了华盛顿高等教育协会界以及高校内外的广泛支持，由此形成了以格林为核心的高等教育联盟。9月，小组委员会对议案审改结束，没有形成任何多数意见。9月 30日，全体委员会以35：1的票数通过了修改后的1248号议案，并提交给众议院全院会议审议。尽管没有一个人对它完全满意，但是每个人都可以容忍它。经过四天的激烈辩论，审改后的议案最终以332：38的票数在众议院获得通过。
很明显，参议院和众议院各自通过的文本具有根本上的分歧：前者赞成直接向学生提供资助，而后者则主张向高等教育机构提供资助是必要的。根据立法规则，两院于1912年3月组成了协商委员会，就文本进行协商。协商委员会的辩论焦点是参议院佩尔提出的教育机会助学金问题。在讨论中，一些原本与格林持不同意见的众议院成员转而支持了佩尔的主张，使其关于教育助学金的提案获得了更多人的拥护。尽管参众两院文本的差异多达401处，但经过两个月的沟通和妥协，协商委员会最终通过了最后的文本。协商后的文本在参议院和众议院都引起了争议，但最后仍以 3：15和214：180的票数分别在参议院和众议院获得通过。1912年 月23日，尼克松总统签署法案，完成了《1912年高等教育法》的立法过程。
三、政策变迁的逻辑解释
在美国《1912年高等教育法》中，为什么资助政策的对象是学生而不是大学?为什么政策领域中的决策者或利益集团的组成是稳定的，政策却发生了变化?这背后的逻辑可以借用萨巴蒂尔的支持联盟框架进行分析。
支持联盟框架假定一个三级层次的信念系统，即深层核心信仰、政策核心信仰和工具性信仰。其中，深层核心信仰是基本规范和本体论观点，稳定性极强，是极难改变的；政策核心信仰是联盟的“黏合剂”，政策子系统内的各成员由于不同的政策核心信仰而形成稳固的联盟，调整起来绝非易事；工具性信仰是关涉一些工具性信息的认识，是较容易改变的，政策理念的相互学习常常发生在这个层面。支持联盟框架已被证明可以用来分析实质性的政治冲突和高技术复杂性的案例。它的一个重要特点就是将政策过程看作一个整体，其关注的焦点是政策取向学习，认为制度变迁主要是通过政策取向学习进而修改政策信仰来实现，并把政策子系统看作最好的分析单元。按照周光礼教授对此框架的改进和归纳，支持联盟的作用机制就是“政策子系统中，不同的政策核心信仰会聚集起不同的支持联盟，各支持联盟都力图左右政策的走向；不同联盟为取得有力的竞争地位而发生的互动会导致政策取向的学习和主导性联盟的变化；子系统之外的变量通过影响子系统中行动者的政策核心信仰从而影响政策变迁”。萨巴蒂尔在解释政策取向学习时认为：“不同联盟中的成员为了推动他们的政策目标的实现而去更好地理解这个世界。”
那么，按此种理解，支持联盟框架下的政策变迁原因就是政策取向的学习和政策子系统外部事件的冲击，前者改变了联盟的政策信仰，后者则用来解释对政策产生影响的外部环境，包括社会经济条件变化、统治联盟系统性变化、公众舆论的影响等。政策微调更多源自子系统内部的政策学习。根据支持联盟框架的逻辑，我们将分析转化为两个维度：以深层核心信仰和政策核心信仰为一个维度，代表政策子系统内部变量；以稳定因素和活跃因素为另一个维度，代表政策子系统外部变量。此外，政策联盟的划分以及政策取向的学习实际上是工具性信仰的变化。
(一)政策子系统内部的信仰维度
1.深层核心信仰：教育机会均等。美国高等教育学生资助政策最关心的核心问题实际上是受教育权问题，在支持联盟框架中，从《19 5年高等教育法》到《1912年高等教育法》的深层核心信仰是受高等教育权，即保障每个高中毕业生都有平等进入大学学习的机会。二战结束后，联邦政府颁布了多部高等教育方面的法案，如《退役军人法案》、《高等教育设施法》、《国防教育法》等，从各方面保证适龄青年都能够接受高等教育，全面推行高等教育大众化，提高美国国民素质。卡耐基教育委员会对美国19 0-1910年进人大学学习的适龄青年所开展的调查研究却显示，尽管这十年间美国大学的人学人数不断增长，高等教育机会扩张的主要受惠者是中产阶级和白人家庭的子女，他们都能够接受比较好的高等教育然后进入社会，继续“复制”父辈的社会阶层定位；而本应在高等教育机会扩张计划之内的少数族裔和贫困家庭的子女则在大学中的代表性明显不足。加之10年代以罗尔斯的《正义论》为代表的社会主流思潮倾向于社会弱势群体、为福利国家辩护的价值观念，认为“任何孩子都不能因为经济原因而失去接受高等教育的机会”。因此，雅论政策的支持派还是反对派，他们在推动政策发展时都必须考虑政策走向对广大民众的子女接受高等教育机会的影响，学生资助政策的变迁就是为了最大限度地消弭由学生经济背景、天赋等因素带来的实质上的不平等，从而保障学生的受教育权。
2.政策核心信仰：徘徊在生产者权利与消费者权利之间。雅论是《19 5年高等教育法》还是《1912年高等教育法》，其中有关学生资助政策的政策核心信仰是--在高等教育领域，到底是谁在行使保证教育机会均等权利?是作为生产者的高等教育机构，还是作为消费者的学生?
(1)“生产者权利”--精英教育。这在很长一段时间都是主导美国联邦政府拨款的价值观。从20世纪50年代末开始，国际科技竞争、军事竞争乃至人才竞争的浪潮一浪胜似一浪。在竞争过程中，社会贫富的巨大分化与美国宣称的民主和平等价值观形成强烈反差，为数庞大的贫困人口成为美国整体国力强大的阻碍。因此，人们开始注意到教育，尤其是高等教育的特殊功能--医治贫穷、发展生产、强民富国。为了提高高等教育质量，美国联邦政府向大学提供财政上的援助，其目的有二：一方面，使大学有能力选择良好生源，奖励优秀学生，改进教学质量，培养高级人才；另一方面，通过对高等教育机构的援助，进而“对接受高等教育的贫困学生提供经济资助”，使其能顺利完成学业。这里暗含的价值假设是，高等教育机构不证自明的地位使其有选择优质学生的权利，国家通过培养精英人才实现提升竞争力的目标。
(2)“消费者权利”--大众化教育。罗尔斯的差别原则强调“按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜”，于是，更多人开始反思强调学业成绩的扶助政策。这种政策难以提供一种普遍的权利，事实上仍然是对真正贫困学生的不公。每个有能力的公民都有接受高等教育的“权利”，这种权利不可因为经济原因而丧失。相对于高校，联邦政府对公民更具有不可推卸的责任，这是建立公正社会的政府应当承担的责任。这就意味着联邦教育政策的首要出发点应该着眼于对贫困学生的资助。不管学业水平如何，经济困难的学生均有同等的资助申请资格。在这种意义上，国家应当针对学生个体而非学校提供资助，真正解决学生的经济需要，使其能够根据自身情况选择大学。只有大多数人接受了高等教育，才能在更大程度上推动国家的经济发展和社会进步。
(二)两个支持联盟的形成与界定
萨巴蒂尔认为，联盟的信仰系统是支持联盟的核 心概念，是联盟成员共有的主张、价值判断和信息收集。信仰系统的三个层次是划分《1912年高等教育法》的立法过程中两个支持联盟的标准，其中，联盟成员共享的政策核心信仰是区分两个联盟的重要标志。
1.支持联邦资助面向学生的联盟
该联盟的成员集中在参议院。大多数成员深受卡耐基高等教育委员会相关报告的影响，主张联邦政府设立直接面向学生的资助项目，以确保贫困学生与其他学生拥有同等的大学入学机会，实现高等教育大众化。其主要观点如下：
其一，混合资助模式的实施过程实际上充满了不确定性。《19 5年高等教育法》规定的混合资助模式并不能很好地达到教育公平的目的。这是因为，资助总额中只有一小部分是根据学生的数量来确定，其余大部分款项直接划拨给高等教育机构，高等教育机构再依据经济条件和学业能力来确认学生的资助资格。这种模式很容易使高等教育机构产生搭便车的行为，显然有违立法的初衷。此外，随着“机会均等”被赋予新的含义，如何让女性和少数族裔学生进入高等教育机构学习，保证高等教育机构生源的多元化，让教育机会资助金能真正发挥作用也成为一个重要的政策目标。因此，佩尔等人建议，将联邦政府资助贫困学生的路径加以修改和完善，使作为资助媒介的高等教育机构退出资助过程，并由联邦作为资助金的主要划拨机构直接确认贫困学生的资助资格，从而使教育机会资助金项目真正能够惠及贫困学生。
其二，通过教育机会资助金项目达到提高高等教育质量的目的。20世纪 0年代后期，尽管美国已经出台了诸多法律保障高等教育的教学质量，但是已有的法律条款对高等教育质量的提高作用有限。根据《19 5年高等教育法》的规定，联邦政府每年定额拨款给高等教育机构，忽略了对其教学质量等方面的考核，使高等教育机构在雅监督的情况下缺乏竞争意识，进而导致教育质量低下。佩尔等人认为，如果将资助金直接划拨到符合申请条件的学生手中，以“联邦政府一学生一高等教育机构”来代替之前的“联邦政府一高等教育机构一学生”的资金运作路径，那么学生就成为真正有选择权的人，他们能够根据自己的需要选择大学和相关项目。这种方式让高等教育机构面临更加激烈的生源竞争压力，促使其不断改进教学内容和教学方法，从而从整体上推动高等教育质量的提高。
其三，《19 5年高等教育法》所规定的教育资助金项目具有明显的“马太效应”，亟待改进。尽管教育资助项目以“混合资助”的方式使一些家庭贫困的学生接受了高等教育，但随着项目运行时间的推移，不少问题也逐渐暴露出来。例如，各州和高等教育机构的资助额度仅与招生人数有关，而与贫困生的数量和范围没有多少关联。这样一来，那些偏远的州和社区学院等较低层次的高等教育机构因为招生人数少而只能获得较小的资助额，而一些招生数量庞大但贫困学生较少的州和大学却能获得较大的资助额。
其四，联邦政府在教育资助项目中的两难使资助政策必须转向。教育资助项目是通过高等教育机构来实施的，而且条款中只规定高等教育机构要“协助教育署长”，并且“与其他高校积极合作”，“努力鉴别具有特殊经济困难的合格青年”，“保证所有需要资助的合格申请者都有合理的机会获得‘教育机会助学金”’，同时制定相关条款“以保护国家的财政利益不受损失并促使目标的实现”。然而，对于高等教育机构如何实现政策目标并向联邦政府做出反馈，条款并未做出规定。政策制定上的漏洞就使联邦政府只能“在政治意义上掌握高等教育机构向贫困学生分配资助金”的情况，而“雅法确定所提供的财政援助是否真正实现了既定目标，也雅法获得政治上的回报--因为受资助的学生往往把联邦政府和学校的资助相混淆”。政府和高等教育机构都面临着如何更好地实施教育资助项目的压力。
鉴于此，以佩尔为中心的联盟主张设立一个为所有高校的四年制本科贫困生提供不超过1200美元的助学金项目，使资助直接面向学生，同时为高等教育机构接受的每一个受到联邦资助的学生提供教学成本津贴。
2.支持联邦资助面向高等教育机构的联盟
由格林率领的高等教育机构利益集团以及众议院大部分成员提倡精英教育，侧重于将联邦资助面向高等教育机构，根据学业成绩选择受资助的学生。格林团队的主要观点和理由是：
其一，高等教育机构失去主导作用，难以提高教学质量。联邦政府在高等教育政策制定中，往往将对高等教育机构的资助视为实现各种政策目标的手段，如培养国防科技人才、鼓励退伍军人接受高等教育、促进高精领域科技发展等，这些政策目标使联邦政府的各种高等教育资助项目分散于各个不同的政府部门，而高等教育机构获得的资助项目很少。这些具有不同目标和要求的资助项目往往“喧宾夺主”，牵引着高等教育机构往不同的方向走，高等教育机构逐渐失去了资助资金的支配权和主导权，在提高教育质量和培养学生等方面往往力不从心。
其二，对高等教育机构实施一揽子资助项目有利于缓解高校财政困难，减轻学生负担。高校的财政困难需要联邦政府采取一揽子资助政策才能解决，这样既可以避免资助项目的分散性，整合既存资助项目，形成明确、综合、一体化的联邦高等教育政策，又可以集中联邦的财力资助高等教育机构，缓解高校财政困难，抑制学费上涨，从而保证贫困学生也能接受高等教育。
以格林为中心的联盟主张不再强调以学生的家庭收入作为助学金申请的基本原则，而把具体的执行标准交给学校，学校在每年的招生人数及其年级分布的基础上，结合学生的学业成绩及需求状况确定每年的资助额度和人选。
3.联盟之间的互相学习
在美国《1912年高等教育法》的立法过程中，国会两个联盟分别呈交的文本存在多达401处差异，但是经过双方的沟通和妥协，协商委员会最终在两个月之内通过了协商后的文本。在协商过程中，联盟的政策取向发生了改变，这是联盟学习的结果。这种学习有两种不同的情况：一是联盟内部的学习，政策微调是内部学习的结果；二是联盟之间的学习，不同联盟在利益博弈过程中会受到多种因素的影响，跨联盟的学习会对具有不同政策信仰的联盟妥协各自的政策议案有重大推动作用。当两个联盟之间出现中介层面的普遍的观念冲突时，政策取向的学习是有可能发生的。
联盟内部的学习是指政策共同体在不断沟通和协商过程中最后达成的一致。例如，在20世纪 0年代初的美国，新的高等教育利益集团不断出现，纷纷在华盛顿设立自己的办公室，发表不同的声音。在对联邦政府大规模资助高等教育的问题上，美国教师联合会曾一度持反对态度。会员们担心，联邦政府资助的扩大会导致大学受到政府控制而失去学术自由。但是，在不断沟通和互动的过程中，美国教师联合会以及其他高等教育利益集团最终在一点上达成了共识--联邦政府应该帮助高等教育机构度过财政难关，应当进一步扩大对高等教育的资助，并且应该通过直接向高等教育机构提供资助的形式加强整个高 等教育系统。而微小的争议主要集中在联邦政府的资助以何种形式在各高等教育机构之间分配。
联盟之间的博弈最终会使他们各自改变政策信仰，做出适当的妥协，从而推动政策的最终形成。支持联邦政府资助学生的联盟主要在以下几方面做出了妥协：其一，不再坚持只设立直接资助学生的基本教育机会助学金项目的提议，而是根据格林团队的提议，把奖助学金项目分为两个部分：基本教育机会助学金和补充教育机会助学金。前者面向四年制本科所有的贫困生，资助依据是学生的“需要”，较少考虑学生的学业能力；后者则用于资助那些学习成绩处于中上等的学生，他们接受了基本教育机会助学金后仍然贫困，资助依据为学生的“学业能力”。其二，同意设立学生贷款市场协会，该协会主要由高等教育机构组织，旨在开辟学生贷款二级市场，降低学生和联邦政府的资金风险。其三，关于高等教育机构分配资助金的项目，同意将“45％的资助额按照学校招收教育机会资助项目的学生数量确定，45％按照学校招收教育机会助学金项目、勤工俭学项目和贷款项目资助学生的数量确定，10％按照学校的研究生数量确定”。这样就平衡了高等教育机构的利益。
支持联邦政府资助高等教育机构的联盟主要在以下几方面做出了让步：接受了佩尔团队关于学生基本教育机会资助额度最多不超过1400美元的提议；资助项目上也不再坚持联邦政府对高等教育机构的一揽子“雅特殊目的和事项”的建议，同意资助项目由基本教育机会助学金、补充教育机会助学金、国家直接贷款、学生担保贷款、学生贷款二级市场组成；关于联邦政府资助高校的依据，也放弃了原本按招生人数确定的提议，接受了对方以教学成本津贴的形式资助高校的建议。特别是当行政当局在资助高等教育机构方面转变态度，决定以教学成本津贴的形式资助高校时，众议院中原本支持格林的议员布拉德斯、德里贝克和魁依结成了反对格林的联盟，反对以招生人数为资助标准，转而赞成以教学成本津贴的形式资助高校。也就是说，随着议程的进展，一些支持格林的议员放弃了对资助额和具体资助办法等细节问题的争论，只提出了一些原则性的要求。尽管高等教育利益集团极不情愿地同意采取以资助学生为主的模式--这个结果与他们的利益是背道而驰的，但他们也认识到，如果协商文本最后以失败告终，那么在未来很长一段时间内都不会有比这更好的议案通过了，而那时高等教育机构的危机将是刻不容缓的，现在最起码联邦政府的资助额进一步扩大了。高等教育利益集团的妥协还源于一种考虑，即“资助学生”的方案既可以缓解高等教育机构的财政困难，也可以更好地避免联邦政府对高等教育机构的干预，保持其自治地位。
(三)政策子系统外部的活跃因素
“支持联盟结构的一个基本论点是，尽管政策取向的学习经常改变联盟信仰系统中的第二个方面，但是一个政府方案中政策核心方面的变化，则需要子系统外非认识因素的干预。”促使美国高等教育学生资助政策从面向学生和高等教育机构的混合资助模式到资助学生的单向模式发生转变的外部活跃因素包括：对教育机会均等的诉求、公共舆论的作用以及其他子系统的政策产出等。子系统外部的因素通过与子系统内部的力量进行重构，形成了支持联盟，从而实现外部因素和内部力量共同推动美国高等教育学生资助政策的变迁。
1.对教育机会均等的诉求
尽管《19 5年高等教育法》规定了联邦政府的混合资助政策，但这种资助政策根本不能真正满足中低收人家庭子女上大学或完成学业的需求。随着民权运动和反贫困战争的深入，教育机会均等逐渐地成为社会正义的主要标志之一；另一方面，美国联邦政府介入高等教育的宪法依据是有权提供共同防御与公共福利、促进人人平等，因此，联邦政府将高等教育政策作为实现其他政策目标的手段。高等教育在彼时的作用就是要打破贫困循环，回应人们对教育机会均等的呼吁，维护社会稳定。那么，高等教育机会均等雅论从工具层面还是价值层面都理应成为联邦政府的政策目标，而且需要有合适的路径来保障和实现这个目标。
2.沟通媒介的影响
在政策信仰的转变过程中，沟通媒介起着非常重要的作用：一方面，由于政策共同体的参与者在根本原则和利益诉求上是一致的，他们之间为了解决问题在各个阶段都会进行沟通；另一方面，不同联盟的政策参与者尽管在价值观和政策取向上不尽相同，但是他们相信，观念和信息的交换、双向游说以及其他形式的沟通可以减少彼此之间的差异，促进共识的达成。
在议案文本出台的最初阶段，各方参与者会通过非正式的会晤等渠道试探性地提出自己的政策主张，如发布研究报告或安排核心人物在公众场合讲话。当正式提出政策建议时，各方会主动征询其他参与者的意见，如行政系统在形成政策建议时会听取高等教育集团的观点。听证过程是重要的信息和观点交换的过程，各联盟都试图使自己的方案得到对方的关注和接纳。因此，政策参与各方能否提供充分的、令人信服的信息，能否在听证会以及其他正式或非正式渠道论证自己的观点，能否进行有效的政策辩论是至关重要的。
3新的政策参与者与高等教育机构利益集团的博弈
较之其他外部因素而言，“新的政策参与者”对高度教育立法过程和最终结果的影响更为强大和直接。在《1912年高等教育法》的立法过程中，成立于19 1年的卡耐基高等教育委员会就充当了这一角色。该委员会的主要宗旨是通过相关领域的研究促进高等教育的发展，它在19 1-1913年间陆续发表的系列研究报告对美国高等教育政策的发展产生了重大影响。这些报告关注的主题是联邦政府在高等教育领域应扮演何种角色，其中19 8年发表的报告《质量与平等：高等教育联邦政府责任的新水平》表达了委员会的基本观点，认为“联邦政府应该增加向高等教育的资助，并且资助应当以直接面向学生为主，以确保入学机会均等目标的实现”。卡耐基委员会将研究简报发给国会相关的委员会和小组委员会，甚至散发到国会的每个办公室以及相关政府部门，从而使其产生了广泛的影响。议员们认为，卡耐基委员会作为一个专司教育政策研究的研究机构，没有将过多的自我利益掺杂在报告中，因此，该委员会的研究报告比与高等教育利益集团所提供的财政数据更加客观，更有说服力。于是，在立法过程中，经过不断的游说和辩论，大多数国会议员们都对佩尔提出的“资助学生”的提案表示认同。这样，卡耐基高等教育委员会一方面利用自己的成员优势--很多成员都是高等教育政策过程中长期和重要的参与者，成为《1912年高等教育法》立法过程的参与者，另一方面充分发挥政策研究组织的优势，提供专业的知识和信息，充分论证自己的政策主张，进行有效的政策辩论，从而在现有制度框架下实现了自己的政策主张。
当更多的国会议员接受了卡耐基委员会提出的“资助学生”的报告内容，就会权衡两个联盟的提案哪一个更能满足“教育机会均等”的观念要求。此时，佩尔联盟很巧妙地运用了与卡耐基委员会报告相似的语言来支持自己的观点，给人以论据客观、资料翔实的印象，并且积极与国会和行政系统建立良好的关系。高等教育集团面临的诸多障碍和考虑不周直接导致了其失败：首先，大学的多样性带来了高等教育机构利益的多元化，使达成共识成为一件非常困难的事。尽管在联邦应该扩大对高等教育机构的资助这一议题上达成了一致，但又由于时间和组织上的诸多限制，雅法展开充分的数据调查和信息交换，使得该联盟的政策提案缺少有效的数据支持。其次，该联盟认为高等教育对于社会而言有不言自明的地位和价值，加之其厌恶政治的传统，使其远离了政治游说活动。在信息缺失的情况下，高等教育集团仅仅固守联邦政府“资助高校”的政策方案，忽略了其他参与者的政策倾向、其他重要的政策内容以及次优方案的可能选择。最后，该联盟缺乏寻找核心代言人的意识，以至于在整个立法过程中始终依赖格林作为唯一的提案代言人，忽视了对其他议员的拉拢和游说。
结语
从对美国《1912年高等教育法》立法过程的分析可以看出，政策变迁过程实际上是子系统内部各个联盟之间政策核心信仰的矛盾冲突过程。在联盟之间互相沟通、协商和学习的过程中，当一种政策核心信仰为决策集团所采纳，显示出比另一种政策核心信仰的优势时，政策就会发生根本性的变化。政策取向学习是美国高等教育学生资助政策变迁的动力，而外部重大事件的刺激也是引发制度变迁的主要方式。在子系统外部的政治、经济、沟通媒介等活跃因素的影响下。支持派与反对派围绕该制度子系统中的深层核心信仰--教育机会均等，通过政策取向学习逐步修正表层信仰，最终促成了教育机会资助金项目中“资助学生”模式的实现。
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发表于 2020-8-5 09:12:56
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