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摘 要： 城乡基础教育非均衡发展主要体现在教育经费、教师资源、办学条件等方面，非均衡违背了教育公平，不利于实现基础教育的现代化。非均衡与城乡二元的经济发展差异有关，也与政府人为的政策制度有关。制度设计，能有力矫正城乡基础教育非均衡现状，促进教育公平。
【关键词】： 城乡基础教育 均衡发展 制度设计
一、城乡基础教育发展非均衡的现实
城乡基础教育非均衡发展，主要是指城乡间基础教育在教育经费投入、办学条件、师资配备、教育质量等方面存在较大的差距，不合理、不协调，这种非均衡严重违背了教育公平，也不利于实现基础教育的现代化。
（一）城乡基础教育发展非均衡的现状
1.经费投入差距明显
在以地方政府投入为主的教育经费体制下，由于区域、城乡经济发展的差距，若以生均预算内事业费、生均预算内公用经费等指标衡量，则城乡基础教育经费投入存在着明显的差距。
数据来源于教育部《2008年全国教育经费执行情况统计公告》，单位为元。
2.师资配备严重失衡
城乡间教师水平的差距非常突出，主要表现在教师的规模结构、能力水平、权益保障方面。农村师资配备的不足使得农村基础教育的基本质量难以保障。
《国家教育督导2008报告》显示，2001年农村和县镇初中生师比分别为11.9∶1和11.1∶1，均低于城市的15. ∶1。中西部农村学校外语、音乐、体育、美术和信息技术等学科教师严重不足。农村小学大专及以上、初中本科及以上学历的教师分别为 3.4%和41.4%，分别比城市低22个和30个百分点，初中中高级职务教师多占比例，城市高出农村19.2个百分点。［1］
3.办学条件相差甚远
农村义务教育基础设施薄弱，相当一部分小学、初中的校舍、图书仪器装备、体育美育卫生设施达不到国家规定标准，信息化装备尤其严重不足。
（二）现状的影响因素
经济基础决定上层建筑，城乡基础教育的非均衡发展与城乡经济发展程度的差异存在必然关系，在教育资源供给和配置上，农村相比城市甚为紧缺，可以认为城乡二元结构是造成城乡基础教育差距的主要根源。
田芬在其博士论文《基础教育均衡发展研究》中提出：“我国在城乡二元结构，计划经济体制下，形成了‘城市中心’的发展趋向，教育政策的制定忽视了城市和农村在教育环境和教育资源上的差别，这是导致基础教育非均衡发展的主要原因。”［2］对于这一观点，我持赞成态度。
我国实行“地方负责，分级管理”的教育管理体制，同样导致城乡基础教育发展不均衡。
综上所述，城乡基础教育发展不均衡既与城乡二元的经济发展差异有关，又与政府人为的政策制度有关。
二、城乡基础教育均衡发展的制度设计
未来城乡基础教育的发展要以科学发展观为指导，以人为本，努力做到两个坚持。一是坚持促进公平，强化政府基本公共服务职能，坚持基础教育的公益性和普惠性，缩小城乡基础教育的发展差距；二是坚持改革创新，从制度设计和体制创新上解决城乡教育资源配置不公的问题。
（一）制度设计所要遵守的原则
统筹城乡基础教育协调发展，使公共教育资源向农村倾斜，这是城乡基础教育均衡发展制度设计应坚持的一个原则。可以这样理解这个原则：因为除了城乡二元结构是造成城乡基础教育差距的主要根源外，教育发展的城市倾斜政策、“地方负责、分级管理”的教育体制的缺陷也是原因，所以要缩小城乡基础教育差距需要从城乡一体化的战略要求出发，统筹城乡基础教育发展，也要在政策和制度设计上适当向农村倾斜，在公共教育资源的配置上优先保证农村基础教育发展的需要，这也是“城市反哺农村，东部反哺西部”思想在教育层面的运用。
（二）制度设计
1.教育经费
（1）完善以县为主的基础教育管理体制
在以县为主的体制运行过程中，基础教育经费重心上移，减轻了农民负担。但由于县际经济发展的差异，基础教育的投入亦受制于县的财政收入，乡镇办学的积极性有所下降，所以要完善以县为主的基础教育管理体制，凸显出“分级管理”，增加国家和省级政府的责任。在教育经费的投入方面：第一，加快城乡一体化进程，消除城乡二元制结构，这样基础教育经费投入的总量会有所增加；第二，建立中央和地方各级政府的分级管理体制，按比例分担基础教育经费投入的机制。城乡教师的工资由中央和省级政府负责，而校舍的建设与维修、教学仪器的购置、日常办公费用由县镇负责。
（2）建立区域内的城乡一体化财政拨款制度
政府加大对城乡基础教育的统筹和投入力度，建立城乡一体化财政拨款制度，并依法确保教育经费的三个增长。在教育经费总量增长的前提下：第一，加大对农村基础教育的支持力度，确保新增教育经费主要用于农村；第二，建立公共教育财政体制，确保农村基础教育投入到位；第三，引导城乡学校布局的合理调整，提高经费的使用效率。
2.办学条件
确立标准化学校建设制度，统筹城乡办学标准。从某种程度上理解，城乡基础教育的差距最基本的表现形式还是学校之间的差距，要推进城乡基础教育均衡发展，就必须改造城乡薄弱学校，缩小城乡办学标准的差距。
城乡基础教育在办学条件上存在很大差异，而要想统筹城乡办学标准，必须确立一个最低标准。基础教育缺少办学的最低标准，因此雅法制定满足标准的目标和步骤，也就不能明确各方的责任，进而雅法采取政策与措施。对此有如下构想：可以参照国家对贫困人口生活标准的界定来定义基础教育最低办学标准，并根据各地实际的经济发展状况建立符合各地实际的办学标准，这样就明确了目标与责任，易于采取措施。第一，规定生均经费，生师比等教育标准；第二，规定基础教育投入占财政经费的法定比例；第三：各地根据经济发展状况建立符合各地实际的办学标准。这样可以因地制宜地有效保证城乡基础教育有一个既相对合理又具有可操作性的标准。
3.教师资源
由于农村经济文化欠发达等原因，雅法吸引高素质的教师资源，更由于农村教师的基本编制有限制，岗位结构不合理，代课教师多在农村，这样基础教育的师资配备在量与质上都不合理。因此要通过编制、待遇等制度和政策上的倾斜与保障才能达到“引人，用人，留人”的目的。
（1）全面推进教师聘任制度
第一，实行城乡统一的基本编制标准和岗位结构比例标准。区域内城乡的生师比、岗位结构必须是统一的标准。
第二，实施“农村小学全科教师定向培养计划”，实行定向招生、公费教育、全科培养。定向分配，重点加强农村和薄弱学校师资力量。［3］设立农村边远贫困地区乡镇以下教师特殊岗位津贴，鼓励引导教师到农村学校任教。
（2）努力完善教师交流与进修制度
统一区域内城乡教师工资待遇、考核和评价制度，共享区域内研修培训资源和课程教学资源，缩小城乡学校间的人力资源差距。完善教师进修制度，满足农村教师职业发展的需要，在教研活动开展的频率、深入性、规范性方面都应有科学的规划安排；教师继续教育的内容、形式与效果都更要有针对性和实效性。
（3）更加重视教师保障制度
全面提高农村教师的工资和福利待遇。实施义务教育绩效工资制，适当向农村学校特别是条件艰苦的学校教师倾斜，增强农村教师职业的吸引力［4］。
4.强化评价与监管
基础教育的管理权在于政府，政府应制定相应的教育质量评价监管制度和教育资源使用监管制度。区域内城乡的教育质量要建立统一的评价体系，建立以县为主的教育质量监管机制，实施对辖区内每所学校的基本教育质量的评估与管理，重点提高农村的基础教育质量。
参考文献：
［1］第七战略专题调研组（组长：陶西平、袁振国）.加强统筹协调促进教育公平［J］.教育研究，2010，（01）.
［2］田芬.基础教育均衡发展研究［D］.苏州大学，2004.
［3］［4］第九战略专题调研组（组长：张天保、史宁中）.一流教师一流教育［J］.教育研究，2010，（01）.
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发表于 2020-8-29 09:13:04
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