|
|
内容提要 如何建立健全农村职业教育长效机制是需要在实践中不断探索创新的课题。联系新农村建设的时代需要，从我国农村劳动力素质与流动转移情况出发，立足当下我国农村职业教育发展现状，运用计划、组织、领导、控制四大管理职能的相关管理学理论，分析并构建农村职业教育的长效机制。
【关键词】 农村职业教育；长效机制；管理职能；新农村建设
作者简介 张贻发(19 1－)，男，华南农业大学党委宣传部部长；吴棉棉(1988－，女，华南农业大学公共管理学院本科生；向安强(19 0－)，男，华南农业大学公共管理学院社会学系教授；陈锦梅(1910－)，女，华南农业大学成人教育学院副研究员。(广东广州 510 42)
本文是广东省哲学社会科学规划教育学研究项目《新农村建设视野下农村职业教育长效机制研究》(编号01SJY024)与广东省普通高校人文社会科学研究重点项目《新农村建设与广东新型农民培养研究》(编号0 2D84003)的阶段性成果。
农村职业教育是提高农民素质、培育新农民的重要途径。但2001年人才蓝皮书《中国人才发展报告》指出，目前，中国农民职业教育相对落后，农民培训经费不足，农民培训立法缺失，这在很大程度上将会阻碍中国“三农”问题的有效解决。…因此，如何构建农村职业教育长效机制，培育新型农民，提高农民素质，是摆在各级党政组织、领导干部和农村工作者面前的重大课题。
一、我国农村劳动力素质与流动转移
广大农民既是社会主义新农村的建设主体和基本量，又是我国农村职业教育的对象。国际上农民是指居住在农村以农业为职业的人，但我国农民更多的是一个户籍概念。虽然我国有些农村户口的农民已经从事工商等其他二、三产业，但其农民身份并未改变。本文农村职业教育对象限定于具有农村户籍，居住在农村，以农业或非农为职业的人。在社会主义新农村建设背景下，我国农村劳动力呈现出以下几个特征。
1 农村劳动力文化素质低，差异大
近年来随着国家对农村教育的重视，我国农民的文化素质普遍有了很大提高。据《中国农村统计年鉴》数据，1985年我国农村劳动力中文盲、半文盲比重为21.81％，初中以上文化水平的仅34％；2000年文盲、半文盲比重下降到8.09％，具有初中文化已达到51.8％。但是，东西部地区之间，甚至农民个体之间的文化水平差异仍然很大，由此导致了贫富分化。据1998年全国固定观察农户数据分析，10％高收入户所得收入已相当10％低收入户的20.4倍。农村地区亦出现较为严重的贫富分化。
2 农业专业技术人员少
建国后，国家通过设立农业院校共培养农科大专以上毕业生190多万人。目前在农业系统国有单位的在职专业技术干部有121万，占农业系统从业人员的24.8％。这支队伍在为我国农业现代化管理、教研、推广方面作出巨大贡献的同时也存在着不少问题。如人员年龄偏大，不熟悉现代农业经营管理、综合性专业知识欠缺，高学历人员少等。另据农业部门统计，我国平均每万亩耕地仅有8名农业专业技术人员，平均每万名农业人口中只有15名农业专业技术人员，在数量上远低于发达国家水平。农科专家及农村青壮年“孔雀东南飞”的现象，造成新农村建设优质人力资源的供不应求，制约了农村生产力的进一步发展。
3 总量巨大，供需不平衡
我国农村劳动力资源总量过大。199 年我国农村剩余劳动力为1.4亿多人，且呈现增多趋势，2005年已超过1. 亿人，据估算2010年将达到1.14亿人。另据人口普查，2000年中国总人口121 21万人，乡村总人口9亿多(具有农村户籍者)，占13.2％，其中 2.3％生活在农村。但更为严峻的是中国的土地最多只需要1亿农业劳动力。农村劳动力的供给从数量上远超过农村经济发展对劳动力的需求。
二、我国农村职业教育发展现状
目前我国农村职业教育面临不少困境，发展滞后；特别是与社会主义新农村建设的时代新需求不相适应，不能有效供给新农村建设所需要的大批新型农民和农业技术人员。归纳其核心问题为：缺乏长远规划、保障机制、协调机制和监督激励机制。
1 发展水平及需求存在差异――缺乏因地制宜、因人而异的长远规划
首先，城乡、区域发展不平衡。从国家对各区域教育资金的投入来看，2002年东部地区人均教育事业费为245.13元，西部地区为1 0.09，中部最低为141.1 元，东部与中部人均差距近100元；从平均受教育年限来看，东部比西部高出一年，比中部高出0.2年。
其次，城乡劳动力受教育年限也存在较大差异。2004年农村劳动力平均受教育年限为1.9年，尚未达到9年义务教育线，而同期城市劳动力平均受教育年限达到了12.4年，相当于高中毕业生的文化程度，城乡差异大。教育是人力资本培育的重要途径，受教育起跑线的不均等将带来城乡、区域发展的不平衡。
再次，不同群体教育需求存在差异。据一项基于武汉周边农村人口的调查反映，高达12％的在读农民子弟最期望学到的技能是非农转移性技能，如服装、机械、餐饮、美容、旅游等，愿意学习种植业、养殖业等农业技术的很少。而相反的是种植业( 4％)、养殖业(20％)恰恰是农民最希望得到的技能培训。另在培训地点上，13.3％的农民期望培训地点就设在本村，强烈要求“就近培训”，最好是田间教学；而在读农民子弟对培训地点的要求则很少。农民群体内部对职业培训内容、方式、时间等方面的需求亦存在差异，使农村职业教育工作的开展增添了复杂性。
可见，现阶段我国农村职业教育在发展环境下存在城乡、区域的差异，在教育需求上存在农民内部群体的差异。在总体上缺乏因地制宜、因人而异的长远规划。基层政府在开展农村职业教育过程中若采用一刀切的方式将出现部分地区因师资、经费跟不上而计划半途夭折，同时使部分农民群体对职业教育的需求得不到满足。因此农村职业教育工作开展中应做好因地制宜、因人而异的长远规划，立足于当地发展水平、遵循农民的培养需求，制定不同的发展目标、设立不同的教程、编制通俗易懂的教材，才能实现因材施教，为新农村建设培养一批适应当地发展，各有所长的人才队伍。
2 资金、师资供给不足――缺乏健全稳固的组织保障机制
首先，资金投入不足。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》明确提出教育分级管理的体制，农村的一切教育都由农民自己来办。就陕西省来看，省政府每年给各县补助50万元支持职业教育发展，但这笔钱分摊给各个乡镇后就显得捉襟见肘了。反观发达国家，英国农民职业教育经费的10％由政府提供，美国每年用于成人教育的经费达 00亿美元，德国成人教育投资占教育总投资的15.3％，而我国目前仅占教 育事业总经费的0. ％左右，农村职业教育资金支持不足严重阻碍了农村职业教育的发展。
其次，师资队伍不健全。师资队伍总体水平不高，一方面职业高中教师学历合格率仅为44.3％，且大多数专业教师从学校毕业后没有经过一线实践。直接到职业学校任教，兼具理论与技术的“双师型”教师很少；另一方面，随着科学技术的革新，一些老的专业教师雅法适应新专业的教学要求。同时，高校教师及科技专业人员由于农村条件差，在没有相关激励措施的带动下，下乡支农、支教的积极性低，薄弱的师资力量雅法满足农民对职业教育日益增长的需求。
再次，其他社会力量支援力度小。一方面，由于当下国内企事业单位社会责任感普遍不高，在没有具体实际的优惠条件下自发参与到职业教育领域，为农村职业教育提供资金捐赠或培训实践基地的积极性不高。单纯的课堂教学难以满足农民掌握实际操作技术的需求，教学质量难以提高。另一方面，由于国家政策的扶持力度不够，民间参与农村职业教育的力量薄弱。不利于农村职业教育融资多元化。
政府在教学经费、设施更新等资金供给上的缺位，农村职业院校师资队伍不健全，高校教师、农科技术专家、企事业单位、民间办学等社会力量支援农村职业教育的力量薄弱，都是当下制约我国农村职业教育发展的瓶颈。究其原因在于我国农村职业教育尚未建立起健全稳固的组织保障体系，尚未做到教学资源的最优整合。
3 各方主体分工配合不到位――缺乏统一有序的领导协调机制
首先，多头管理下权责不明。现阶段参与到我国农村职业教育的行政主体包括国家教育部和人力资源和社会保障部。具体而言，职业学校(包括中专学校、职业高中、成人中专)归教育部门管理，而技工学校则由劳动部门管理。由于主管部门不同，许多政策不协调。一方面将造成重复投入、资源分散、效率低下；另一方面，责权不明也为各方主体相互推诿责任提供了可能性。
其次，各方主体配合不到位。农村职业教育机制的建立是一个整合农民自身、教育机构、企事业单位等各方资源的过程。多方参与者在具体操作中存在交叉关系。如教育资金的来源上政府、个人、企业承担的比例；普通高校与职业学校生源、资源的分配关系；师资队伍上专职在编教师与兼职高校教授和科技人员的分工配合及待遇差别；各乡镇基层政府在资源分配整合上的矛盾等。这些关系在没有统一有序的领导协调下往往成为工作推进的阻力。
多头管理及各主体分工配合的不到位，主要原因在于缺乏统一有序的领导协调机制，政府扮演的宏观调控者角色不到位。政府在资源整合的过程中并非只是简单的承担资金供给者的角色，更重要的是应该担当整个机制建立的指挥者。
4 教育工作的实效性及持续性差――缺乏长期有力的监督激励机制
首先，实效性低、与就业脱钩。其一，参与机会小。据一项基于武汉周边农村人口的个案调查显示，当地农民参与学习的热情很高，但途径少、机会小。阻碍他们参加培训的原因中，有 ％的农民选择“没人组织”，另有 4.3％的农民工是由于“效果不好”。
其二，认同度低。受传统观念影响，人们重视普通教育而忽视职业教育，职业技术学校被视为二流学校，许多家长宁愿花高昂的借读费到一所普通高中就读，也不愿送自己的孩子进职业技术学校学习。其三，与就业脱钩。由于培训内容设置不合理以及师资力量的薄弱，致使农村职业学校的毕业生就业难，而农民参与培训的积极性低又反过来造成职业学校的就学率低，招生难等问题。
其次，教育时间间断性。由于大部分农民从事农业生产，农村职业教育工作的开展在时间上需结合农民的生产空闲。但由于资金、师资组织等方面的缺陷，以及部分地区政府为应付政绩考核与打造政府形象才临时性组织科技人员下乡等情况，使农民参与职业教育的时间跨度往往很大，参与机会少，效果差。
再次，法律规章制度不健全。纵观西方发达国家政府在发展农业教育上的举措，美、日、法、英等国均非常重视农业教育立法。美国高等农业院校更是通过《赠地学院法》、《试验站法》、《推广法》三大重要法令构建起农业教学、科研、推广相结合的体制。反观我国，目前还没有一部完整的、专门的农民培训法，职业教育立法依然是我国农村职业教育发展的薄弱的环节。
农村职业教育的效果好坏、能否直接与就业相挂钩，直接影响着农民参与职业培训的积极性。打破农村职业教育开展的临时性与间断性，突破我国农村职业教育发展在立法、执法保障上的薄弱环节，提高农村职业教育的质量，实现农村职业教育的可持续发展，需要建立长期有力全方位的监督激励机制。
三、我国农村职业教育长效机制的构建
农村发展特别是社会主义新农村建设受制于农民素质，而我国现阶段农村职业教育在发展过程中所面临的各种困境，又阻碍了我国农民素质的进一步提高。因此，我国农村职业教育亟需建立持续、稳定、快速发展的长效机制。长效机制指能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。我们把农村职业教育长效机制定义为，通过建立健全和严格执行制度，使农民职业教育经常化、制度化和规范化，并致力于提高农民文化素质、就业技能、创业能力的一项根本性的制度建设。农村职业教育长效机制的建立是培育新型农民的制度保障，也是社会主义新农村建设人力资源开发的制度保障。现拟运用管理学中关于计划、组织、领导、控制等管理四大职能的有关理论，建构一套长期有效的农村职业教育发展机制。
1 建立因地制宜、因人而异有计划的发展机制
管理学中计划指的是对组织目标进行定义，建立一个总体战略以达到这些目标，最后制定一个易于理解的层级计划来整合并协调组织的各项活动。组织目标的确定必须寓于不确定的动态环境中。我国农村职业教育城乡差距大，区域发展不平衡，农民群体因年龄、性别、择业、文化水平的差异对职业教育需求也大不相同。环境与需求的不同对我国农村职业教育的发展也将产生不同影响。因此，农村职业教育长效机制的建立首先需要立足于社会主义新农村建设的大背景，建立起因地制宜、因人而异有计划的发展机制。
(1)确立农村职业教育的总体目标
党的十六大报告在建设小康社会的目标中提出：要实现全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高。农民是中华民族的重要组成部分，实现农民三个素质的提高，是实现全民族三大素质提高的重要组成部分。在三大素质中，农村职业教育重点指提高农民科学文化素质。因此，农村职业教育的总体目标为通过职业技能培训教育，提高农民的科学文化水平，提高农民生产经营技能、就业创业能力。各地农村职业教育计划的制定均应紧紧围绕这一目标。
(2)因地制宜制定各地发展计划
由于城乡、区域经济发展的不平衡，沿海与内陆，城郊与山区发展职业教育的环境与条件不同，在发展 职业教育时不能搞一刀切。城郊、沿海地区的农村职业教育起步较早，且在农村九年义务教育的普及下得到进一步发展，已具备发展高层次职业教育的条件。如教育内容由单一农业向二、三产业拓展，教育形式多样化。而大部分中西部农村地区由于农民文化水平较低，且当地资源供应上的短缺，着重发展实效强、周期短、时效快、成本低的职业教育，集中力量办好一项或几项特色职业教育。如以农产品深加工和农业产业化为职业培训的新亮点。
(3)因人而异按需制定教育计划
农村职业教育的对象按就业意向与年龄阶层区分共有三类：以种植业为生的农民，打算向二、三产业转移的农民以及接受完义务教育后升学雅望的农民子弟。另外在以种植业为生的农民中又包含有妇女及老人阶层。由于体能特征、年龄特征、就业去向、文化水平的不同，使他们对职业教育内容、方式等方面的需求存在很大差异。务农的农民倾向于农科专家带技术下乡实地教学，产业转移的农民在兼顾农田时倾向于当地夜校式就业技能、’创业技巧培训，农民子弟在升入普高机会小的情况下更多地选择职专就学，农村妇女则倾向于轻工型乡镇企业兼职培训。因此，各地政府应立足于实地调查，根据不同层次农民对职业教育的需求进行长远规划。
2 建立多方参与的组织保障机制
管理学中组织被定义为：对组织结构进行设计的活动，内容包括决定要执行哪些任务，谁来完成任务。如何分配，谁向谁汇报，在哪里制定决策等。农村职业教育事业的发展关系到我国“三农”问题的解决，关系到社会主义新农村建设的效果，关系到国家工业化、现代化这一历史任务的实现。因此，就目前我国农村职业教育发展过程中面临的资金短缺、师资队伍素质不高，教学实践基地少等困境，需要组织社会各界共同努力予以支持。农村职业教育长效机制的建立离不开完善的组织保障机制。
(1)开拓多元化的筹资渠道
在中央与地方税费改革及教育分级管理体制建立后，财政资金对农村职业教育的支持明显不够，远不能满足不断增长的农村劳动力的教育培训需要。因此应尽快扩展农村职业教育经费来源渠道。首先，政府的财政拨款作为培训经费的主要来源，应将农村职业教育培训经费列入地方财政预算。其次，通过激励机制吸引财政以外的其他资金投入。如鼓励相关产业参与农民职业培训工作，鼓励事业单位、社会团体和个人捐资助学。再次，在经济较发达的地区，可以将部分农村职业教育事业推向市场，引入民间力量，实现自负盈亏。需要强调的是，对农民科技培训资金，要确保及时足额发放，做到专款专用，使资金发挥最大效益。
(2)组建高素质的师资队伍
农村职业教育师资水平的高低是影响农民接受培训成效大小的关键。现在，我国农村职业教育的队伍主要由职业学校的固定老师及农科类专家教授两部分组成。其中职业学校的老师比例大但水平低，专家比例小但需求大。因此，农村职业教育需尽快组建一支高素质的师资队伍。首先，提高农村职业院校教师素质。采取物资精神奖励或学费资助，鼓励支持职业教师通过培训深造提高自身专业素养，同时建立专业教师到企业实践制度，要求在职老师每年须有一定时限的一线实践经验。其次，建立健全农村职业教育兼职教师聘用制，面向社会聘用农科技术人员等专家学者担任兼职教师。再次，加强兼具理论与实践的“双师型”教师队伍建设。2001年冬，云南省曲靖市富源县掀起全县农民“素质教育”动机培训高潮，以整合资源为抓手，县乡两级挑选专兼职教师80人，组成农民“素质教育”培训师资源库，为农民职业教育提供了师资保障。
(3)建设培训教学实践基地
农村职业教育的目标在于提高农民生产技能、就业创业能力，因此，职业教育不能仅局限于传统课堂教学方式，应更侧重于操作技能的掌握。所以，培训教学实践基地的建立十分重要。首先，在农村职业教育资金中，必须留有专项资金用于教学实践基地的建设；其次，可动员鼓励农业产业化龙头企业参与农民职业培训工作，或出资建设科研实践基地，或提供实习培训机会，形成生产、教学、科研推广相辅相成的体系。
3 建立政府主导的领导指挥机制
领导主要指激励、指挥协调组织成员工作，选择有效沟通渠道，解决冲突。由于农村职业教育资金的筹集、师资队伍的组建、教学基地的建设等均需要政府、企业、职业院校、科技工作者的多方参与，因此在组织体系中需要有领导主体来加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理，为农村职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境。因此，我国农村职业教育长效机制的建设必须建立在教育行政部门主导的宏观调控领导机制下；劳动保障部门和其他有关部门在各自职责范围内各司其职；教育行政部门作为统筹者宜粗不宜细，应该积极做好以下几项工作。
(1)宣传教育，提高认识
各级政府对农村职业教育事业的态度、认识直接影响着全社会对其发展的关注度与积极性。首先，各地政府对当地农村职业教育的发展应给予高度重视并积极参与其中，广泛宣传职业教育的重要地位和作用，政府的重视程度将直接影响各参与主体对此项工作的执行力度。其次，通过宣传教育提高全社会对职业教育的认识，转变人们将职业技术学校视为二流学校的陈旧观念。形成全社会关心、重视和支持职业教育的良好氛围。使农村职业教育成为农村孩子的优先选择。再次，通过表彰职业教育工作先进单位与先进个人，经济上给予奖励与减免税费等优惠政策，提高企业的社会责任感，激发企业单位及科技主业人员参与农村职业教育事业积极性与主动性。
(2)政策激励，法律支持
农村职业教育长效机制的建立除了资金、师资、管理上的支持外，还需要政府政策导向上的支持以及法律法规的保障。首先，通过制定相关政策，提高各方参与的积极性。如通过补贴和免费培训提高农民参与积极性，通过税费减免、优先招聘接受培训的农民等调动企业参与热情。其次，随着农村职业教育地位更加突出、任务更加繁重，依靠临时性政策的支持是不够的，需要有国家法律的支撑。但目前我国还没有一部完整的、专门的农民培训法，仅有与之相关的“职业教育”、“民办教育促进法”。因此，为农村职业教育的发展营造一个良好、有序的发展环境，应把农村职业教育事业纳入法制轨道；争取尽快出台专项法律，为我国农村职业教育的经费来源、师资建设、基础设施建设以及服务体系建设提供必要保障。
(3)沟通协调，多方配合
农村职业教育机制的建立是一个整合农民自身、教育机构、企事业单位等各方资源的过程。在组织机制中作为统筹者的政府还应担当沟通协调者的角色。首先，统一各地、各主体开展农村职业教育的总体目标，使各地区立足于当地环境、个体立足于自身利益诉求的情况下，仍紧紧围绕统一的方向开展工作。其次，协调组织机制中的多方关系，处理好农民 个人要求教育时效短、实现个人就业增收的需求，民间职业培训机构扩大生源、实现盈利的需求，以及国家促进农民群体综合素质提高、巩固农业、推进新农村建设的需求三者之间的关系。
4 建构落实动态、主动、全方位的监控机制
控制是为保证组织所进行的活动能够按照其既定的方向进行，管理者对组织绩效的监督。监督、控制机制是建构新农村职业教育长效机制的重要环节，它是农村职业教育工作能否有效组织开展的有力保证。我国农村职业教育如果缺少这一环节，将很难做到有效、持续运行。
(1)建立动态的控制体系
农村职业教育工作是一个囊括调查计划、组织开展、评估反馈的动态过程。因此为保证工作按照计划完成、纠正具体落实中的偏差以确保计划目标实现，需建立贯穿前期、过程、结果的控制体系。前期控制指在各地农村职业教育开展前，通过对当地环境的考察，把目标计划同当地所能提供的资源条件相比较，以便采取措施把偏差消灭在出现之前。过程控制指在工作具体开展过程中，根据教育过程反馈的信息，若发现结果与目标之间出现偏差，即随时做出相应调整。结果控制即在一定时间内，根据这一期间开展职业教育所获实际结果与预期目标的比较信息，总结经验对下一期培训工作进行控制。有效的控制机制应尽量避免这种“亡羊补牢”的事后控制。
(2)建立主动的监督机制
针对我国农村职业教育，建立一套完善的法律法规，行政绩效考核，人大、政党的检查和指导，社会团体、舆论参与的监督体系，是确保我国农村职业教育工作的重要保障。但这些传统的监督保障举措大部分是一种被动的外部监督。从我国农村职业教育立法的不完善及农村职业教育工作的长远性来看，在完善外部监督体系的同时，建立一套积极主动的内部监督体系同样十分重要。积极主动的监督机制，是在对农村职业教育的必要性与重要性广泛宣传的基础上，要求参与农村职业教育组织筹划的各方主体从道德自律出发进行自我监督，即立足于一种以人为本的服务理念以及社会责任意识，主动承担相应的义务与责任。如公开农村职业教育经费收支情况、公开工作月度报告、设立农民培训咨询服务台等。
(3)建立全方位的监控机制
全方位的监控机制指的是具备时间连贯性、方式多样化、主体多元化、内容广泛性四大特征的监控体系。除前面已提及的贯穿全过程的控制机制、内外部结合的监督机制外，实现监督主体的多元化应使各级行政机关、监督机关、政党力量、社会团体、农民群体等均参与到农村职业教育的监督体系中，并以政治力量的监控为主体。另一方面，监督内容的广泛性应使监督力量渗透到对农村职业教育经费预算使用、各责任主体行为、教育工作实效性与持续性、国家政策落实情况等各方面。从监控时间、方式、主体、内容四大方面构建一套四维监控机制，确保我国新农村职业教育工作有效、持续进行。
转载注明来源:http://www.ybaotk.com |
上一篇：新型农民培养背景下农民教育发展方略下一篇：从武术精神看小学体育课堂中的武术教学
|
发表于 2020-8-30 11:35:32
中发现Ni：
中发现Ni：
中发现Ni：
中发现Ni：
中发现Ni：
中发现Ni：
发表于 2020-8-30 11:36:11
QQ登录
