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内容摘要：全球可持续发展战略的推行，使循环经济发展模式越来越受到各国政府的关注。尤其是日本，经过近十年的大力发展与完善，已成为目前世界上循环经济最发达的国家之一，不仅拥有世界一流的垃圾处理技术，而且创造了世界最高的资源循环利用率。尤其是其循环经济政策法规，有着很多独特的特点。目前我国也正在各个领域积极地、大力推进循环经济发展模式，但是在政策法规的制定及引导方面尚处于探寻、摸索的阶段，日本在这方面给我们提供了有益的经验和启示。
关键词：日本；循环经济；政策法规
一、日本循环经济政策产生的背景
(一)经济增长与资源短缺的“供需矛盾”
第二次世界大战结束后，作为战败国的日本，为了改变一贫如洗的窘状，在国内的各个领域实施一系列改革。其中，在经济方面实施了“追赶型”与“赶超型”的发展战略。此战略的实施，使得日本经济迅速崛起。到20世纪60年代末，日本国民生产总值已跃居世界前列。可以说，战后日本取得了巨大的经济成就。但是另一方面，由于日本是一个国土面积狭小，且自然资源匮乏的国家，根本无法承受经济持续增长过程中资源的大量消耗。因此，日本虽然是一个工业发达国家，但是其绝大部分资源和多种工业原料必须依靠进口解决，例如石油、煤炭、矿石等。可以说，日本国内经济的发展在很大程度上受到了国际原料市场的牵制。因此，大力发展以资源的高效利用和循环利用为核心的循环经济模式，并推出相应的政策及各项有效的法律法规体系，自然就成为日本政府解决经济增长与资源短缺的“供需矛盾”、保持经济可持续发展的有效途径。
(二)环境污染的加剧与国民维权意识的增强
在“追赶型”与“赶超型”的经济发展战略实施过程中，日本为了尽快缩短与发达国家之间的差距，采取了“生产优先”的经济政策，一味片面地追求工业化。虽然日本取得了巨大经济成就，但是政府却忽视了环境与经济的协调发展。可以说，日本20世纪60年代的高速经济增长，是以大量消耗资源和能源、破坏自然环境和生态平衡为代价的。这种疯狂的“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会经济发展模式，最终引发了诸多的环境问题。日本各地河流、大气、土壤污染及各种公害问题频繁发生，尤其是从工厂、矿山排出的微量重金属造成了多起社会悲剧。如1953～1956年的熊本县水俣病事件、1964～1965年的新渴县阿贺野川流域的有机水银中毒事件均给其当地居民带来了无尽的痛苦。不仅如此，由于工业废液和污水的大量排放，河流及其沿岸流域的水质遭到严重污染，靠捕鱼为生的渔民们无法进行捕捞作业，生活失去保障。为了自己能有一个安全、舒适的生活环境，为了自己能有一个健康的身体，为了自己能有一个稳定的经济收入来源，日本国民对于公害问题的意识与关心不断高涨，居民的维权意识逐步增强。这使得政府在制定“招商引资”税收优惠政策的同时，也不得不考虑如何有效解决人口一资源一环境之间的矛盾。在此背景下，如何建设资源一产品一再生资源的循环经济型社会并保障其顺利实施，必然成为日本政府制定政策法规之际需考虑的头等大事。
(三)全球经济可持续发展战略的推动
20世纪90年代，全球推行可持续发展战略，各国都有责任和义务维护环境和保护资源，使环境与发展之间达到一个平衡。在这种形势下，作为二氧化碳第四排放大国的日本，面对较大的国际压力，从根本上改善经济体系，构建循环经济社会就成为如何解决承担国际义务与促进国内经济发展矛盾的必然选择，也成为日本政府制定循环经济政策法规的外在推动因素。
总之，在国内与国际因素的双重作用下，日本政府不得不加快了循环经济相关政策及法规的制定，以指导和保障循环经济型社会的顺利建设与运行。
二、日本循环经济政策法规的特点
(一)鲜明的理念指导性
与传统的“资源―产品―废物”型经济发展模式不同，循环经济的发展模式表现为“资源―产品―再生资源”，很多学者称其为“反馈式流程”。所有的物质和能源要在这个不断运行的经济循环框架中得到合理和持久的利用，最大限度的提高资源环境的配置效率，把经济活动对自然环境的影响尽可能降到最低限度。可以说3R(Reduee、Reuse、Recyle)即“减量化，再利用，资源化”是循环经济的重要原则，也是日本循环经济政策法规制定过程中的重要指导理念。它贯穿体现在产品设计、制造、加工、销售、修理、报废等各个阶段，从而使资源达到最有效的利用。这种鲜明的指导理念既充分体现了循环经济的特点，同时也是指导日本循环经济政策的制定与构建循环型社会的有力精神支撑。
(二)独特的多层次性
日本促进循环经济发展的法律法规具有独特的多层次性，根据其各自针对对象的不同，可以分为三个层面。第一个层面为基本法，以2000年12月制定实施的《促进建立循环社会基本法》为代表。该法提出建立循环型经济社会的根本原则是：“促进物质循环，减轻环境负荷，实现经济健全发展，构筑可持续发展社会”。《促进建立循环社会基本法》明确勾勒出了循环型经济社会的蓝图，从法律上明确了21世纪日本经济和社会的发展方向，是一部建立循环型社会的基本法。第二个层面为综合性法律，共有2部，分别是《促进资源有效利用法》和《固体废弃物管理和公共清洁法》。其中《促进资源有效利用法》于2001年开始实施。该法强调3R理念在生产运营各阶段的全面实施，突出强调达到资源的最有效利用。而《固体废弃物管理和公共清洁法》则规定了垃圾管理责任、处理方法、完善了对于处理设施、处理者和处理标准的规定。第三个层面为具体行业和产品的专项法律法规。包括《容器与包装分类回收法》、《家电回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》等。这些专项法律法规对不同行业的废弃物处理和资源循环利用等作了具体规定，目的就是要减少该领域的垃圾的产生，促进其进一步回收利用。
这些科学、严谨、有效的多层次立法共同构成了一个相对完善的资源回收与再生利用方面的法律体系，它的制定与不断地修订完善，为日本循环经济的发展提供了强大而有力的支持，也为日本成为当今世界上资源循环利用率最高、环境保护最好的国家提供了基本保证。
(三)显著的开放性与延续性
最初，日本的循环经济政策及其相关法规的制定主要只是出于解决内需与发展的矛盾。但是随着全球经济一体化进程的加快与全球可持续发展战略的实施，资源的紧缺与匮乏成了每个国家或地区面临的不可逃避的问题。尤其是许多发展中国家，由于人口增加且向城市集中，以及工业化等，引起了大气和水质的污染、卫生环境的恶化及自然环境的破坏等诸多问题。因此，打破国界与民族界限，共同制定与探讨资源的回收与再利用，成为人们共同关注、思考的问题。在此方面，日本表现出了积极的姿态。尤其是在循环经济发展领域，日本政府充分发挥自己在环保对策方面的经验及技术，积极参与同发展中国家等的环保合作。
2004年6月在美国佐治亚州海岛举行的八国峰会(海岛峰会)上，当时的日本首相小泉提出 了加强资源有效利用，通过环境和经济发展齐头并进的3R举措以构筑循环型社会的“3R倡议”。小泉首相的提案得到了八国首脑的赞同，成为八国峰会新的倡议，并发表了题为《可持续开发的科学技术：“3R”行动计划及实施步骤》的文件，从而揭开了日本循环经济政策法规指导理念走向世界的序幕。2005年4月，在东京举行了“3R倡议部长级会议”，各国就在国际合作框架下进一步充实和强化3R达成了一致。此外，日本还发表了“旨在全球通过3R推进循环型社会构筑的日本行动计划(通称零垃圾国际行动计划)”，并表示了为在全球推进3R，日本将发挥主导作用的决心。2006年10月在东京举行了“亚洲3R推进会议”，会议对在亚洲推进3R的重要性达成了共识。2008年7月在日本举行八国峰会，通过与亚洲各国进行政策对话，日本将致力于帮助各国制定3R计划和远景目标，以及构筑有关3R的研究网络。在日本政府不断将自己的先进理念推向世界各国的今天，日本循环经济政策表现出了鲜明的开放性与延续性特征。
三、日本循环经济政策法规制定经验对我国的启示
目前，虽然国际经济正处于一个低迷期，但是这并不能阻止我国的经济持续向前发展。随着经济快速增长和人口不断增加，我国的水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾越来越突出，生态建设和环境保护的形势日益严峻。面对这种情况，按照科学发展观的要求，大力发展循环经济，加快建立资源节约型社会，就显得尤为重要而迫切。作为保障、支撑日本循环经济模式顺利运行的政策法规体系，带给我国很多的启示。
(一)明确循环经济的指导理念，渗透政策法规的各个层面
作为日本循环经济政策法规指导理念的3R原则，在推动日本循环经济发展的进程中，深入人心，发挥了非常重要的作用。这也为包括我国在内的世界其他国家制定循环经济政策提供了可借鉴的依据。目前我国循环经济政策的制定与循环型社会的构建是在“3+1”式(即“小循环”、“中循环”、“大循环”、“废弃物处理与再利用产业”)的指导理念下进行的，具有自己的独特特征。但是，循环经济脱胎于环境保护，又不限于原有的生产末端治理的环境保护模式。因此，我国在制定循环经济政策法规之际，应首先明确这一点，要能够与时俱进地更新相应的指导理念，将其贯穿渗透到政策法规的各个层面。从而使政府、企业和个人都能接触到这一理念，熟知理解这一理念，并能在法律背景的约束下，由被动到自觉地将这一理念践行到经济社会活动当中。
(二)健全环保立法，培养全民参与意识
循环经济是一种经济发展方式的革命，它的实施与运行离不开法律的导航与支撑。日本以法律的形式规定了循环型社会的建设发展计划和实施该发展计划的具体阶段，从而为日本循环经济的实施指明了方向并提供了有力的保障。这是日本循环经济建设取得巨大成功的主要原因，值得我国借鉴。虽然目前我国已制定了一些发展循环经济的法律法规，如《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等。但从总体来看，当前中国环保法律过分强调污染发生后的被动措施，依旧主要以末端治理或分段治理对策为主，且很多条款还有待细化及进一步完善。
另外。日本以政策法规的形式，规定了生产者、国家、公共团体和个人在建立循环经济社会中应分别履行的义务，并要求四者之间要相互协助。而中国的法律条例中，较少涉及规定企业、个人在循环经济建设中的职责。日本的成功经验告诉我们，政府虽然起主导作用，但是明确企业和个人的职责，并通过各种媒介宣传手段培养全民自觉参与意识的规定也是非常必要的。循环经济的建设与实施应该是在政策法规的规范性和强制性的有力约束下开展的全民运动，因此，在制定循环经济政策之际，我们只有充分考虑到“产业―民间―行政”的循环，才能更好的解决“人口―资源―环境”的矛盾。
(三)立足本国国情立法，携手世界各国同行
从环境与资源的实际情况出发，是日本制定循环经济政策法规的根本立足点。在全球一体化背景下，日本政府通过开发援助的方式，充分发挥在环保对策方面的经验及技术，不断发展和加强与发展中国家等的环保合作，将本国循环经济政策法规的指导理念由国内推向了世界大舞台，使其发挥了更为重要的作用。目前，我国同样面临着“人口―资源―环境”的矛盾挑战，如不尽快阻止，还有可能进一步深化。日本的做法启示我们，经济的发展不能只顾眼前利益，应立足本国国情，尽快制定符合我国情况的政策法律保障体系。同时还要面向世界，放眼未来，用最先进的、动态的指导理念作为我国循环经济政策法规的精神支柱，通过“地方―中央―国际”的携手同行，实现和推动我国循环经济模式的良性运营。
责任编辑：吴 宇
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发表于 2020-5-22 19:07:50
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发表于 2020-5-22 19:08:04
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