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关键词：“一孩半”生育政策；性别偏好；社会性别；公共政策
【摘要】：文章从社会性别和社会政策视角分析了“一孩半”生育政策出台的背景、目的、带来的问题和解决问题的途径。该政策在中国一半以上的人群中推行，对人们的生育观念和生育行为产生了巨大影响。由于政策与生俱来的性别“短视”，也由于该政策与其他相关社会政策的不协调、政策执行过程中的偏误以及配套措施的不完善等缘故，“一孩半”生育政策在某种程度上直接和间接地与出生性别比的失衡相关。在传统的性别观念依旧强烈的广大农村地区，在人们尚不能平等对待男性和女性胎儿的情况下，在社会政策之间的协调性并不充分的前提下，推行“一孩半”生育政策姑息、纵容、甚至在一定程度上强化了人们的性别偏好。解决这一问题应该从梳理、协调、配套相关政策出发，通过对生育政策的改革以及社会性别的宣传教育，进一步完善政策，从而真正达到推行生育政策增进性别平等的初衷。
中图分类号：C923 文献标识：A 文章编号：1004-2563(2009)03-0016-10
生育政策作为中国的一项基本国策和社会政策，直接或间接地牵涉几乎每一个家庭、每一个个体的切身利益。对许多个体来说，这种利害关系贯穿于他们的整个生命周期。生育政策本身以及与其密切相关的其他社会政策基本上都考虑到社会性别的公平与公正问题，强调男性的参与，突出了对女性权益的尊重和保护，对她们的健康和发展起到了极大的保障作用。然而，不可否认的是，由于多方面的原因，政策规则和政策执行过程中往往存在巨大偏差。这包括政策本身及对政策规则理解的偏差，政策执行中由于种种因素而引起的偏误，相关政策之间不协调和配套设施的不完善以及政策帮扶和宣传倡导过程中存在的问题，等等。这些偏误影响了政策的实施效果，导致了一些不如人意的后果，包括出生性别比的严重失衡。
本文从社会性别和社会政策视角出发，梳理生育政策(尤其是“一孩半”生育政策――即头胎生女儿的农村夫妻在间隔几年后可以生育第二胎)出台的前因后果，分析后果产生的原因，并在此基础上，提出相应的政策思考和建议。
一、中国生育政策的历史回顾
与其他国家的家庭计划有所不同，中国的计划生育既是为了家庭的利益在家庭范围内实施的生育计划，又是为了国家民族利益在国家范围内实施的人口发展计划；既是夫妻的个人行为，又是政府的宏观调控行为。因此，计划生育部门的职责不仅在于指导夫妇做好家庭生育计划，还要动员和组织社会力量控制人口增长，实现人口发展目标，改善国民的素质结构，增进性别平等，以达到人口、经济、社会、资源和环境可持续发展的目的。
20世纪50年代是中国计划生育事业提出和起步时期，当时计划生育的重点在于促进母婴健康、提高妇女的劳动参与率和社会地位、增进性别平等。1960年代，计划生育工作从较为单纯的将妇女从家庭中解放出来向限制城市和周边郊区的自然生育率过渡。1972年，政府提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的战略思想。1973年12月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会，会上提出“晚、稀、少”，“一个不少，两个正好，三个多了，一个家庭有两个孩子最理想”的口号，首次明确提出了旨在控制人口数量的生育政策。
鉴于当时人口增长的速度和年龄结构，1980年9月，国务院在五届全国人大三次会议上指出：“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住。”与此同时，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策。次年，五届人大四次会议的《政府工作报告》中提出：“限制人口数量，提高人口素质，这就是我们的人口政策。”1982年9月党的十二大确定“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”同年12月全国人大通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”确立了计划生育的法律地位。
在该生育政策出台后，由于城乡差异和传统的“多子多福”、“养儿防老”的经济文化观念，政策的推行在农村地区遇到巨大的阻力。于是，从1982年开始，尤其在1984年后，政府决定把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上，在继续提倡一对夫妇只生育一个孩子的同时，对农村地区的生育政策进行了调整(《关于计划生育情况的汇报》[七号文件])。允许部分农村夫妻按照规定的条件，经过批准可以生二胎。后来又增加第一孩是女孩的，在间隔几年后，可以再生一个的政策，形成了今天的“一孩半”生育政策。
同时，在一些少数民族集中地区，推行更为宽松的二孩或多孩生育政策。于是，中国的生育政策具有两个明显的特点：城乡二元体制(在城镇地区，一般情况下，一对夫妻只能生育一个孩子；在除了江苏和四川的农村地区，头胎生女儿的夫妻可以生育第二胎)和地区差异。中国的生育政策实际上包含了三类不同政策：一孩政策、“一孩半”政策和二孩政策。根据国家人口和计划生育委员会的文件，6个省份和西藏自治区的农村实行二孩或多孩政策――即夫妻在一般情况下可以生两个或多个孩子；7个省份和省级城市推行严格的生育政策――夫妻在一般情况下只能生一个孩子；17个省份在广大的农村地区推行“一孩半”生育政策。
一孩政策和二孩政策都只是对生育行为进行量的限定；“一孩半”生育政策虽也是对量的限定，但其限定是有条件的，即基于第一胎的性别；它实际上涉及所有的生育维度：数量、性别和间隔。正因如此，有人指出，该政策暗含“一女=半个儿”的潜台词，并被不少人曲解为这是一个让人们生儿子的政策。
二、生育政策的社会性别敏感原则浅析
生育政策是国家对人口生育问题的宏观调控措施，包括有关生育的一系列的政策法令、法规等。这些法律从根本上确定了男女在生育方面的平等权利，主要表现在以下四个方面：
1 强调生育决策的性别公平
生育决策方面的性别公平理念体现在许多方面。比如，建国之初，投身于社会劳动的妇女人数日益增多，过多过密地生育子女影响了她们的工作、学习、生活和对子女的教养。于是，妇女人群希望摆脱家庭的羁绊和众多子女的拖累，要求实行避孕、节制生育。为此，邓小平、刘少奇、周恩来和毛泽东都明确表示，党和政府是支持妇女节育的。可见，上世纪50年代，中国推行计划生育的初衷主要是为了将妇女从繁重的生儿育女和家务负担中解放出来，使她们能够广泛地参与社会劳动，以便提高妇女的社会地位。1992年，《妇女权益保障法》第四十七条规定：“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”；2002年颁发的《人口与计划生育法》第三条规定：“开展人口与计划生育工作，应当与增 加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。”
2 提倡生育调节的平等参与
从各种避孕措施和药具设计中可以清楚地看出，生育调节的主要承担者往往是女性。然而，生育政策本身是强调生育调节平等参与的。这方面的文献资料不胜枚举。比如，早在1963年，国务院总理周恩来谈到，“在绝育问题上，男同志应负主要责任，提倡男的结扎输精管。……这要在社会上形成一种风气。”1988年，《关于研究计划生育科技攻关和避孕药具生产供应问题的会议纪要》中也要求推广应用男性节育技术等。又如，1980年颁发的《婚姻法》第十六条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务”；1982年颁布的《宪法》第四十九条再次规定，“夫妻双方有实行计划生育的义务”，“提倡生了一个孩子的育龄妇女上环，生了两个以上孩子的夫妇一方结扎”的技术政策。其目的在于，一是可以有效地控制人口增长，二是从医学角度讲，可以减轻妇女痛苦，保护妇女健康。再如，《人口与计划生育法》第十七条强调：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”
3 倡导无性别偏好的生育观念
中国的男孩偏好文化惯习由来已久，重男轻女的观念根深蒂固。1949年以来，中国政府大力提倡性别平等，生育政策也很好地体现了这一观念。比如，1977年，《关于全国计划生育工作汇报会的报告》明确指出，认真贯彻落实毛泽东关于“时代不同了。男女都一样”的指示，在农村应实行同工同酬，大力提倡和鼓励男到有女无儿户家结婚落户。招工时，在同等条件下，要注意优先照顾有女无儿户。有关职工生活福利、劳动保险等规定，要有利于破除“重男轻女”旧俗，要照顾好孤寡老人的生活，促进计划生育工作的深入开展。又如，1980年中共中央发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中明确提到，“女孩长大一样劳动，有些专业劳动可以干得很好，更会作家务劳动，还可以让丈夫住在女方家里。新中国的人民，特别是青年一代，一定要克服重男轻女的旧思想，如果只生了一个女孩，同样要把她抚养好。”再如，1983年的《政府工作报告》也强调，要“认真落实有效的节育措施，坚决保护女婴和生女婴的妇女”。
4 提供对孕妇的特殊保护
2001年国务院颁发的《母婴保健法》第五条规定：“母婴保健工作以保健为中心，以保障生殖健康为目的，实行保健和临床相结合，面向群体、面向基层和预防为主的方针。”具体工作由国务院卫生行政部门负责推行。
这些法律、法规把保障妇女享有与男性平等的生育决策权、将女性的生育健康和全面发展上升到政策和法律的高度，使妇女获得在国家规定范围内的自主决策权，体现了生育政策的社会性别敏感意识，有利于妇女的生育健康和全面发展。不过，这种平等是有条件的平等，是在满足政府规定前提下的平等。
三、“一孩半”生育政策及其相关后果
1 “一孩半”生育政策的出台及演变
如前所言，1980年公开信发布之后，不少女孩家庭对独生子女政策反应十分强烈，有较大的抵触情绪。考虑到两性之间的生理差异(比如，女孩在体力劳动方面不及男孩)及当时农村的生产力水平，为尽可能地兼顾群众利益，解决只生育一个女孩的家庭的实际困难和落实对他们的照顾，农村地区的“一孩半”生育政策应运而生。根据我们掌握的资料，没有一项政策法规将农村地区头胎生女孩的夫妻在间隔几年后可以生二胎的生育政策称为“一孩半”政策；该名称是约定俗成的。
毋庸置疑的是，从主观上来看，该政策并无任何歧视女性的主观意图。如同前国家人口与计划生育委员会主任王伟指出的那样，“一孩半”生育政策“不是重男轻女，在我们国家，特别是在农村中，只有一个女儿的家庭困难比较多，这是从实际出发区别情况产生出来的政策”。通过对“一孩半”生育政策出台的思路及演变过程进行梳理，我们可以清楚地看到这一点。
“一孩半”生育政策的形成有其特定的历史背景，经历了较长的历程。1982年8月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》指出，以下十种情况可以生育二胎：(1)第一个孩子有非遗传性残疾，不能成为正常劳动力的；(2)重新组合的家庭，一方原只有一个孩子，另一方系初婚的；(3)婚后多年不育，抱养一个孩子后又怀孕的；(4)两代或三代单传的；(5)几兄弟只有一个有生育能力的；(6)男到独女家结婚落户的；(7)独子独女结婚的；(8)残废军人；(9)夫妇均系归国华侨的；(10)边远山区和沿海渔区的特殊困难户。前三类对城乡都适用，后七类只适用于农村地区。这里并没有把农村第一胎生女儿的家庭单独列出来。
1984年4月中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》说，要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上，对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎。1985年11月国家人口与计划生育委员会主任王伟在中共中央党校作“关于计划生育工作问题”报告时首次提到，在农村，“照顾只生育一个女孩的允许再生一个”。1986年中共中央在批转《关于“六五”期间计划生育工作情况和“七五”期间工作意见的报告》中强调，进一步完善生育政策，对农村有实际困难的夫妇，逐步扩大生育两个孩子的试点。1988年3月李鹏在《政府工作报告》中指出，为了实现在本世纪末把中国人口控制在12亿左右的目标，必须严格执行现行政策，继续提倡晚婚晚育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。即使在农村中对少数确有困难的家庭作些照顾，也必须从严掌握。1991年国务院颁发的《中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》强调，农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准可以间隔几年以后生第二个孩子。
可见，“一孩半”生育政策的推行是为了在保证国家总体利益的前提下，尽可能兼顾、满足群众的愿望和实际需求。1982年，大约5％的农村夫妻被允许生育第二胎，1984年，该比例上升到10％，1986年上升为50％，1988年后，全国大部分的省份都允许农村地区生一个女儿的夫妻生育二胎；目前，全国大约53.6％的人口享受该政策。
2 “一孩半”生育政策的部分相关后果
然而，现实有时是不以人的主观意志为转移的。由于农村夫妻是否被允许生育二胎是基于第一胎的性别，故在客观上，“一孩半”生育政策默认、姑息、纵容、甚至在一定程度上强化了儿子偏好，在农村地区推行后(尤其是在B超出现和广泛使用之后)，带来了一些意料之外的严重后果，使女性胎儿的生命权和女性婴幼儿的生存权遭到威胁，使两性在生命历程早期阶段的性别平等问题更为凸显。出生性别比的严重失衡、虐待女婴现象的延续和女婴死亡率 超过男婴死亡率等现象正是反映了两性生命权和生存权的不公。虽然这些问题并不完全是由生育政策造成的，但政策无疑激化了问题的严重程度。
中国的出生性别比从上世纪80年代早中期开始失衡，1985年为111.4，1990年为114.7，1995年为117.4，2000年为119.9，2004年为121.4，2007年为120.2。呈持续攀升趋势，与正常值范围越来越远。还有一个值得注意的现象就是女婴的抱养。近年来，西方国家到中国领养孩子之风大盛，但他们只能领养到女孩和残疾男孩。虽然被领养的女孩数目和比例与中国庞大的人口基数相比显得微不足道，但该现象本身是有意义、具有说服力的。
同样，溺弃女婴和虐待女婴的现象有所抬头。中国出生性别比的失衡与女婴死亡率的偏高在上世纪80年代早中期同时出现。石玲、王燕在比较了婴幼儿死亡率的性别差异后发现，与其他发展中国家相比，中国女性婴幼儿的死亡率偏高的程度相当严重。该现象可能与农村地区溺弃女婴、女婴恶劣的生存环境有直接关系。女婴得不到正常的待遇，疾病治疗方面得到的更是歧视性的对待，一些盼望生育儿子的夫妻任由女婴自生自灭；待女儿死亡后，再想方设法生一个儿子。
除了女胎和女婴的劣势地位外，作为生育载体的母亲也常常因为生育女儿而遭遇不公的待遇。一些妇女因为没有生儿子而遭受家庭暴力，在家庭中失去基本的话语权，在人前抬不起头，受到歧视的现象时有发生。
当然，生育政策的推行和B超的普及虽然与上述问题密切相关，但二者都是出生性别比失常的外在条件，而不是根本原因，是好的出发点或旨在增进健康的技术手段由于其他因素被人为地曲解和误用的后果。即便不实行“一孩半”政策，只要性别偏好的习俗尚存，可能同样会出现上述现象。而且，可能不是第二胎，包括第一胎的出生性别比都可能比现在的更为失衡。同样，若B超尚不流行，可能会有更多的弃婴、溺婴和虐待女婴的现象发生；B超的普及应用只不过是将产后解决的事情提前到由产前解决罢了。
四、“一孩半”生育政策的社会性别与社会政策视角分析
在中国社会发展到今天，几乎任何社会政策都不会有意识地歧视女性；相反，包括“一孩半”生育政策在内的社会政策都致力于增进性别平等。于是，一个难以回避的问题是，为什么一个原本是为了帮助、照顾有困难的农村家庭的政策却对女胎的生命权、女婴的生存权、女性的基本人权和母亲的生育健康权产生威胁呢?造成这些消极后果的原因无疑是多方面的，本文仅从以下四个方面、从社会性别与社会政策视角予以分析：(1)由于性别短视，政策规则在无意之间有违性别平等的原则，(2)相关政策之间的不协调，(3)由于政策规则本身的问题及配套法规的不完善所造成的政策实施过程中的不协调，(4)政策帮扶和宣传倡导过程中产生的客观偏误，等等。这几个方面并不孤立；它们相互作用、相互影响。这些内在(即生育政策本身的问题)和外在(即不同政策之间的协调问题)因素使其初衷难以实现，并造成严重的社会后果。下面，我们对这四个方面分别进行阐述。
1 性别短视
“一孩半”生育政策造成的社会后果与其初衷是相悖的。虽然政策的出台是为了在保证国家总体利益的同时，考虑到性别之间的生理差异、城乡之间社会经济制度及文化习俗(从夫居等)的不同，尽可能兼顾、满足群众的愿望和实际需求，但在客观产生了意想不到的、不利于性别公正和公平的社会人口后果。
从理论上看，社会政策涉及到两种社会性别利益，即眼前的社会性别利益和战略性社会性别利益。二者虽然相互关联，但最终的社会后果却大相径庭。
眼前社会性别利益是妇女基于其社会性别角色而产生的需求，它们在本质上是实用的，或许有利于女性的短期利益，但不是从根本上倡导性别平等的社会政策，非长效机制；相反，它可能固化性别差异。战略性社会性别利益是长远的，基于妇女改变从属地位和争取平等的要求，最终将从战略上改变性别不公。满足妇女的战略性社会性别利益并不排斥满足她们现实需要的活动，而是提倡在性别平等的框架下满足妇女的现实需求。
根据上述理论，“一孩半”生育政策实质上关注的是妇女的实用性社会性别需求。从现象上看，该政策是对女儿户家庭的照顾，在一定程度上满足了群众的利益。的确，从短期效应来看，该政策可能有利于个体家庭的利益：家庭的香火得以延续；儿子偏好的心理愿望得到满足；家庭劳动力问题得到解决；同时，如果家庭养老传统继续的话，养老问题也有了更好的(心理)保障。从个体的利益来说，妇女生儿子以后的待遇可能得以改善；生出来的女儿得到尊重和喜爱(故而溺婴、弃婴、虐婴现象虽有发生，但并不普遍)。研究表明，在“一孩半”生育政策地区，一些妇女宁愿头胎生女儿，这样，她们就可以儿女双全了。
然而，上述的积极后果是短期的，不利的社会后果却是长期性的。从本质上看，“一孩半”生育政策一方面是对儿子偏好文化惯习的妥协，另一方面进一步激化了儿子偏好。它虽然不支持“男尊女卑”、“传宗接代”、“养儿防老”的传统观念，但却默认了这些传统惯习；它虽然倡导性别平等，却在不经意之间从根本上否定了自己的立场和出发点；它虽然提倡“生男生女都一样”，但却暗含儿子和女儿是不等价的。如前所述，政策放宽是有条件的。从1982年开始，农村地区的夫妻在十种情况下可以生育二胎，包括有非遗传性残疾，不能成为正常劳动力的家庭，两代或三代单传的，残废军人家庭，边远山区和沿海渔区的特殊困难户；后来又增加了第一胎是女孩的，经过一定间隔后可以再生一个的政策。显而易见的是，其一，将两代或三代单传作为一种照顾条件本身就暗示并认可了儿子的重要性大于女儿：女儿≠儿子；一个女儿只相当于半个儿子，甚至不到半个儿子(因为农村生育两个女儿的家庭也往往还会继续生育，直到生一个儿子为止)；其二，将对女儿户的照顾等同于对有某种具体困难或处于其他劣势地位家庭的照顾，也似乎隐含这样一种潜台词：仅生女孩本身就是一种劣势，故生女儿的家庭需要照顾。在不经意之间，政策给只有女儿的家庭贴上了“弱势”的标签。于是，农村地区的老百姓对“一孩半”生育政策的解读是，这是一个让没有儿子的家庭生个儿子的政策。可见，制度被人为地曲解了，被不恰当地理解成让农民生儿子的政策。至此，政策出台的初衷就完全被背离了。
造成这种现象的原因之一在于，政策本身缺乏长远的、战略性的性别意识和眼光；“一孩半”生育政策以头胎的性别作为生育二胎的前提条件无疑是一种性别短视，虽然这种短视是不自觉的。它在客观上认同了已有的性别不公的价值观，是从制度上对男孩偏好的让步。其社会后果是严重的：在一定程度上激化了出生人口性别比的失衡和女婴死亡率的上升。对传统性别偏好的纵容反过来不利于女性的终身发展，延续了两性不公的待遇，固化了父母、社会 对“男性性别是一种优势资源”的认同，从而使女性在以后多个生命历程中始终处于弱势地位。
2 相关政策的不协调和部门配合的不够
除由于政策规则隐含的性别短视引起的问题外，相关政策之间的矛盾和冲突、相关部门之间配合的不到位也是造成“一孩半”生育政策产生意料之外后果的重要因素。生育政策的推行不仅是人口与计划生育部门的事情，而且也直接或间接地受制于其他相关部门的政策及部门之间的配合。比如，打击“两非”和“奖励扶助”过程中遇到的问题明显体现出部门之间和相关政策之间的冲突与不协调。
“两非”是指利用超声和染色体检查等技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性人工终止妊娠。“两非”是出生性别比失衡的直接原因，故打击“两非”是治理出生性别比失调的重要行政手段。但是，打击“两非”不能完全靠生育部门来完成，而需要计划生育、卫生、药监、公安等部门的协调和配合。这包括两个维度：政策规则的协调和部门行为的协调。就政策而言，卫生部门从保护女性生育健康的角度出发，需要禁止大月份引产；同样也是出于对妇女健康的考虑，有时必须实行小月份的人工流产。然而，许多人工流产是人为的、故意的、自愿的。一种情况是，有些人钻了“一孩半”政策生育间隔规定的空子，故意提前怀孕，一旦发现是女胎，就主动向计划生育部门汇报，要求做人工流产；若发现是男胎，则想方设法地将胎儿生下来。另一种情况是，当怀孕符合政策规定时，孕妇往往采用种种方法进行早期胎儿性别测试。若测试的结果是女胎，则服用某种药物，造成自然流产、孕妇健康受到威胁的先兆(这涉及到药检部门)。于是，医院出于人道主义精神，不得不同意为其进行人工流产手术。其后果是，计划生育工作的执行空间被大大压缩，无法达到打击“两非”、控制出生性别比持续攀升的目的。
这是典型的由于相关政策之间(比如：生育政策、卫生政策、药监政策等)的不协调而引起的问题。生育政策与卫生政策的不协调主要在于部门立场不同的缘故。这里，我们无意对部门立场进行评价，但显而易见的是，部门立场的差异削弱了相关社会政策的执行力度。生育政策与药监部门的不协调则主要是由于药监部门相关政策的缺失和执行政策的力度不够。计划生育政策要防止选择性的人工流产，需要减少人工流产药物的可获得性，但是药监部门并没有政策法规阻止人工流产药物的销售，变相地助长了选择性人工流产行为。在政策之间和部门之间配合得好一些的地方，可以更好地堵塞当地人工流产药物的流通；但即便如此，也无法防止群众到其他地区购买这种药物。在二者都配合不好的地方，人工流产药物的可得性更强。虽然这样的不协调并非部门之间故意所为，但一类政策实施的结果或政策的缺失可能阻碍另一类政策的顺利实施或减弱其实施效果。如何在它们之间找到一个结合点是亟待解决的问题。
除政策之间的不协调外，部门之间的协作程度也是影响政策实施效果的重要因素。随着政府和社会对生育政策社会后果越来越深的认识，国家和地方政府采取了各种各样的对女孩家庭的奖励政策，以补救由于性别短视造成的消极后果。比如，新世纪伊始，全国各地不少省区都制定了一系列的有利于农村只有女儿的家庭的奖励扶助政策。各地经过整合后的奖励扶助政策既涵盖了农村群众生产、生活、生育三个方面，又综合服务于农村独生子女家庭三代人，使带头实行计划生育的夫妇和子女得到了实实在在的奖励和优待，并为建立农村养老保障体制做了有益的探索。但是，奖励扶助政策涉及到包括人口与计划生育、教育、医疗卫生、财政、劳动、社会保障等许多部门。由于部门之间的协调不够，并不是每个地方都取得了预期的效果。不同地方的调研结果显示，一些优惠政策不能落实到位或根本难以落实，严重制约了政策的执行效果。
当然，这并不是说中央政府没有意识到部门协作的重要性。事实上，作为国务院制定和实施人口发展政策的部委，国家人口计生委最早意识到出生性别比治理过程中的社会政策不协调和社会性别意识缺乏问题，并一直致力于协调各项社会政策和推动社会性别平等。党中央、国务院对出生性别比严重失衡的问题也高度重视，并充分意识到有效治理该问题必须整合多个部门的力量，协调相关政策。于是，2002年，中共中央宣传部、国家人口计生委、教育部、公安部等11部门联合发出《关于综合治理出生人口性别比升高问题的意见》，表现出部门协作的决心和具体行动；从2003年开始，国家多个部委在全国先后选取24个试点县，开展“关爱女孩行动”，促进社会性别平等。试点县的治理工作引入社会性别视角，关注社会政策之问的协调，将具体治理措施拓展到卫生、教育、扶贫、社会保障、养老等诸多领域，旨在15年内标本兼治出生性别比失衡，实现社会眭别平等；2005年，国务院办公厅转发国家人口计生委等12个部门联合下发的《关于广泛开展关爱女孩行动，综合治理出生人口性别比偏高问题行动计划》，进一步在全国范围内深化和推广“关爱女孩行动”；2007年，中共中央国务院颁发了《关于全面加强人口和计划省工作统筹解决人口问题的决定》，要求各地形成综合治理出生人口性别比失衡的工作机制，强调部门协作、齐抓共管。《意见》、《行动计划》和《统筹决定》的出台使最近20年来一直困扰社会的出生性别比失衡问题的解决有了政策依据，也将部门协作的需求提到了议事日程。
3 政策执行过程中的不协调
政策规则是一方面，但对政策的执行却是另一个问题。前面分析到，“一孩半”生育政策的出发点是好的，但却具有性别短视的先天性缺陷；加上配套法律、法规和措施的不完善，生育政策良好的初衷被人为地、有意地曲解和利用，出现了政策规则与执行过程中的不协调。
比如，为禁止“两非”活动，中央和地方政府的不同部门(包括计划生育和卫生)都相继出台了一系列的法律、法规和条例。然而，打击“两非”并未取得预期效果。政策之间的不协调使违法鉴定胎儿性别的取证成为一大难题，配套设施的不完善也极大地制约着打击“两非”的力度，从而导致了政策规则和政策实施效果的不协调。一方面，群众掌握了许多应对政策的手段；另一方面，虽然医院明文规定绝不允许胎儿性别鉴定，但通过熟人关系进行胎儿性别鉴定的现象十分普遍。虽然医生通常不会直白地告诉对方胎儿是“男”是“女”，但其隐讳的、暗示性的语言――比如“带的(暗示男孩)”、“很好，什么问题也没有(暗示女孩)”等――足以让检查者明白胎儿的性别。这样一来，即使有人举报，调查取证也很困难。在一些小镇上，鉴定胎儿性别的风气更盛，一些私人诊所买B超机专门提供此类服务，有的甚至一条街上有好几家这样的诊所，形成规模。
性别鉴定取证的困难使查处和打击“两非”案件的难度颇大。相关政策配套法规的欠缺、不系统、不完善、可操作性不强等问题也是造成打击“两非”效 果不佳的重要原因。比如，《人口与计划生育法》和《母婴保健法》等法律法规只是对“两非”行为作出了原则性禁止的规定，但在操作的过程中缺乏具体的法律依据，给治理工作造成困难。因此，虽然性别选择性人工流产非常普遍，但各地因为鉴定胎儿性别而被处罚的医务人员十分少见，对进行违法人流的医务人员起不到威慑作用。如今，“两非”行为变得更加隐蔽，加之群众举报不多，致使查处工作面临的发现难、取证难和处理难的问题更为突出。有的地方由于种种原因查处不到位，又出现屡禁不止，甚至重操旧业的现象。
4 政策帮扶和宣传倡导过程中的矛盾
在生育政策推行过程中，考虑到群众的实际困难，计划生育部门对只有一个女儿和仅有两个女儿的家庭提供常规性或临时性补助，对生了女儿后采取节育措施的家庭进行一次性补助，等等。然而，在实施帮助女儿户家庭的政策过程中，我们往往只重视政府帮扶的积极一面，忽视了接受优惠政策的女儿户是否受到负面影响的另一面。比如，补助一个女儿和两个女儿家庭、不补助一个儿子、一儿一女或两个儿子家庭实际上也是把女儿和儿子置于不对等的地位，暗示着只有儿子才可以养老，使传统的“儿子能、女儿不能”的价值观念得到进一步固化，儿子偏好得以延续。
同时，在政策宣传倡导活动中，出于便利的需要，我们往往使用“独女户”、“双女户”等词语。这类家庭被当作一个单独群体划定出来，以便重点帮助他们解决实际困难。然而，具有讽刺意味的是，这些提法给这类家庭贴上标签，让人联想到只有女儿的家庭是不幸的。一些研究发现，该标签可能给这些家庭带来三种潜在的不利后果，包括：(1)独女户缺乏劳动力、夫妻到老无人照料、没有保障；(2)他们是“钉子户”，成为计划生育工作的主要对象，往往被控制得更严格；(3)她们被看作无能，要么太穷(无法通过上交罚款而违法生育)、要么缺乏关系(找不到合理生育的途径)、要么愚笨(想不出办法逃过生育政策的制约)。因此，人们往往把“女儿户”与“计划生育困难户”、“贫困户”等同起来，这无形之中损害了夫妻的自尊自信和心理健康，也可能使他人看低这类家庭，陷其于更为弱势境地。
“牺牲”一词也常常被用于计划生育的宣传倡导等相关工作中，即独女户、双女户节育家庭是在为国家作“牺牲”。虽然这一概念体现了政府对群众的感激之情，但其潜在的内涵就是，只有女儿是不好的、不够的、是一种牺牲。这同样暗示儿子的优越性，隐藏着“男尊女卑”的思想观念。如果政府都认可只有女儿是一种牺牲的话，一般群众就更要生儿子了。
由此可见，社会政策不如人意后果的产生除了政策本身的原因外，还来自于政策规则与政策执行之间的差距，即政策本身的缺陷和配套措施的缺失和不完善，也与政策帮扶和宣传倡导活动中一些不当的提法、做法有关。因此，立法禁止胎儿性别鉴定虽然很有必要，但同时应当制定相应的配套制度，并相应调整其推行手段。比如，如何进行违法鉴定取证、如何阻止性别选择等都需要纳入配套制度的考虑之中，否则就会影响打击“两非”的实施效果，也不利于相关法律和法规的顺利实施。
五、思考与建议
中国推行生育政策的目的在于通过“控制人口数量”来“提高人口素质”，允许农村地区头胎生女儿的家庭在间隔几年后生育第二胎的“一孩半”生育政策也是出于对农村地区现实情况和困难的考虑，尽可能地同时兼顾国家利益和群众利益。然而，由于政策的性别短视及政策推行过程中的种种问题，其负面效应也是有目共睹的。本文从社会性别和社会政策视角出发，从以下几个方面分析了政策产生负作用的原因：“一孩半”生育政策在不经意之间有违战略性性别平等的准则，不同部门之间相关社会政策的不协调，因政策本身和配套措施的缺失所造成的政策实施过程中的差距，政策帮扶和宣传倡导活动中暗含着性别歧视。推而广之，这些因素将会影响社会政策效用的有效发挥，增加社会政策及法规的实施成本，阻碍性别平等事业的进程，从而不利于女童的生存，不利于妇女的发展，也不利于社会的和谐与稳定。
那么，如何应对这些问题呢?针对上述四个方面的问题，这里提出一些初步想法。首先，调整生育政策，使其仅仅限定生育数量。取消“一孩半”生育政策的积极后果是多方面的，其中最重要的是，它将摒弃政策隐藏的男孩偏好的客观含义。中国推行限制性的生育政策已近30年，“一孩半”生育政策也实施了20多年。原本计划影响一代人的生育政策如今面临着何去何从的重大抉择。我们应根据现在的实际情况客观地研究现有政策的现实性、针对性和时效性，并及时地修订现有政策，以更好地实现人口性别结构的优化。当然，怎样实行、实行怎样的计划生育政策才是更好的、更完善的尚需进一步研究。从社会性别和社会政策视角以及中国目前的现实情况来看，“一孩半”生育政策弊大于利。从长远的角度，国家、家庭和个体从中获得的利益可能远远不及所要付出的代价。因此，调整政策、防止代价的进一步扩大势在必行；取消该政策、逐步但尽快地过渡到二孩政策可能不失为明智之举；虽然二胎政策可能并不能完全解决出生性别比失衡(及其他社会人口)问题，但可以在一定程度上缓解出生性别比失衡、防止人口年龄结构的快速老化。
其次，协调相关政策和配套设施，补偿可能是由于政策给群众带来的损失，包括只有儿子的家庭，如果有需要的话。然而，由谁提供补助?以何种名义提供补助却值得进一步思考。这里的两个底线是：(1)补助不应该以家庭是否只有女儿为基准；(2)补助不能让仅有女儿的家庭因为只有女儿而自尊心受到伤害，也因为只有女儿而受到他人的歧视。这并不是说政府不应该照顾只有女儿的家庭，但该补助最好由民政部门、而不是由计划生育部门以照顾女儿户的名义来进行；如果必须由计生部门具体操作的话，则需要以其他更合适的、不会伤害到这类家庭的名义。否则，补助的意义可能就变了，不仅达不到预期目的，反而会对这类家庭产生不利的影响。事实上，帮扶政策无疑要求多个部门(比如：计划生育、教育、财政、民政，等等)的政策和行为配合，也涉及到相关的配套政策和措施。这就使部门之间的配合显得尤为重要。
这里自然而然地产生了另外几个相关的问题：谁来协调政策?如何协调政策?以什么(如：哪个部门的哪个政策)为参照标准来协调政策?谁配合谁进行协调?具体负责协调的部门是否拥有足够的话语权和必备的协调权威?等等，这些问题不解决，政策协调和部门配合只能是纸上谈兵。治理出生性别比失衡的经验充分说明了这一点。如前所言，2000年后，中央出台了一系列的政策、措施，旨在遏制出生性别比的持续攀升。政府的治理力度不可谓不大，下定的决心不可谓不强，但有目共睹的是，虽然这些社会政策、措施和行为实践为扭转出生性别比的严重失衡奠定了一定的基础，但治理效果却很不尽人意。其原因当然是多方面的(比如，部门之间的隔离积重难返)，就社会政策而言，这主要在于政策协调的思路依旧不清，部门协调的具体机制尚未建立，具体行动方案仍旧缺位，负责部门缺乏所需权威和话语权，政策协调、部门配合等问题主要停留在讨论阶段，实际行动还远远不够。毫无疑问，政策协调牵涉面很广。不仅涉及部门与部门之间的横向联系，而且也事关高层、中层、低层之间的纵向分工；政策制定往往是高层的责任，而照章执行却是低层的任务；由于服务的对象不一样，各部门往往从自己的立场出发制定和执行政策，互不通气，缺乏一个有效沟通左右、上下的协调机制，于是，相关政策难免发生冲突、政策之间的协调也困难重重。因此，厘清政策协调思路，建立有效的部门协调机制，赋予协调部门应有的话语权和实际权力，设计具体的行动方案是减少政策冲突、避免政策失效的重要途径。
其三，生育政策的执行措施和宣传教育活动应该尽可能摒弃容易让人产生歧义的话语及内涵。这是一件既容易也不容易的事情。如果政策得到上述调整，自然就没有必要再使用一些可能产生不利后果的词语，该问题也就迎刃而解了；如果“一孩半”生育政策继续推行，则我们恐怕难以找到合适的、不带有性别歧义的词语。这就又回到政策调整的问题上了。在此之前，找到更合适的帮扶手段、宣传倡导语境需要政府部门、学界、社会的公共努力。
调整政策、采取相应的可行措施弥补政策带来的弊端齐头并进，才有可能使生育政策真正成为有效地稳定低生育水平、形成合理的人口性别(和年龄)结构的社会政策，也才能更好地促进社会的发展、两性的和谐发展。
责任编辑 迎红
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发表于 2020-5-22 21:04:23
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发表于 2020-5-22 21:04:37
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