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【摘要】：对林业产权制度理论发展的主要学术成果进行回顾，通过评析新制度经济学、现代产权理论、公共财政理论和林业产权制度理论融合发展的最新研究成果和文献，阐述现代产权理论、公共财政和林权制度改革之间的内在有机联系。
【关键词】：产权理论；公共财政；林权制度
中图分类号：F121.3 文献标识码：A 文章编号：1000－2731(2011)05－0085－04
一、产权清晰：林权制度改革的着力点
当新古典经济学面对存在交易成本、有限理性、机会主义和不确定性的真实世界束手无策时，脱胎于新古典经济学的新制度经济学对它进行了深入的批评，放弃了新古典经济学的机械理性主义的假设，“力图将制度理论整合到经济学中”。随着科斯(1960)关于社会成本的论文，斯蒂格勒(1961)关于信息经济学的论文，以及阿罗(1962)关于适度报酬的论文相继发表，新制度经济学才开始成为解释现实世界的重要工具。
(一)产权理论的发展脉络
20世纪七八十年代，与制度有关的文献大量涌现，为了区别旧制度经济学(The Old Institutional E－conomies)，威廉姆森(1975)提出了“新制度经济学”(The New Institutional Economics)。目前新制度经济学不仅包括交易成本经济学，还包括产权经济学、契约经济学、反托拉斯经济学、经济分析法学、新经济史学、合同理论等众多分支学科。
产权学派是在科斯(1960)、阿尔钦(1965)和德姆塞茨(1967)等人努力的基础上发展起来的，正是科斯的《社会成本问题》使经济学对产权的研究得以改观。沿着科斯开辟的路径，德姆塞茨(1967)从外部性角度对产权的变迁进行了经典的讨论。德姆塞茨的主要观点是，当内部化的收益大于内部化的成本时，产权就会产生将外部性内部化。内部化的动力来源于经济价值的变化、技术革新、新市场的开辟和对旧的不协调产权的调整。德姆塞茨的观点被归为朴素的产权理论，并影响了安德森和黑尔、诺思和托马斯等一批后来的研究者。诺思和托马斯(1973)按照朴素的产权理论的逻辑分析了西方世界的兴起，认为其原因就在于有效率的组织通过创立制度安排和财产权，将个人的经济努力导向私人收益率接近社会收益率的活动。
现代西方产权理论形成了三个不同的分支：以威廉姆森为代表的交易成本经济学，以布坎南为代表的公共选择学派，以舒尔茨为代表的自由竞争派。正如配杰威齐和菲吕博腾(1972)所概括的，产权制度的研究主要着力于产权、激励与经济行为的关系的研究，尤其探讨了不同的产权结构对收益――报酬制度及资源配置的影响。现代产权理论发展了新制度经济学，给主流经济学带来了巨大的冲击，也为国有林权制度理论研究提供了新方法和研究范式，是我们研究国有产权制度改革的重要理论，拓宽了国有林权改革的视野。
(二)产权理论可以指导林权改革
产权“是一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利”。产权的主要功能就是帮助一个人形成他与其他人进行交易时的预期；基本内容包括行动团体对资源的使用权与转让权，以及收入的享用权。产权的权能是否完整，主要从所有者对它具有的排他性和可转让性来衡量，如果权利所有者对他所拥有的权利有排他的使用权，收入的独享权和自由的转让权，就称他所拥有的产权是完整的；如果这些方面的权能受到限制或禁止，就称为产权的残缺。产权制度改革对经济绩效的影响，主要是通过改变稀缺资源的使用决策引起的。在国有林权制度下，土地产权不能有效实施，这一点在发展中国家极为普遍。经济学家用新制度经济学去分析各种政策问题，如森林权属及其影响、造林契约以及林业管理体制的变化；国有林权影响当地居民是否愿意参与森林的经营和保护等。
二、产权改革：林权制度改革的经济绩效
国内外许多学者对林权制度从不同角度进行了大量研究，主要有林权制度的概念和特点研究，林权制度的变迁研究，林权制度存在的问题和改革方向研究，以及林权制度绩效的研究。绝大多数研究集中在前三个方面，并且多采用定性分析。
(一)林权制度对造林投入的影响
在农地产权制度与农业投入的研究中，一般认为地权稳定性影响农户的中、长期投入，而不影响农户的当前投入，如劳动力，化肥，因为土地调整总是在年末当农业季节结束时进行的，同时，地权稳定性也不大可能影响农户之间土地的租赁活动，因为农户总是可以通过签订一年一度的租赁合同来回避可能存在的租出土地的危险。然而，对于林业来说，对造林方面的投入都是长期投入。因此，我们有必要探讨使用权稳定性对于造林投人的影响。
对于林业投入影响因素的研究框架，可以归为四类：①通过造林市场的供给和需求关系推导出来的一个简单模型和一个简化型方程进行估计。这种方法的一个问题是一些解释变量既影响供给，也影响需求，但是影响方向不同，这样造林和这些变量之间的理论关系就无法确定。假设林地是以利润最大化为基础进行经营的，没有考虑造林投资的长期特征。②以效用最大化框架为基础，效用不仅可以从收入中获得，也可以从森林的非市场环境舒适利用中获得，这一方法以个人偏好为基础，需要详细的微观数据。③Faustmann模型，它假定私有林的经营以最大化森林预期收益的净现值为基础。不同于单一时期利润最大化模型，现值最大化模型关注多个时期，并且意味着有效的资源跨期分配。④利用一个空间计量框架进行实证经济研究。
国内学者利用博弈分析论证了产权制度安排对林业投资的激励，认为中国林业发展已受到资源、资金和技术的严重制约，其根本原因还在于不合理的林业产权制度安排，难以形成激励相容的林业投资机制，使私人、林业部门内部及地方政府的林业投资无法跟进，造成林业投资渠道不畅。他们还从产权经济学的角度分析了森林单位面积蓄积量不高和无林地面积巨大的原因，认为由于政府政策失误和不连续，从而使林业生产的纯收益低，并由此妨碍林业生产投入。茅于轼、唐杰(2002)探讨了商品林的产权和税费安排，认为通过保护森林产权和减轻木材税费可以吸引人们投资投劳造林。
(二)林权制度对林业产出的影响
基于林业资源的特性，衡量林业产出主要选取了森林覆盖率、森林蓄积量、木材采伐量等指标。在实践中，各个国家森林所有制构成存在较大差异。美国、德国、日本等国家实行的多是森林资源以私有林为主，但国有林发挥指导作用的制度；印度大部分森林资源归国家所有，同时允许私有林的存在。不同的林权制度对林业产出的影响各异。
国外学者在产权理论分析的基础上，发现林权改革的影响，单一的产权制度并不能解决林业经营过程中所出现的问题。如果林农不仅获得林地使用权，还能自由进入退出市场，激励结构将会提高，这样森林生产将增加。林业制度和政策对林农木材生产经营决策行为和木材的供给产生了重要的影响。 一般说来，土地产权改革对林地增加有积极影响，但这种影响在不同区域存在差异，在以森林覆盖率为代价下，改革对木材采伐量并没有产生积极影响。
从我国林权改革历史实践来看，产权改革在不同地区影响存在差异性，这反映了政策执行的方式不同，同时出现了分林到户的政策是否对林业发展起到了积极作用的争论。
(三)林权制度对林业生产效率的影响
国内外学者对林权制度的改革和变迁对林业生产效率的影响都做了大量的研究。普遍认为林权改革使林业生产效率提高了不少，包括林农劳动力效率的提高和管理成本的下降。中国南方集体林区的制度变迁的效果，显著地反映了变迁前后农户减贫的速度和效果。
从国外实践层面来看，制度变迁主要表现在森林管理中公共权利的下放已经成为一个不可阻挡的趋势。纵观国内外对林业产权的研究，林业产权和政策、市场激励、林地资源条件及林农自身特征是影响森林经营效率的主要因素。林权的改革，需向着提高森林经营水平、规范林权流转行为、完善采伐限额管理制度等方向发展。
三、公共财政：国有林权改革的重要后盾
公共财政与国有林权改革紧密联系。公共财政中影响国有林权改革绩效的因素，包括公共财政与林业投资体制的改革、林业在公共财政体制中的定位、利用公共经济学理论研究林业供给品等。在理论研究领域，对公共财政与林业、林业政策与投入的研究比较分散，大多数学者主张将林业生态环境建设纳入公共财政支持范围内，政府通过税收优惠、预算支出、生态补贴和直接投资等手段进行有效干预。
(一)林业发展离不开公共财政支持
在市场经济条件下，市场机制发挥资源配置的基础作用，在社会公共需求领域，市场机制通常是无效的，必须借助市场机制之外的资源配置机制，也就是建立政府配置资源的机制。市场经济条件下的公共财政有三个基本特征：满足社会公共需要；立足于非盈利性；政府收支行为规范化。
为了提高森林的资源配置效率，以庇古为代表的旧福利经济学，主张利用税收手段来实现林业外部效益内部化，解决林业的财政投入，以达到资源配置效率最大化。
以科斯为代表的新制度经济学派反对以政府干预解决外部性的“庇古税”，他们认为在产权明晰的基础上通过市场交易就可以解决外部性问题。科斯的环境产权理论认为，如果森林资源的权属明确，则森林资源的培育可以获得额外的补偿，森林环境资源的受益者有义务对所获得的良好的生态环境进行补偿。在产权明确的前提下，森林生态效益量化的基础上可以通过市场交换实现其生产成本的弥补，保证资金通过市场形成最佳的资源配置效率。
无论是以税收形式还是明晰产权市场交易的形式解决林业的外部性问题，共同点还是要求政府通过制度安排扶持林业发展，使外部性影响内部化，解决林业发展的财政问题。近年来林业财政支出的上升趋势，正是基于上述理论基础。
(二)财政支持林业发展的实践
市场经济条件下林业需要政府的有效介入，强调财政政策在林业生态建设中的引导作用。美国学者莱斯特.R.布朗在《生态经济：有利于地球的经济构想》中提出：财政政策是建设生态经济的理想的政策手段，因为征税和发放补贴使用得很广泛，而且是通过市场来动作的。
主张采取减税的办法替代财政补贴的方式来支持生态环境建设。美国鲍莫尔(William J.Baumol，)和奥茨(Wallace E.Oates)在《环境经济理论与政策设计》一书中通过对税收与补贴政策的分析后得出结论：财政通过补贴制度而不是税收制度难以达到资源利用的最优规模。阿玛彻(Amacher)在其《林业税制设计》一文中指出，应在充分考虑林业资本流动性、森林权属、林业与非林业市场竞争的基础上，分别进行林业税制设计，财政应该支持并在预算收入上加以体现。在实践中，尽管对林业的投入来源、财政对林业的扶持范围等方面的观点不尽相同，但对林业予以扶持却是世界各国的通行做法。国有林在世界各国的林业中所占比重不尽相同，所承担的目标也各有侧重。目前，西方发达国家开始逐渐弱化国有林的经济作用，转向主抓国有林的生态作用。美国、加拿大、德国等国家的国有林的全部收支由财政预算以及林业部门统一核算自取自用；而日本、英国等国家的国有林的部门收支由财政预算以及林业部门统一核算，不足部门由专项财政补贴、贷款或公债予以解决。由于社会对木材需求的不断增长和国家对国有林定位的调整，西方国家则采取鼓励私有林发展，对私有林采取各种扶助手段，包括提供补贴、优惠贷款、给予税收优惠甚至赠款等。
(三)林权改革需要公共财政的支持
由于林业具有公共产品属性和外部性，而且林业生产周期长、见效慢、投资风险大，容易造成市场供需双手信息不对称，林业资源的稀缺性，容易造成短缺经济，这些都是林业发展产生的市场失灵的表现，要求政府构建公共财政支出体系就成为必然。
近年来，在公共财政与林业、林业政策与投入等方面，国内学者做了一些研究和探讨。刘国成探析了公共财政与林业投资体制改革，提出林业外部政策调整和机制转轨的核心是财政支持。指出应按照公共财政要求，对各项收入、支出按其性质，按照公共品、准公共品进行科学分类，实行部门预算，采用国库集中收付制度，将投入纳入了科学、规范的财政体系，便于对资金的监督和管理。刘晓光明确了林业在公共财政体制中的定位，构建了公共财政以及其他多种渠道对林业投入保障的基本框架。
刘晓光等以林业与公共财政的关系为切入点，进而对林业与公共财政收入、林业与公共财政支出关系的基本框架进行了探讨，认为财政的直接投资应该逐步从商品林建设中退出，减轻国家财政资金紧张的矛盾，以便于将有限的财力集中于基础性、公益性的林业建设和保护项目方面；还有学者对不同时期中国林业财政政策进行了分析和评价，比较了主要发达国家和发展中国家的林业财政政策，提出了建立林业财政投入评价体系的思路和原则以及具体评价方法。
可以看出，国家应当制定以公共财政为主，全社会多渠道投入支持林业建设的财政政策。明确界定财政林业投入的范围和力度，改革财政对林业投入的方式，健全财政监督和资金使用管理，引导和吸引社会资金进入林业领域，以促进我国林业的可持续发展。建立起一个与林业生态建设相适应的公共财政分配体系，形成持续稳定的投入机制，为加快林业特别是公益林业的发展提供长期、稳定的资金投入，为林业生态建设特别是天保工程建设提供强大的财政支持。总之，政府应把林业作为公共财政重点支持的领域，制定一套促进林业发展的财政政策。
四、结语
从林业公共财政支出的理论来看，由于林业外部性的存在。对林业财政支持的手段，主要采用政府预算、财政补贴、税收优惠和优惠贷款。总的来说，这些学术理论的探讨和实践经验的总结，对研究中国林业财政政策具有重要的指导意义。
当前林业作为培育森林的种植业，它享受不到为农业设计的公共财政政策；作为生产生态产品的公共事业，享受不到国家对公共事业方面的投入政策；林区作为农村，享受不到国家对农村的通路通电通水等一系列重大的基础设施建设政策；林业工人享受不到城市居民低保所涉及的社会保障、医疗保障等各个方面的政策。没有公共财政制度的完善来解决这些现实问题，林权改革的进程难以顺利推进。在这样的现实下，地方国有林权改革将显得更加复杂，以上这些问题都需要林业产权制度理论的进一步发展来解释。
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