论高等院校内部法制管理

123456aa · 发表于 2020-5-23 02:02:01

【内容【摘要】】本文认为高等院校内部法制管理是高等院校法制管理的重要组成部分，是国家对高等院校外部法制管理的具体体现和必要补充，同时论述了高等院校加强自身法制管理的必要性、原则、内容和内部“两会”与行政职能部门之间的关系。
　　【关键词】高等院校内部管理法制管理
　　
　　一、高等院校法制管理的提出及含义
　　高等教育是我国教育体系中重要的组成部分。高等院校作为高等教育的载体，肩负着培养国家各类中高级人才的重任。近年来，随着高等院校办学自主权进一步扩大，我国高等教育已进入一个新的历史发展时期。据资料反映，截止2009年底，我国高等院校达3227所，其中普通高等院校数2305所，在校学生2144.7万人，教职工总人数2111451人，其中专职教师1295248人。2007年，高等院校科研与试验发展机构4502个，科技人员54.2万人，科技经费筹集612.7亿元。2008年教育经费投入42102369万元，其中国家财政投入20035116万元。但是，高等教育在发展中也出现了诸如教学质量起伏不定、投入与产出不相适应等一些问题。为此，国家在加强宏观法制管理的同时，教育部早在2003年专门发文，要求各高等院校自身也要加强法制管理。
　　因此，高等院校法制管理应有两层含义：一是国家对高等院校的外部法制管理；二是高等院校的内部法制管理。国家对高等院校外部法制管理通过颁布相关法律、法规进行，如《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《教师资格条例》、《劳动法》等，主要由教育行政主管部门监督落实。凡涉及国家及他人利益的问题，都应列入国家外部法制管理的范畴。从本质上看，内部管理不是高等院校简单地自立制度，实际上是国家法律意志的一种具体体现，是国家法律实施的一种具体方式，因而也是一种法制管理。
　　二、高等院校内部法制管理的必要性
　　（一）高等院校内部法制管理是对高等院校外部法制管理的必要补充。从宏观上看，国家对高等院校外部法制管理与高等院校内部法制管理是互为补充的。但是，必须明确，国家对高等院校外部法制管理是高等院校内部法制管理的前提和依据，是高等院校实行法制管理的首要层次。另一方面，为了发展高等教育，国家在明确高等院校必须遵守国家法律、法规的同时，给予高等院校充分的办学自主权。如果只有国家对高等院校的外部法制管理，没有高等院校内部法制管理作补充，高等院校法制管理就要落空。“自主权”就可能被滥用；如果高等院校再把权力不适当地下放或分解，国家法律的规范性和强制性则会更进一步弱化。
　　（二）高等院校内部法制管理是提高高等院校办学效率的根本保证。从管理学角度讲，体制决定机制，机制决定效率，而体制和机制都是由管理者通过制定和实施的管理制度体现的。高等院校一般都具有内部部门林立的特点，如果没有法制管理的规范性、程序性，就必然出现政出多门、部门之间相互争权、揽权的现象，其结果是群众怨声载道、人浮于事、矛盾重重、资源浪费，打击职工的工作积极性，造成不必要内部消耗，谈不上办学效率，教学质量难以提高。这样的现象和结果既不符合国家法制管理的要求，也对高等院校本身发展壮大、提高竞争力不利。
　　（三）高等院校内部法制管理是消灭教育腐败的税利武器。腐败发生在高等院校这样的教育圣地，极大地动摇了广大教职工教书育人、为人师表的根基，其结果不但会影响广大教职工的健康发展，而且会进一步影响即将走向工作岗位的大学生们，因为大学生在校不仅要获得专业知识，还要学会适应社会的各种技能，教育腐败对广大教职工的影响自然地会以各种形式再传染给学生。因此，这种腐败有极大的危害性。全国高校近年落马的校领导大多与基建、招生腐败有关。这种缺乏有效监管的现象实际上就是学校内部法制管理不到位。如果说这种腐败有具体的人和事，一旦查明，还可以依法惩处的话，高等院校还有一种普遍的腐败现象难以查明和惩处，即行政部门夺权、揽权，不经过一定程序，动不动就出“规定”，乱收费、乱提成、乱处罚、设置不合理的门槛等。这种现象只所以说是腐败，是因为它违背了教学规律，违背了国家有关法律的本意，名为尽责，甚至作为政绩向群众和上级汇报，实为以权谋利。这种腐败的特点是腐败者往往以履行职责为名，明目张胆，却没有具体人（以部门或学校名义），没有具体事（先表现为抽象行政行为，然后才表现为具体行政行为，而相对人往往连抽象行政行为都看不到），国家也没有具体的法律规定，因而极具隐蔽性，又因为在客观上加剧了不同部门和群体间的矛盾，在一定程度上扰乱了教学秩序，更具有危害性。
　　三、高等院校内部法制管理的原则
　　高等院校内部法制管理原则是高等院校内部实现科学管理的总准则，在一定程度上决定着高等院校的办学方向、思路和工作中心。高等院校内部法制管理原则必须体现国家教育方针。
　　（一）依法管理原则。任何组织和个人都必须遵守法律，高等院校也不例外。高等院校内部管理坚持依法管理原则，并不仅仅指被动地遵法守法，更应强调积极地依照国家有关法律制度和实施自己的内部制度，使自己的内部制度最完全、最充分地体现国家法律的本意；不得因某些特殊情况而使自己游离于法律之外，更不得“别人那么做，我也能那么做”。坚持这一原则的前提是，高等院校及其所属各个部门必须学习国家有关法律，深刻领会国家法律的要意。否则，即使出发点是好的，也难免会“歪嘴和尚念错经”。
　　（二）教学与科研优先原则。高等院校内部管理，必须遵循教学规律。什么是教学规律，是一个比较复杂的问题。这不是本文要讨论的范围。但有一点是肯定的，那就是作为教育机构，必须把教学放在首位，始终把处理好教师问题、学生问题和教师与学生的关系问题作为管理工作的重心。同时，科研成果虽然是高等院校教育工作的付产品，对教育存在一定的依附关系，但它同时也是国家投入的一种必然产出，对提高教师业务素质和提高教学质量也具有促进作用。因此，重视科研，也是重视教学。
　　在法制管理中，把教学与科研放在优先位置，是要高等院校为教学与科研的顺利发展保驾护航，而不是高等院校只对教学与科研进行法制管理，其它部门和群体不要法制管理；不是只对从事教学与科研工作一线人员和学生进行法制管理，学校及学校相关部门不要法制管理。法制管理的义务主体主要是指管理者，而不是管理相对人。
　　（三）部门职责明确、合理原则。高等院校的部门职责首先应该是学校与院（系）的职责关系，其次是学校各级职能部门之间的职责关系。学校行政职能部门与院、系可具有同等待遇，但从管理角度看，为了突出教学与科研，本文不赞成学校与行政职能部门另行形成相对独立的职责关系。如果学校认为应该设置行政职能机构并将权力分解，那么，是否设置机构以及如何分解权力，则应由职工大会或职工代表大会决定。在前一种职责关系中，应划分学校与院（系）各自不同的职责范围。在这一职责关系中，学校各行政职能部门虽然是不可缺少的参与者，但它们不是制度的独立设计者和实施者，仅作为学校代言人和政策的实施者的地位必须加以明确。它们不得越权，更不得以自己名义管理或变相管理院系；在后一种职责关系中，应该划分不同行政职能部门之间的职责范围，防止职责重叠、不明确和空虚。
　　（四）监督原则。高等院校事务的复杂性及职能性强的特点决定了其本身必须具备良好的监督机制，同时要具备启动这种监督机制的机制。其关键是处理好学生代表大会、职工代表大会与学校及校内各部门之间的关系，具体内容将在本文第五部分论述。

   四、高等院校内部法制管理的内容
　　高等院校内部法制管理属于微观管理，无论从管理层面还是管理属性上看，内容都相当多，而且复杂，主要是：
　　（一）教学法制管理。教学法制管理主要包括学生、教师、学校教学主管部门三方面主体。对学生的法制管理主要有学藉取得、学分取得、学位取得和在校纪律；对教师法制管理主要有教师资格取得、教学活动与科学研究、职称评定；对学校教学主管部门的法制管理主要是对包括创造教学条件在内的职责定位。以上三方面主体，无论从我国教育方针上讲，还是从收费教育角度看，都应当把学生的利益放在首位；教师是维护学生利益的第一实施者，应在明确其责任的同时，保障其财产权、人身权和参政议政权；学校教学主管部门在法律上不具有独立的管理主体资格，其管理职能应谈化，监督、服务职能应增强，相应权益应由国家法律保障。
　　（二）科研法制管理。高等院校教师从事科学研究工作的职责基于以下三方面原因；一是他们在教学研究工作以外有较多的空闲时间，从事科学研究工作可发挥其专长；二是科学研究工作反过来可促进教师提高自身业务素质，在一定程度上能反映其教学水平；三是从事科学研究工作，一般都有科研经费支撑。高等院校专职科研人员的科研职责则无需讨论。因此，结合国家有关规定，高等院校科研法制管理应主要包括：第一，鼓励（并非必须）教师从事科研工作及其措施；第二，科研经费使用管理；第三，科研活动监督；第四，科研成果验收与评定；第五，查处学术腐败。
　　（三）产业与后勤法制管理。近年来，许多高校打着“产、学、研”相结合的旗子，大搞产业。但许多事实也证明，那些不考虑条件和自身优势的所谓产业，都以失败告终，无一例外地成为学校的包袱。高等院校对产业实行法制管理，当然应包括举办产业的条件和程序、产业运作、产业清算以及学校与产业实体间的法律关系。
　　（四）学生代表大会与职工代表大会法制管理。前己论及，高等院校法制管理应当把教学与科研放在优先位置，千方百计地维护学生利益，为教学、科研人员创造优越的工作环境。学生和教职工对学校是否做到这一点应有绝对的发言权，其参与民主管理的基本形式是学生代表大会与职工代表大会，日常机构分别为学生会和工会。长期以来，多种原因导致学生代表大会与职工代表大会不能定期召开，学生会成为学校党、团组织的代言人，成为学生的直接管理者，工会则成为职工福利机构，甚至仅成为一种摆设。高等院校应对学生代表大会（学生会）、职工代表大会（工会）的准确定位和作用给予充分认识，并把学生代表大会、职工代表大会的代表组成与产生及学生代表大会、职工代表大会的时间性、程序性和会议议事规则提高到法制高度。
　　五、高等院校内部法制管理机制
　　实现高等院校内部法制管理，必须具备相应的机制。高等院校内部法制管理机制，实际上是在高等院校内部建立必要的机构并合理地设定它们各自不同又相互联系的职责。本文认为，高等院校内部法制管理机制比较复杂，但只要处理好学生代表大会、教职工代表大会（以下简称“两会”）与校内各部门之间的关系，其它即可迎刃而解。
　　高等院校要做到既充分行使办学自主权，又遵守国家法律，其根本是要处理好学生、教职工与学校及校内各部门之间的关系。学校及其内部部门的违法情况，往往也是有损害大学生、教职工利益的情况。因此，作为学生、教职工参与学校民主管理的基本形式，“两会”无论在行使民主权利、维护自身利益方面，还是在监督学校及其内部部门依法管理方面，都具有不可替代的作用。
　　发挥“两会”的独特和巨大作用，首先要实现“两会”定期召开和临时召开制度法制化。高等学校应当依法召开“两会”的定期会议，也可以根据自身特点，在法定定期会议以外，再附加定期会议，还应当有由一定数量的学校部门、教职工、学生提议召开临时代表大会的制度；其次，应有合理的代表人数、名额分配和代表产生办法。代表人数应尽可能地多，以便更能代表不同部门、不同群体的声音。代表名额分配应比照代表产生的部门或群体，按部门群体的学生人数、教职工人数的一定比例产生。代表应由不同范围的学生大会、教职工大会选举或竞选产生，不得指定。代表被指定，违背了监督与被监督的基本原理，是代表大会流于形式的根源所在；第三，要明确并落实“两会”的职权。在此，本文认为应确立高等院校一切权利归广大学生和教职工并由“两会”代为行使的思想。在此前提下，“两会”可以视具体情况，赋予学校以学校名义管理的权利，同时也可以赋予学校有权将自身一定权利下放给特定校内部门的权利。也就是说，高等院校的决策权、管理权归“两会”，没有“两会”授权，学校不得直接为之，也不得要求或同意下属部门为之，下属部门更不得独立地以自己名义为之。
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