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【摘要】：金融发展形成“自生自发秩序”，而金融发展的内生监管性又要求政府提供“外部秩序”。美国、拉丁美洲金融发展实践表明，政府行为在金融发展中的契合点是政府收益最大化下的金融发展；突破点是不断调整政府行为以使外部秩序适应自生自发秩序。中国的金融发展要求政府行为能够维持和保护金融发展的自生自发秩序，提供清晰的外部秩序，从而使金融发展成为自生自发秩序和外部秩序――政府行为合力的结果。
【关键词】：自生自发秩序；外部秩序；政府行为；金融发展
中图分类号：F202
文献标识码：A
文章编号：1009―9107(2011)06―0052―06
引言
金融全球化为政府在金融发展中的职能赋予新的含义：一国金融危机不仅对本国经济带来冲击，而且波及其他国家，国家金融安全成为各国金融发展的重要研究对象，政府行为干预金融发展再次成为学者关注的焦点。
麦金农和肖的金融发展理论认为政府应减少干预，金融约束论认为政府应加强干预。其实这是一个问题的两个方面，只是由于双方观察问题的出发点和视角不同，从而得出了不同的结论；更重要的是双方没有阐述清楚政府在金融发展中的应有角色和合理干预的机制。反对政府干预者无法解释现实中发展中国家金融自由化带来的灾难，而赞成政府干预者对金融约束带来的消极影响也不能作出满意的答复。那么，作为自生自发秩序的金融发展与作为外部秩序化身的政府行为，二者内在的机理究竟应该如何解决?
一、金融内生演进与内生监管需求
(一)金融内生发展
人类社会生产力的发展，社会分工的扩大，商品交换成为经济活动的必然行为，由此产生了货币。货币的产生在节约交易费用的同时，交易方式由信用交易代替现金交易。适应交易方式的改变而产生的股票、债券、期货、期权等金融工具在其本身的形成和发展中不断完善。马克思对此做出经典的总结：“商品的交换价值在货币上的独立化本身，是交换过程的产物，是商品中包含的使用价值和交换价值的矛盾以及商品中同样包含的矛盾――一定的、特殊的私人劳动必然表现为它的对立面，表现为同一的、必要的、一般的并且在这种形式上是社会的劳动――发展的结果。”马克思还认为，货币的数量取决于生产和流通过程对货币的需求。图克在1844年指出：“银行券的数量，乃需要的结果。”内生于经济交易的各种金融工具的产生和发展产生了金融的核心功能――资源配置功能，并在此功能基础上扩展出经济调节和风险规避的功能以及其他的衍生功能。
内生金融理论也指出：金融发展内生于经济发展，是经济发展过程中为降低交易费用、提高交易效率的内在需求，即金融中介和金融市场的形成具有“门槛效应”。
金融发展的过程表明，生产和消费的变化改变着人们的经济交易方式，经济交易方式的改变内在地要求相应的金融工具、金融机构和金融功能与之匹配，在满足经济交易的同时，金融业自身不断长大、完善，形成自己独特的运行机制。在不断的试错中构建了“完美”的秩序――“运用自生自发秩序的有序化力量，我们有可能达致一种由极为复杂的事实构成的秩序，而它的这种复杂程度则是我们通过刻意安排所无力企及的。”
(二)金融发展的内生监管性
内生于经济交易的货币具有一般等价物的属性，而这种属性必须得到某一社会群体的认同。没有认同感即失去其存在的依据。“私人之所以接受这些纸张，是因为他们相信，别人也会接受这些纸张。”“共同拥有一种货币的信念价值非常之大，以致人们在受到极为严重的挑战之时，也同执于这种虚构而死抱着不放手。但我们也不能说这种虚构是不可摧毁的。”金融工具充当一般等价物，拥有了金融资源就拥有了产权，拥有了社会财富，即金融工具实际上体现为一种金融产权。然而，金融产权和一般实物经济的产权特征有很大区别：首先，资金的借贷双方交易的是资金的支配权和使用权而不是所有权。当所有权本身易受侵害时，那么使用权又会如何呢?其次，金融资产让渡后，资金所有人即失去任何投票权。当资产委托人不能行使投票权去监管时，防止代理人过分高风险运用资金成为必要。第三，金融产权交易的对象是对未来的预期，而未来的预期具有很大的不确定性。所以，它对金融组织体系的安全性、效率性依存度很大，尤其是伴随“金融工程”的发展，这一特性将更加明显。可见，金融产权交易的特殊性需要有外部秩序加以监督管理。
另外，金融作为社会经济交易的媒介，在保证经济交易顺利进行的同时，还担负着资源配置的功能和社会稳定的公共管理职能。从最早的荷兰郁金香事件到2007年的次贷危机，金融体系的公共属性均要求有外部秩序的有效监管。
金融工具充当一般等价物所具有的社会群体的认同感和金融产权的属性要求有外部秩序的保护；金融体系特殊的制度属性――公共属性产生了外部监管的要求。因此，金融发展天然需要外部的有效监管，即金融发展具有监管的内生需求，以保证有效的金融发展。具有这种力量的组织只有政府。政府具有天然的优势，它可以运用国家机器强制实施市场准入制度、信息披露制度、市场退出机制、法律惩罚等措施或手段，其目的是为了确保自生自发的金融秩序能够长期持续下去，是为了实现金融发展而经由意志行为刻意创制出来。
(三)金融发展中政府行为的界定
自生自发秩序的形成，促进了金融工具的创新，扩大了金融机构的发展，延伸了金融功能的范围，从而导致金融发展；同时，自生自发秩序的形成，产生了权力的基础――作为外部秩序化身的政府行为成为必要，而外部秩序的存在是有条件的、有约束的，是为保护和维持自生自发秩序的行为准则而存在，政府行为依据法规保护信用环境和微观规制。
另外，对政府行为的相关研究表明，政府是一种组织，以实现政治目标为首要责任，以经济职能和公共治理职能的实现为保证，政治合同的模糊性为政府行为提供了便利；同时，政府行为又是一个动态的概念，意识形态和个体的认知水平贯穿于政府行为的整个演变过程。因此，政府行为在金融发展中的契合点在于政府收益最大化下的金融发展，即政府收益与金融发展的均衡点。相应地，突破点就在于调整政府行为以使外部秩序适应自生自发秩序从而达到契合点。
综上所述，自生自发秩序是行动者共同拥有且共同遵守的准则，是外部秩序存在的基础；外部秩序是政府行为依据法规保护信用环境和微观规制，从而保护自生自发秩序和维持其行为准则，这正是作为自生自发秩序的金融发展与作为外部秩序化身的政府行为的内存机理，从而界定了政府在金融发展中的角色和合理干预机制。
二、政府行为干预金融发展的经验分析
(一)美国、拉丁美洲金融发展中政府行为分析
现代世界金融体系中，美国被认为是市场经济的楷模，而拉丁美洲则是政府干预金融发展的理论的实践者，因此，本文选取这两个国家和地区金融发 展中政府行为加以分析，希冀从中得到启发。
1．美国：政府干预由弱趋强，解决违规行为最大化――世界最严厉的经济警察。美国人民的价值观念使得人民普遍认为政府是“必要之恶”，政府行为的危害大于私人行为，人们更应该关注政府行为。“整个美国政治史上汉密尔顿主义者和杰斐逊主义者之间的一场旷日持久的斗争的后果是：金融业将在一个权利真空中发展，它所仅有的领导机构和调节机制只会来自于它的内部，作为一个金融市场，比世界上其他的市场要自由的多”。在自由竞争市场机制中，金融发展依靠自律机制，而政府对于经营方式和财产的管制均是为抑制泡沫经济而颁布，即提供金融发展的外部秩序。因此，这一时期政府干预金融发展的意愿并不强烈，干预的方式依靠立法的形式保护金融发展的正常运行。
在20世纪初，美国政府增加了干预经济活动的趋势。然而，政府大规模的介入经济干预并被民众普遍认可始自1933年“新政”的实施，但“新政”所包含的意义就是“混合经济”，是一种为了保证实现和延续经济增长而大量政府干预的私人资本主义制度在美国的开创。路易斯・哈克说道：“新政”的新元素是促进不干涉主义的衰落和代之以公众管理资本主义的基础。
二战后，美国政府推动建立美元等同于黄金的布雷顿森林体系，并成立关贸总协定(WTO)、IMF等国际经济组织保证美国利用金融对世界其他国家的政治经济干预合法化。事实上，政府干预达到了降低经济波动的效果，但并不去干预企业的具体经营活动。而且，政府在不同时期干预的侧重点也不同。尤其值得关注的是，2007年的次贷危机引起世界性的金融危机，引发了美国政府对金融发展的全面干预。正是由于政府对金融发展实施放松管制和强化管制措施的合理搭配和适时调整，才使得美国成为世界上金融活动最为活跃，而金融监管又最为严格、深入和有效的国家。
2．拉丁美洲：金融抑制、金融自由化、新自由主义，政府干预金融发展理论的实践者。拉丁美洲政府干预金融发展的历史可以追溯到1940―1950年代，政府推行进口替代工业化战略必然要求金融支持，因此政府实行利率限制、高存款准备金率、直接信贷管制、外汇管制等金融抑制政策，金融抑制带来了经济繁荣。这一时期政府干预金融发展的意愿显然很强烈：进口替代战略将会导致民族经济的兴旺和繁荣，而这种预期与当时盛行的经济民族主义相吻合；同时，二战后流行的凯恩斯主义又为政府干预金融发展提供了理论依据。这些因素激励着政府干预金融发展，而落后的经济和不完善的金融市场又为政府干预提供了便利――政府可以有效地控制资源配置。
正如理论和实践所表明，长期的金融抑制导致金融发展低水平、财政赤字严重、高通货膨胀以及经济增长迟缓；政府干预没有法律制度约束，金融市场的不完善不能为政府提供有效的操作工具，而微观规制的缺失和失信惩戒制度的无力产生的混乱的社会经济导致军政府的上台。因此由金融抑制转向金融自由化成为政府的必然选择。“军政府为了维系自己的统治地位的合法性，急于对具有内向性的进口替代模式加以扬弃。”许多政府开始实施金融自由化：利率市场化、取消定向贷款、国有银行改革、引进外资银行等。金融自由化有效缓解了社会矛盾，大量外资的流入带来了短暂的经济繁荣。然而，金融自由化忽视了中小企业融资需求，也忽视了社会贫困问题，而且，这种依靠外资的增长模式还导致本已脆弱的银行体系失去依托。因此，1980年代初拉美爆发金融危机，进入“失去的10年”。
金融自由化产生的金融危机使各国政府反思金融干预，政府控制金融的意愿又趋强：拉美社会和经济的现实状况却表明，经济持续增长、社会稳定和进步以及政治民主化的巩固都要求政府比过去更应有所作为。市场机制的完善和国家与社会关系的重建所需要的体制转换和创新只能由一个强政府来推动和实现。
(二)政府行为干预金融发展的动态演变机制
由美国、拉丁美洲国家金融发展中的政府行为演变历程可以总结出政府控制金融发展的动态演变机制：
1、政府干预金融发展的时间选择、干预强度是与政府控制金融发展的意愿直接相关。政府的控制意愿来自于政府控制资源和风险防范的意愿，即政府收益最大化。一般而言，在社会经济自由发展时期，民众的思想意识倾向于自由竞争，认为政府是“必要之恶”。但随着金融发展的外部性日益严重，政府防范风险的意愿加强；同时政府利用金融控制社会资源，解决社会经济发展中的矛盾，此时政府控制金融发展的意愿强烈，金融发展大多表现出金融约束。但政府对于控制的强度如何却处于混沌状态，处于探索阶段，长期的干预带来的社会矛盾迫使政府逐步放弃金融干预，实行金融自由化；而金融自由化带来的消极影响如社会贫困、金融体系的脆弱性等又要求政府干预。
2、政府行为在金融发展中的契合点是政府收益最大化下的金融发展；突破点是不断调整政府行为以使外部秩序适应自生自发秩序，从而达到契合点。政府在法制的前提下保护信用环境和微观规制，从而保护和维持金融发展的自生自发秩序。美国在19世纪缺少证券监管和银行监管的相关法律导致立法官员竞相订立和随意篡改股市规则，而当时的政治报酬体制注定其官僚体系既无能又贪婪。经过股市的剧烈震动之后，金融机构最终以自律机制保护了微观规制和社会信用环境，同时迫使政府颁布相关的法律，约束自身行为，保护金融发展的秩序；拉丁美洲同样由于法制的不健全导致社会腐败，金融发展的秩序遭到破坏。政府行为的法制化和微观规制的有效性、信用环境的不断完善是金融发展的外部秩序。
三、中国金融发展中政府行为的动态演变机制
(一)2000年前政府控制金融发展的强烈意愿与困境
建国以后，我国建立高度集中的计划经济体制，与之匹配，政府构建了单一的金融体系。这种单一的公有金融产权制度从一开始就限定了银行组织利益追求社会收益最大化。经济体制改革之后，单一的国有银行体制转变为多家专业银行并存的体制，中国证券市场规模从1992年起加速扩展。这种扩展使国家获取了支配金融资源与金融剩余的巨大收益――因为国家支配金融资源的能力是国有金融体制扩展的增函数。这时期，国家对金融资源的控制意愿如此强烈的原因，一是因为国家自身要维护和扩张其垄断金融产权边界，二是因为改革以来财政能力的迅速下降进一步增强了国家控制金融的迫切性。第三，20世纪90年代多次发生的金融危机对东道国及相关国家的破坏力使政府也加强了控制金融的意愿，以保护国内金融体系的稳定。可见，中国政府控制金融发展的强烈意愿主要来自于对资源的控制和对风险的防范两个方面。
政府控制金融发展除了与其控制意愿直接相关外，还要考虑政府控制金融的成本和收益。就中国政府干预金融发展的成本和收益问题，不同学者有不同的考察方法，虽然成本和收益的交点时间不同， 但一般认为20世纪90年代前中国政府干预金融发展的收益大于成本。那么，政府为何在90年代后仍未放弃金融干预?这是因为对中国而言，政府放弃控制金融的成本很大：以居民储蓄存款替代财政给国有银行注资；国家通过国有银行替代财政给国有企业注资。一旦国家放弃控制金融，国有银行是无法应对挤兑风险的，因此，国家控制金融的成本与放弃控制的成本都很大。
(二)2000年后，金融全球化下的政府干预金融发展的新际遇：外部秩序的回归
20多年的渐进式改革使中国的社会经济结构发生了巨变。非国有经济部门占据主导地位，并且其经济结构由劳动密集型和资源密集型向技术(知识)密集型转变，在地方政府激励中长大的非国有银行、民间金融机构、正在逐步完善的金融市场为企业长大提供了必要资金；制约国有银行改革的国有企业经过股份制改革，现代企业制度初步确立；国有商业银行经过长期的酝酿，“自己与自己交易”向不同金融产权交易过渡；曾作为银行储蓄替代的证券市场也在进行着深刻的变革：设置中小企业板块、股权分置改革、证券监管由批准制到审核制等。
显然，政府控制金融发展的意愿已经减弱。在金融全球化背景下，经济交易方式的变化内在地要求政府实行金融开放，改变金融控制：首先，中国实体经济竞争力的不断提升，呼唤在国际市场的商品定价权。逐步开放和健全金融市场成为政府发展金融的选择，政府开放金融从而逐渐放弃控制金融的意愿越来越强烈。第二，中国国力的提升和巨额的外汇储备已使人民币汇率不再是中国国内问题，已上升至国际政治经济地位，政府干预外汇市场成为他国口舌；人民币成为国际货币所带来的巨额收益诱导政府追求人民币的国际化，而这需要政府开放金融。同时，金融监管迈向国际化也要求政府开放金融。第三，中国加入WTO所作出的承诺要求政府实行金融开放；而政府利用金融开放以激励国内企业和金融机构从而提升竞争力。
在政府金融开放意愿趋强之时，困扰政府放弃金融控制的成本问题也得以有效解决。不同金融产权交易的初步形成以及国家实力的不断增强已有效解决放弃成本问题，金融体系的多元化和金融市场的不断完善为政府间接控制金融提供了工具和渠道。因此，政府自然会选择放弃金融控制。
然而，政府金融控制的意愿减弱并不等于政府放弃金融干预。由于政府干预的路径依赖，对金融交易的干预仍四处存在：如政府对股市涨跌的干预、对违规行为的不了了之等，更重要的是对政府干预没有法律约束；另外，中国缺少有效的信用激励和失信惩戒制度也造成政府干预金融发展的不恰当。
可见，在金融全球化背景下，经济交易方式的变化内在地要求金融发展；政府控制金融的意愿减弱以及政府放弃控制金融的成本问题的有效解决，使政府放弃金融干预已成为必然选择。需要指出的是，政府放弃金融干预并不意味着政府的完全退出，而是政府行为的一种回归，即维持和保护金融发展的自生自发秩序。
四、结论及政策建议
从以上分析我们得出的结论是，一国的金融发展是其本身自生自发秩序和外部秩序――政府行为合力的结果。为促进中国金融发展，我们提出以下的政策建议：
(一)政府应提供清晰的外部秩序
在金融发展中，自生自发秩序是基础，其本身在经济发展过程中通过不断的“自我调整”而达致完美的秩序；外部秩序是保护自生自发秩序和维持其行为准则，同样随着自生自发秩序的变动而调整，二者共同构成一国金融发展的动态演变机制。政府必须正确认识到自生自发秩序是基础，外部秩序保护和维持其行为准则。政府作为外部秩序的化身，以法律制度保护信用环境和微观规制。因此，政府提供的外部秩序清晰可行，则可降低交易主体对未来预期的不确定性，成为交易主体自觉遵守的行为准则，政府只是依照法律规范交易行为，此时外部秩序内化成自生自发秩序。
(二)不断调整政府行为以使外部秩序适应自生自发秩序
作为外部秩序的化身――政府行为，在金融发展中是必要的。政府行为参与金融发展的最初目的即是维护社会稳定，保护和维持金融发展的自生自发秩序。然而，政府很快就发现，控制了金融就控制了社会财富，因此，政府更多扩大金融发展的公共品属性――国家金融安全，偏好于金融发展干预；而社会经济的发展也在自发地调整资源配置，由此产生政府控制与社会反控制的博弈关系，产生金融约束、金融抑制与金融深化等金融制度，满足政府追求金融剩余最大化的需求。
一般而言，政府行为干预金融发展的程度取决于政府控制金融的意愿以及政府控制金融的成本和收益。当政府控制金融的意愿强烈，而且控制金融的收益大于成本，则该国实行较严格的金融控制；当政府控制金融的意愿减弱时，并且放弃成本可以解决时，政府即逐渐退出金融控制。因此，不断调整政府行为以使外部秩序适应自生自发秩序，从而达到契合点，即政府收益最大化下的金融发展。
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