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【摘要】：20世纪70年代末80年代初在西方国家兴起的“重塑政府”改革是以新公共管理为导向的。其中，政府职能的市场化、社会化、分权化和履行方式的企业化、电子化是这场改革的直接结果，它体现了新公共管理模式的职能创新，但“企业家政府”、“顾客导向”和借鉴、引入工商管理的方法、技术改革公共部门的主张以及政府职能市场化、分权化过程中出现的问题，引起人们对新公共管理理论与实践的反思及其纠正，由此导致从新公共管理到新公共服务的转向。
【关键词】：新公共管理；政府职能；新公共服务
中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2011)05-0009-04
作为20世纪后期兴起的席卷西方国家的政府改革运动的主导取向，新公共管理注定在当代政府管理的发展进程中占据独特的地位。从政府职能的视阈看，新公共管理带来了西方国家政府职能从膨胀、扩张到收缩、卸载的转变，恰如凯恩斯主义引起了西方政府职能从极度有限到大幅扩张的转变一样，具有划时代的意义。新公共管理关于“企业家政府”、“竞争性政府”、“顾客导向”、“社区政府”、“结果为本”、“掌舵而非划浆”的表述曾是西方“政府重塑”改革中最有感召力的话语。然而，随着人们对新公共管理主张及其实践的体认与反思，特别是新公共服务理念的嵌入，从新公共管理到新公共服务的转向已经凸现。
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笔者之所以说新公共管理开启了20世纪后期西方国家“行政改革的新时代”，是因为它提出了对于传统公共行政的颠覆性的理念与主张。它对传统公共行政管理的僵化、呆板、无效率和官僚主义等的批判与否定，引发了西方国家政府管理的重大变革，而政府职能的调整则是这场变革的核心内容，所谓的政府职能市场化、社会化、分权化、履行方式的企业化和电子化，正是以新公共管理为导向的西方国家政府职能变革的直接结果。
政府职能的市场化，一是根据市场经济的需要定位政府职能，将原来由政府承担的部分职能市场化，主要通过私有化、放松管制等方式进行；二是公共服务提供的市场化，即打破政府机构作为公共产品及服务的唯一提供者的垄断地位，让私人公司、社会团体参与公共产品及服务的提供，形成新的供给公共服务的制度安排，并推动竞争以提高公共服务的质量与水平。合同外包、客户竞争等方式是普遍采用的政策工具。如英国撒切尔夫人推行的私有化政策，涉及航空、电信、能源、电力、供水、天然气等多个自然垄断行业。英国从20世纪70年代末开始先后通过了一些法案在城市垃圾处理、环境保护、公益住房建设与管理、道路建设和公共设施维护等公共事业领域引入了合同外包方式。再如美国里根政府放松对企业进出口及价格的管制，先后放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源等的管制，用市场定价代替了政府定价。
政府职能社会化，就是把一部分原由政府部门承担的职能转由社会直接管理。具体途径：一是授权社区。美国克林顿政府倡导的“再造政府”运动的原则就是建立“社区政府”，即授权社区居民直接参与社区的教育、卫生等公共事务，扩大社区在提供服务与管理上的作用。二是充分发挥非营利组织的功能。非营利组织能弥补市场和政府能力的不足，承担市场和政府所不能完成或不能有效完成的社会职能。三是“以私补公”，即用说服、表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中。如美国的通讯卫星公司等私人企业履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。
政府职能分权化，就是分散行政权力和政府职能，既体现为中央政府将若干职能、权力下放给地方政府；又体现为政府行政组织内部层级之间的分权，尤其是实行决策权能与执行权能的分离。如美国里根政府继续尼克松的新联邦主义政策，进一步加强各州的自决权与自主权；克林顿政府将联邦政府原来的社会职能逐步向州和地方政府转移，如社会福利，劳动就业、医疗卫生、低收入补助等都由各州解决。法国从1982年开始推行地方分权化改革，重新界定了中央政府与地方政府的权力界限以及权力运作的框架。在西方国家这场分权改革中，共同的趋势就是将大量的事权交给地方，这使得地方的公共事业管理范围扩大，权限增加。在改革政府机构、调整行政权力的过程中，实现政府决策职能与执行职能的分离，最典型的例子是英国的“下一步行动方案”中的执行机构化改革和新西兰的公司化改革。执行机构承担具体的政策执行与服务提供职能，实行经理负责制，拥有人事自主权和财政自主权，这超越了层级节制的传统集权模式。
政府职能履行方式的企业化，就是政府部门引进工商企业的管理技术和方法及其激励手段，如成本收益分析、全面质量管理、人力资源开发和利用、结果导向以及讲求绩效、鼓励竞争、激励创新等做法，打造一个高效的、回应性强的政府。新公共管理认为政府应转变为负有责任的“企业家”。只有“顾客”驱动的政府才能满足多样化的社会需求并提高服务的质量。以企业精神改造政府，意欲将“注重效率”、“鼓励竞争”、“激励创新”、“崇尚绩效”的企业精神与理念注入政府组织，以“活化公共管理”。
履行政府职能的电子化，即应用信息技术重组政府部门，在实现办公自动化、电子化、网络化和信息资源共享以提高政府管理绩效的基础上，面向公众，为公众提供各种政策信息与服务，做到政务公开和以公众为中心，并方便公众参与公共决策，以提高政治民主化的程度，这即通常所说的“电子政府”。
由以上可见，20世纪70年代末80年代初以后西方国家政府职能经历的变革是极其深刻的。固然此次变革的背景，既有经济上“滞胀”困境以及由此导致的政府干预经济、社会生活的财政能力降低，成为引发政府职能收缩的导火索；也有政治上原因，即因政府职能过度扩张导致的机构增加、开支膨胀、行政效率低下、服务质量不高，使各国政府陷入财政危机、信任危机而饱受指责，但此背景下新自由主义理论的兴起，则是直接推动西方政府职能由“凯恩斯革命”后的大幅扩张转变为迅速收缩的思想文化因素。以公共选择学派、货币主义学派等为主导的改革理论对“大政府”价值观进行系统性的否定，强调市场自由，反对政府对市场过分干预，以纠正“政府失灵”，提高行政效率和服务质量。于是，政府职能卸载和运行方式的改革成为此次西方政府职能转变的主旋律。
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很显然，西方国家政府职能市场化、社会化等的变革是以新公共管理的主张和理念为导向的，而新公共管理对政府职能的创新是显而易见的。
首先，引入市场竞争机制，实施政府职能定位和公共服务的市场化。推崇市场机制，利用竞争机制和效率机制来改善公共部门，这是新公共管理的基本取向。事实上，新公共管理对传统官僚制的纠正正是从市场竞争机制的角度进行的。传统公共行政是把政府与市场看成一对“此消彼长”的矛盾，而新公共管理则看到 政府与市场的互补关系和各自的功能优势。一方面，试图在“政府失灵”之后通过引入市场机制对公共部门进行改革与“再造”，如各国政府改革中的民营化、放松规制、合同外包、内部市场等无不建立在市场机制的基础上；另一方面，新公共管理提倡对政府与市场各自的职能进行合理划分，比如在公共产品供给领域，由政府提供核心公共产品，市场参与提供混合公共产品。新公共管理的市场化方案，实现了政府与市场在职能上的彼此分立和各司其职，有助于解决政府运作缺乏效率的问题。
其次，提出政府“掌舵”而非“划桨”的命题，为政府职能定位、卸载甚至优化提供了理论依据。新公共管理对传统的政府管理模式提出了否定，认为“全能型政府”的弊端是政府干预的事情太多，政府不但管了太多不该管、管不了也管不好的事情，而且强政府的干预模式也限制了市场机制和社会力量作用的发挥。为此，新公共管理重新界定了政府与市场、政府与社会的职能关系，将政府职能定位为“掌舵”而非“划桨”，由此体现在一些领域里政府职能的退缩和市场价值的回归。再者，新公共管理还主张政府内部的决策职能与执行职能亦适度分开，这是政府机构内部管理职能的划分与转变。一方面，由熟悉政策制定与咨询的高级公务员组成的核心负责政策制定，可谓“掌舵”；另一方面，设立相对独立的执行机构负责政策执行和提供服务，可谓“划桨”。在新公共管理看来，决策与执行职能分开，可以发挥二者的功能优势，既保证政府决策的质量，又有利于政策执行效率的提高。
再次，借鉴和引入工商管理的方法和技术是新公共管理的又一大特点，也是西方政府改革的技术层面。新公共管理与以往改革的显著不同点是其私营部门的管理方法和技术在公共管理中的运用。传统公共行政排斥私营部门的管理方式，认为公私部门本质上的不同决定了私营部门管理方法不能适用于公共部门。而新公共管理认为，公共部门管理与私营部门的管理有相通性，私营部门许多行之有效的管理原则、方法和技术都可以为公共部门所采用。西方政府再造中相继推行的具体改革措施如绩效管理、弹性人事制度、注重结果、“顾客导向”等，实际上都是私营部门管理方式与方法在公共部门中的借鉴与运用。借鉴企业家精神，建立“企业家政府”，是新公共管理主张的鲜明体现。
最后，新公共管理以“顾客为中心”的理念和“重塑”政府的诉求，为电子政府的构建提供了思想基础，而电子政府的构建使西方政府治理电子化成为可能。电子政府虽不是新公共管理的直接内容，但它是新公共管理“顾客导向”、“再造政府”主张的体现。新公共管理认为，政府的职责就是根据“顾客”的需求提供服务，以“顾客”驱动机制增强政府的回应性，以满足信息社会公民多样化的需求。而电子政府构建改变了传统政府的运作方式，为政府职能由管制型向服务型转变提供了物质设备与技术支持。再者，政府“再造”是新公共管理的目标，而电子政府的构建不仅带来政府职能的转变，而且在政府管理制度、组织结构、业务流程、政府绩效等方面都带来了深刻变革。因此说，新公共管理运动和电子政府构建相互关联，新公共管理是电子政府构建的思想基础，而电子政府的构建为政府职能转变和治理手段的更新提供了理想的切入点。
由上分析可见，新公共管理为西方公共部门管理与改革提供了新的思路，突破了传统公共行政的俗套。然而，新公共管理职能创新在一开始就受到抨击。针对新公共管理主张“借鉴和引入私营部门的管理方式”的批评首当其冲。批评者认为公共部门的“公共性”决定了公私部门存在着本质不同，把政府管理等同于企业管理的各种实践措施值得质疑。批评者指出，新公共管理强调经济效率固然可以提升政府绩效和能力，但公共行政的本质是以民主宪政为基石，应追求公民权利、公共利益、社会责任等多元价值。以效益作为工作的标准与管理责任之间存在着冲突。对于新公共管理者极力推崇“顾客导向”、“顾客至上”，批评者指出将公民喻为“顾客”或消费者，本身就是一个不当的比喻。公民在民主治理中的角色是复杂的，既是公共服务的接受者，亦是公共服务的合伙人或参与者、监督者，将政府服务的对象比作“顾客”，可能使公民与政府之间的角色错乱。针对新公共管理极力倡导政府职能市场化，批评者视之对市场机制的不当崇拜，把公共服务交给私人或非营利组织，意味着政府放弃了部分社会职能，逃避了政府责任，背离了民主社会的基本价值。至于政府职能分权化，批评者指出，分权带来了分散主义、本位主义和地方保护主义以及公共开支的增加。设立众多目标的执行机构，体现了改革者追求公共组织结构的专业化趋势，而专业化、分权化本身与协调存在着冲突。
实践中，西方国家以新公共管理为导向的改革也确实暴露了一些问题，比如通过承包、出租、委托等形式将一些公共服务交由私营企业承担，导致了公共性的丧失。私营部门在提供服务时往往从经济理性出发，如若监督制约机制不力，极易发生降低服务标准或形成新的私人垄断操控价格的现象。英国电信公司在实行私有化后由于操作上的简单化，形成了新的市场垄断，英国电信管理局收到更多投诉反映其服务质量的下降，就是一个例证。合同外包在解决资源如何得以更好地配置的同时，在一定程度上也导致了政府权力的空心化和边缘化；同时，合同外包也不能避免特权、寻租的弊端。至于众多各自独立的执行机构，一些西方学者如伯查尔、普特曼等所做的实证研究中，确认了西方国家医疗、教育、社会福利等领域的执行部门过大的独立性已引起广泛的协调问题。改革中分散化和破碎化的某些做法导致协调困难、效率下降、无政府主义出现，这恰从一个层面反映出新公共管理的分权化改革带来的治理上的缺陷。对新公共管理主张及其实践的反思，使人们逐渐意识到，“小政府”并不是公共行政改革的最佳目标，“好政府”才是公共行政的不懈追求。
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20世纪最后20年人们见证了新公共管理运动的波澜壮阔，也亲历了政府职能退却、市场作用增强的深刻试验，尽管新公共管理为导向的政府变革给西方国家带来了新的气象，但实践中微观层面显现的问题，折射出宏观层面上效率与公平、自主与监督、分权和专业化与协调的关系问题依然突出和亟待解决。从这个角度上说，新公共管理所代表的新自由主义开出的药方并非完美。事实上，这也正是为什么在20世纪90年代中期以后新公共管理改革的某些举措或被修正或被终止的原因所在。
近年来西方国家公共服务提供发生了从民营化到逆民营化的新转向。一个很典型的实例，就是9．11事件后美国28000名机场保安再次回归国家系统。(P48)英国承包铁路轨道建设公司在2000年破产后，一部分于2003年重新回归国有，新西兰、加拿大、澳大利亚等国也出现了逆民营化现象。正是民营化过程中出现的种种问题促成了逆民营化的兴起，即便说政府财政压力减轻也降低了民营化的动力。逆民营化显示 出管理者开始超越公共服务提供过程中只关心交易成本和重视效率的倾向，要从单纯强调市场和效率，转向同时重视效率与政府责任的平衡。从英国工党“协同政府”或“整体政府”的目标框架中可以看到，对新公共管理价值观念和主张的一定程度上的反思与超越。它将参与价值融入公共行政中，尤其是“掌舵”的决策环节中，还添加了增进社会公平的意蕴；针对分权、自治加剧了地方公共服务的“碎片化”现象，英国强调所有政府部门在共同愿景之下形成“整体性的政府”、“跨界合作”，而不是“一盘散沙状政府”，从而增进和维护政府体系内部的协同合作。如果说，西方国家对新公共管理模式的反思与纠正，是引起从新公共管理到后新公共管理转向的直接因素，那么，新公共服务理论则为这种转向提供了解释和理论支持，或许新公共服务理论本身就是引发这种转向的背景之一。
新公共服务理论的创立者是以美国公共行政学家罗伯特・B・登哈特为代表的一批公共行政学者，他们认为，新公共服务既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代先前占主导地位的新公共管理模式，是一个建立在对公共部门的理论探索和实践创新基础之上的模式。
新公共服务理论认为，政府的职能既不是“掌舵”，也不是“划桨”，而是“服务”。政府和其他社会组织依据民主和社会标准共同治理，这个过程涉及到许多不同的集团和组织的互动，政府事实上就是个参与者，不再处于控制地位，不是“掌舵”也不是“划桨”，而是“服务”。政府的作用是在公民和其他组织中产生一种共享的价值，这意味着建立一个包括公共的、私人的和非营利机构的联盟来满足共同认可的目标。公务员不仅要关注法律，还要关注社区价值、政治规范、专业标准和公民利益。
新公共服务理论认为，公共利益是目标而非副产品，而公共利益是共商协同价值观对话的结果。在传统公共行政那里，政策执行的过程是自上而下的、层级的和单向度的；公民的作用是极有限的，行政官员责任的焦点在于确保履行职责时坚持和遵守为他们确定的标准和规则、程序，对公众的直接回应或者负责至少含蓄地被视为是不必要和不恰当的。新公共管理从治理理念出发对公民参与以及对国家与社会间的关系表示出关心，但其所谓治理主体多元化，只是执行主体的多元化，决策即“掌舵”的权力依然垄断在政府手中。而新公共服务对之纠正主张的是公众的参与，强调社区和公民社会，强调民主和社会资本。认为政府的责任是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。
新公共服务理论提出“服务公民而不是服务顾客”。认为政府与公民之间的关系不同于工商企业与其顾客之间的关系，政府不应当首先或专门地回应“顾客”自私的短期利益，公平和平等方面的考虑在许多情况下都比直接“顾客”的愿望更为重要，政府对公民的呼声应作出快速敏捷的反应。显然，新公共服务重视公民权胜过重视企业家精神，提出“公民优先”。
不难看出，新公共服务理论突破了限于政府失灵和市场竞争优势的眼界，提出了政府在以公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一套新的观念，从这种意义上说，新公共服务理论是对人们所熟悉的新公共管理模式的超越。“正是在对新公共管理理论忽视政府服务的公共性和服务性的基础上，新公共服务理论重新回归到关注民主价值和公共利益的轨道上来，为服务型政府的构建提供了重要的思想资源。”对于构建服务型政府来说，新公共服务模式可能比新公共管理模式更近一步。
参考文献
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(责任编辑辛世俊)
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发表于 2020-5-23 07:37:11
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