【摘 要】行政诉讼类型是行政诉讼法学理论的重要组成部分。以诉讼请求的内容为主导性区分标准,行政诉讼的基本类型应当包括行政撤销诉讼、课予义务诉讼、行政给付诉讼和行政确认诉讼。每种诉讼类型在起诉条件、适用范围、审理和判决的规则各有其特点。
【关键词】行政诉讼;类型;分类标准
[ 中图分类号 ]D 925.3 [ 文献标识码 ] A
[ 文章编号 ] 1673-5838-(2009)12-0065-04
行政诉讼类型是在行政诉权分类的基础上,对行政诉讼中具有相同诉讼构成要件,适用相同的审理规则和方式,以及法院的裁决权限基本相同的诉讼进行的归类。[1]行政诉讼类型构造不仅有助于提高公民权利司法保护的完整性与实效性,而且还能够增强行政诉讼程序制度设计的科学性。具体言之可以实现公民权利有效而无漏洞的司法救济,提升行政诉讼程序规则设计的理性程度,还可以在一定程度上妥善消解司法权与行政权间的紧张对立。但是由于我国现行《行政诉讼法》是在经济体制、政治体制改革都没有取得重大突破,市场预测体制和有限政府观念未形成的基础上出台的。司法的依附性过强,难以承载权利保障和权力监督的重任。同时在行政行为形式论的影响下,几乎将行政诉讼全部等同于以具体行政行为适用对象的撤销诉讼。我国目前行政诉讼类型主要存在以下三个方面的问题:(一)行政诉讼类型数量少,不利于行政相对人合法权益获得全面而有效的司法保护;(二)行政诉讼类型的划分比较粗糙,严重制约着行政审判功能的正常发挥;(三)过分强调法律对行政诉讼类型的硬性规定,拒绝承认行政法官通过个案实践对诉讼类型的创造。
从我国现行的立法规定及司法实践中虽然能够推导出若干类型行政诉讼的隐约存在,但无论是就诉讼类型的数量,各类诉讼之间关系的处理还是不同种类诉讼特殊规则的设置,我国现在的行政诉讼类型都处于初始化阶段,严格意义上的行政诉讼类型化局面还没有形成。与域外行政法治发达国家和地区相比,甚至可以说我国内地尚未进入真正的行政诉讼类型化时代。
以诉讼请求的内容为主导性区分标准,我国未来行政诉讼的基本类型应当包括行政撤销诉讼、行政给付诉讼和行政确认诉讼。本着行政诉讼类型“精致化”的要求,可以根据诉讼标的的不同,将上述三种基本的诉讼类型进一步区分为若干亚类型的诉讼。其中,行政撤销之诉可以再分为“原行政行为撤销之诉”和“行政复议行为撤销之诉”。行政给付之诉可以再分为“课予义务之诉”与“一般给付之诉”两种亚类型诉讼。鉴于现代给付行政内涵的不断拓宽和手段的日渐多样,可以对亚类型的给付之诉再行细分。其中,课予义务之诉包括“行政不作为之诉”和“行政拒绝作为之诉”两种子类型;一般给付之诉则包括“财产给付之诉”、“非财产给付之诉”、“行政合同给付之诉”及“预防性不作为之诉”四种子类型。行政确认之诉可以再分为“无效确认之诉”、“违法确认之诉”和“行政法律关系存在确认之诉”三种亚类型诉讼。[2]
一、行政撤销诉讼
撤销诉讼是行政相对人对损害其利益的具体行政行为,请求人民法院予以撤销的行政诉讼。[3]撤销诉讼的目的在于请求法院撤销被诉具体行政行为。原则上溯及既往地消灭该具体行政行为的效力,使原告因该行政行为被侵害的权益得以恢复。同给付诉讼、确认诉讼等其他类型的行政诉讼相比,撤销诉讼具有诉因的不利处分性、诉讼两造的对抗性、诉讼功能的多重性等特点。
(一)撤销诉讼的起诉规则
第一,行政行为已存在且未失效。由于撤销诉讼的标的是行政行为,所以提起撤销诉讼的前提条件就是行政行为已客观存在。从行政行为过程论及效力论的角度来说被诉的行政行为必须尚未失效。
第二,原告主张行政行为违法致其利益受到损害。作为一种旨在保障当事人私益的诉讼,撤销诉讼的提起必须具备诉之利益要件。否则,民众诉讼的兴起将直接加剧司法机关的负担。
第三,在法定期限内起诉。在法定期限内及时行使诉权源自行政行为的不可争力。在日本《行政法》上,“不可争力”是指“一旦经过一定期间,私人方面就不能在裁判上争议行政行为的效力”。[4]根据我国现行《行政诉讼法》的规定,撤销诉讼一般应当在知道作出行政行为之日起3个月内或者收到复议决定书之日起15日内提起。鉴于目前行政机关程序法意识普遍低下的现状,《若干解释》还专门针对行政机关未告知相对人行为内容、诉权、起诉期限等特殊情况下的起诉期限计算问题作出了有利于相对人诉权保护的规定。
(二)审理规则
撤销诉讼的审理过程涉及证明责任分配、暂时权利保护、法律规范适用、判决种类选择等诸多问题。由于我国现行《行政诉讼法》及其司法解释的制度设计几乎是针对撤销诉讼而进行的,所以撤销诉讼的审理规则是比较健全的。但仍需我们更加关注的是在撤销诉讼审理过程中的两个程序性问题――暂时权利保护和被告改变的限制。
第一,暂时权利保护
从各国行政诉讼制度的历史发展来看,被诉行政行为可能引起个人利益与公共利益,行政机关与行政相对人等方利益冲突是通过暂时权利保护规则来调整的。就其本质而言,“暂时权利保护总是一种在‘执行利益’与‘延缓利益’两者间的风险分担与妥协”。[5]
在比较法意义上,各国法律关于撤销诉讼中停止执行的暂时性权利保护制度的规定不尽相同。其中,以日本和德国立法关于起诉是否停止行政行为执行的规定最具有代表性:前者确立的是“起诉不停止执行行为原则”;后者确立的则是“起诉停止执行行为原则”。根据我国《行政诉讼法》第44条的规定,诉讼期间不停止具体行政行为的执行,但在三种情形下停止执行。从字面上看,此规定与日本的“不停止执行原则”相似。但是,我国现行行政强制执行体制却使这一原则沦为例外。根据《若干解释》第94条的规定,一般情况下,人民法院在诉讼过程中,对被告申请强制执行的不予执行,只在极少数特殊情况下才可以先予执行。可见,“起诉不停止执行”实际上只适用于行政机关自力执行的情形。根据《行政诉讼法》第66条的规定,我国目前采行的是“以申请法院强制执行为原则、以行政机关自行强制执行为例外”的模式。正是基于对这一现实体制冲突以及行政相对人权利保护不利的省察,近十年来,越来越多撑者主张我国应当仿效德国的规定,改采起诉停止执行行为原则。
第二,被告改变之限制
在撤销诉讼的审理过程中,被告能否改变其所作的行政行为是一个颇具争议性的问题。尽管理论上存在争议,但从正式的法律文本上看,被告在行政诉讼过程中有权改变被诉行政行为还是得到了明确认可。根据现行《行政诉讼法》第51条的规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。在撤销诉讼的审理过程中,当被告获取了新的证据材料或对被诉行政行为所依据的事实及法律产生了不同的认识时,就有可能以被诉行政行为存在违法或不当情形为由而加以改变。这一改变是作为被告的行政机关行使行政职权主动纠错的活动,这样的改变可以迅速化解纠纷,能尽早结束被诉行政行为效力的不确定状态,同时还能促动行政机关自觉依法行政,增进社会成员对政府的认同感。但由于这一改变毕竟是在特定的时空条件下所进行的,它在一定程度上软化了行政行为效力的制约功能,威胁到利害关系人的信赖利益,淡化了诉讼程序的“冻结”功能,不利于诉讼秩序的稳定,在某种程度上加剧了了行政权与司法权在诉讼过程中的冲突。加之我国行政程序法尚不健全,行政机关依程序法行政的意识不强,因而行政行为客观上存在较大的错误概率。由此可见,完全取消被告的改变权并不现实。为了尽可能降低被告改变行为的负面影响,有必要从改变时间、理由等方面在立法上予以限制。
二、课予义务诉讼
课予义务诉讼是指原告的权利或法律上利益因行政机关的拒绝处理或不作为受到侵害,请求法院判令该行政机关应为行政处理或应为特定内容行政处理的诉讼类型。[6]
我国内地目前存在的“不履行法定职责”行政案件大体上属于课予义务诉讼的范畴,但充其量只是课予义务诉讼中的一部分。作为一类新型的独立行政诉讼,课予义务诉讼在本质上是一种特殊形式的给付诉讼,其与性质上同属给付诉讼、但目的在于请求法院判令行政机关作出非行政行为之外的其他特定作为或不作为的一般给付诉讼不应混淆。
(一)课予义务诉讼的起诉规则
虽然课予义务诉讼可以进一步区分为若干不同的亚类型诉讼,但这些诉讼同样需要遵守某些共同的起诉规则。从有关国家和地区的立法及实务上看,除了在是否需要先经过复议程序上存在差别之外,课予义务诉讼特殊的起诉规则主要包括五个方面:
第一,诉请内容须为判决行政机关为特定的行政行为。就课予义务诉讼来说,其诉讼对象只能是特定的行政行为。至于请求的是一个内容十分确定的行政行为,还是一个一般性的行政行为,则并不影响起诉的合法性。
第二,已向行政机关提出申请。由于课予义务诉讼的最终目的是希望行政机关作出相应原行政行为,因而这类诉讼的另一起诉要件自然是在起诉之前已向行政机关提出过申请但没有获得满足。如果当事人在起诉前没有提出过申请,则最适宜的权利保护方式还是直接向行政机关提出作为的申请。
第三,主张自身的权益可能因为作为或拒绝作为而遭受侵害。原告必须主张自己的权益而非他人或公益受到侵害。但不管是权利还是利益,都应当是基于公当规范而存在的。最后原告所提出的权益侵害只要具有可能即可认定享有诉讼权能。
第四,行政机关在法定期间拒绝作为或无正理由没有作出实体决定。就课予义务诉讼的起诉而言,关健要件无疑就是行政机关在相对人提出申请之后没有及时满足其要求,具体表现为拒绝作为和不作为。拒绝作为虽然体现了行政机关明确的意思表示,但由于没有从根本上满足相对人希望得到特定行政行为的目的,因而同样能够成为课予义务诉讼的对象。
第五,在法定期间内起诉。根据我国《行政诉讼法》第39条和《若干解释》第39条的规定,对于拒绝作为的课予义务诉讼,当事人直接向法院起诉的,可以在知道该拒绝作为之日起3个月内提出;对于不作为的课予义务诉讼,当事人可以在向行政机关提出申请后60日开始起诉。
(二)课予义务诉讼的审理规则
当课予义务诉讼被法院受理之后,法院即需对原告的诉讼请求是否具备理由进行审查以便决定是否作出原告所希望的判决。从有关国家和地区的行政诉讼立法及行政审判实践上看,对原告诉讼有无理由的审查应集中在行政机关拒绝作为或不作为是否违法、原告权益是否因此而遭受侵害以及案情是否已经达到可为裁判的程度。其中,对行政机关拒绝作为或不作为违法性的认定实际上也就是对原告是否具有相应请求权基础的审查。
三、一般给付诉讼
在行政给付诉讼中,除了课予义务诉讼之外,其他一切以非行政行为给付请求的诉讼都一般给付诉讼。一般给付诉讼是随着给付行政的兴起而涌现出的一类新型行政诉讼。与撤销诉讼相比,一般给付诉讼虽然出现较晚,但却因为契合了福利国家时代行政的积极给付功能而表现出强劲的发展势头。在“生存照顾”业已成为现代行政国家根本任务的背景下,围绕民众公法上给付请求权的实现而发生的诉讼将成为行政诉讼类型的中心。
(一)一般给付诉讼的起诉规则
与以消灭被诉行政行为效力为目的的撤销诉讼相比,一般给付诉讼的目的是寻求行政行为以外的某种给付。因此,撤销诉讼起诉要件中关于复议前置及起诉期限的规定原则上就不适用于一般给付诉讼。具体而言,一般给付诉讼的特殊起诉规则包括以下四个方面的内容:
第一,给付须因公法上的原因而发生。当事人提起一般给付诉讼的目的都在于得到某种给付,而这种给付的基础必须是公法上的原因。公法上原因所发生的给付既可以来自法律规范的明确规定,也可以来自行政行为、事实行为或行政契约的约定。在某些特殊情况下,行政机关也能够享有针对行政相对人的给付请求权。一般来说,这种请求权主要产生于公法契约,但也可能产生于一般的返还请求权,在极少的例外情况中,也可能基于无因管理。[7]
第二,给付须限于行政行为以外的财产或其他行为。同课予义务诉讼相比,只要当事人起诉所要求的给付不是行政行为的作出,不论其是要求作为还是不作为,都属于一般给付诉讼。
第三,原告须主张给付义务的违反损害其权利。同撤销诉讼和课予义务诉讼一样,一般给付诉讼的原告也必须具有权利保护的必要,即具有诉讼权能。
第四,给付请求不能在撤销诉讼中一并请求。鉴于撤销诉讼在行政诉讼类型中的核心地位,倘若给付请求权的成立与否应以行政行为为依据,应当先由法院对行政行为的合法性进行判断,给付请求部分则应合并提出。如果继续认可当事人可以直接提出一般给付诉讼,那么撤销诉讼的诸多功能就难以发挥,且无法与行政行为为效力原理相贯通,甚至还可能影响到诉讼的效率。
(二)一般给付诉讼的审理规则
同传统的以审查被诉行政行为的合法性为核心的撤销诉讼相比,一般给付诉讼在证明责任分配、暂时性权利保护机制、审查内容、审查方式、审理程序及判决种类等诸多方面都存在不同。再者,由于一般给付诉讼的亚类型众多,其中的审理规则更趋复杂。主要体现在以下三个方面:
第一,审查重点的确立。法院对一般给付诉讼的审理应当以当事人是否具有特定的公法上给付请求权为核心。公法上的给付请求权是否存在实际上涉及请求权的基础根据,通常应当依据《宪法》,相关法律规定以及一般法律原则等加以判断。
第二,调解方式的援用。与撤销诉讼、课予义务诉讼需要以判决方式结案所不同的是,一般给付诉讼在很多情况下可以通过调解方式结案。虽然我国现行《行政诉讼法》第50条明确排除了调解的适用,但司法实践中法院却大量运用的“协调”方式处理行政案件。就一般给付诉讼来说,因其与民事诉讼中给付诉讼具有相似性,调解程序的适用是可能的。特别是在积极的给付诉讼中,涉及金钱给付的行政赔偿诉讼和行政补偿诉讼更存在调解的必要。
第三,法院在对一般给付诉讼案件进行审理之后,如果认为存在一个使行政机关具有给付义务的请求权基础,且原告也满足其前提条件,则行政机关违法的拒绝给付就构成了对原告权利的侵害。此时,法院即应该作出要被告进行某种给付的判决。需要指出的是,给付判决的作出应当注意两个问题:一是关于基准时点的判断,即法院判断当事人给付请求权是否存在的时间标准。二是给付内容的具体设定,即法院能否直接判令被告作出原告所请求的给付。
四、行政确认诉讼
行政确认诉讼是指公民、法人或其他组织请求法院就处于争议状态的行政为是否无效、违法以及行政法律关系存在与否作出确认判决的诉讼种类。同撤销诉讼及给付诉讼相比,确认诉讼具有诉讼目的宣告性,诉讼地位的补充性确认利益的特别性等特征。
根据行政确认诉讼的对象,可以将其分为无效确认诉讼、违法确认诉讼和法律关系是否存在确认诉讼。
无效确认诉讼特殊的起诉规则有:第一,确认对象须为无效行政行为。无效确认诉讼的提起必须以一个特定的无效行政行为作为对象,因而针对法律效力已经消解的行政行为或者尚未成立的行政行为自然就不能提起确认无论诉讼。第二,须有即受确认的法律上的利益。当事人在提起诉讼时只要存在即受确认的法律上的利益,不必再主张其权利或法律上利益有遭受侵害的可能。在无效确认诉讼中,法院只能针对原告的诉讼请求――行政行为是否有效进行审查,而不得进行一般的合法性审查。这既是诉权对审判权制约的观念使然,也是诉讼当事人主体地位回归的必然要求。
违法确认诉讼的确认对象须为已经失效的行政行为,同时原告须有受确认判决的法律上的利益。而法律关系存否确认诉讼的确认对象须为行政法律关系的成立或不成立,同样须有即受确认的法律上的利益。
行政诉讼类型构造不仅仅涉及具体类型的区分,而且还牵涉不同类型诉讼之间的关系,只有不同种类的行政诉讼相互分工、相互协作,民众权利有效且无漏洞司法救济的目的才能真正得以实现。撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼及确认诉讼之间的关系,大致呈现出排斥、交错、选择、转换、补充和结合等六种关系。这些关系而言有的点是基于法律的明确规定,有的则是基于理论上的推演。当然,行政诉讼类型的精致构造并非苛求原告在起诉时必须一次性地正确选定具体的诉讼类型,这样就将有违于行政诉讼类型构造的初衷。
【参考文献】
[1][日] 谷口安平.程序正义与诉讼(增补本)[M].王亚新译,北京:中国政法大学出版社,2002:10.
[2]章志远.行政诉讼类型构造[M]. 北京:法律出版社,2007:98.
[3]马怀德.行政诉讼原理[M]. 北京:法律出版社,2003:121.
[4][日]盐野宏.行政法[M].杨建顺译,北京:法律出版社,1999:108.
[5][德]弗里德赫尔穆.胡芬.行政诉讼法[M].莫光华译,北京:法律出版社,2003:280.
[6]赵清林.行政诉讼类型研究[M]. 北京:法律出版社,2008 .
[7][德]弗里德赫尔穆.胡芬.行政诉讼法[M].莫光华译,北京:法律出版社,2003:462.
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发表于 2020-5-23 07:56:59
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