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【摘要】：建筑遗产保护是一项长期而艰巨的任务，保护工作的效果主要取决于建筑遗产各利益相关者的保护行为。本文从产权完备程度对建筑遗产利益相关者进行了分类，并通过对政府、非政府组织以及企业在建筑遗产保护过程中的行为分析发现，由于各建筑遗产利益相关者保护立足点不同，与建筑遗产关联度越高的利益相关者越关注建筑遗产的使用价值以及经济利益分配，与建筑遗产关联度越低的利益相关者则更为关注遗产的非使用价值。
【关键词】：建筑遗产；利益相关者；行为；经济；分析
中图分类号：G112 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2011)05-0118-07
近年来，我国建筑遗产保护工作取得了较大的成效，各地政府都不同程度地确立了历史建筑保护政策法规，使得更多具有一定历史、科学和艺术价值的建筑被纳入了保护的范围。但在各地具体实施建筑遗产保护的过程中，也出现了一些不科学、不和谐的现象，致使有的建筑遗产或损或毁，究其原因，很大程度上是源于建筑遗产利益相关者保护目的与利益诉求的差异。因此，本文试图通过对建筑遗产保护利益相关者行为分析，揭示各利益相关者保护行为的本质，为协调建筑遗产保护中各利益相关者之间的关系、实现建筑遗产的有效保护提供一定的理论参考。利益相关者理论
“利益相关者”(stakeholder)概念源于19世纪，当时主要阐述的是一种协作或合作的理念。我国也有将其译为“利益主体”。上世纪60年代，长期奉行外部控制型公司治理模式的美国有关学者对其进行理论性研究，而利益相关者理论作为术语是由斯坦福研究所(Stanford ResearchInstitute)在1963年提出，随后通过诸多学者的研究与应用使其形成较为完善的框架。
1.概念与分类
1965年，美国学者安索夫(H.Igor Ansoff)最早将这个概念引入管理学界和经济学界，他在其《企业战略(Corporate Strategy)》一书中认为：“要制定一个理想的企业目标，必须平衡考虑企业的诸多利益相关者之间相互冲突的索取权，他们可能包括管理者、工人、股东、供应商及分销商”。其后，有许多专家对利益相关者从不同方面进行了定义。较为经典的定义是，1984年弗里曼(R.E.Freeman)在其《战略管理：利益相关者方法》(Strategic Management：A Stake―holder Approach)一书中提出“企业相关者是指那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体”。此概念强调利益相关者与企业的关系，这些利益相关者包括直接相关者如股东、雇员、供应商、消费者、债权人和间接相关者如政府部门、相关社会团体、社区居民等。
国外许多学者从不同的角度和侧面对利益相关者的分类进行了研究，综合这些研究成果，最为常用的分类方法主要集中在多维分类法(Multi{iduciary approach)和评分分类法(Score-based approach)。多维分类法也是较为常用的分析工具，如弗里曼(R.E.Freeman，1984)、弗雷德里克(W.C.Frederick，1988)、查克汉姆(J.Charkham，1992)、克拉克森(M.A.Clarkson，1994)、威勒(D.Wheeler，1998)分别从不同角度进行了分类。评分分类法是由美国学者米切尔(A.Mitchell)和伍德(D.Wood)在1997年提出的，他们将企业利益相关者属性确定为三种，即合法性、权力性、紧急性，然后对企业利益相关者评分后分成确定型、预期型和潜在型三类利益相关者。我国学者万建华(1998)、李心合(2001)、陈宏辉(2004)等在国外利益相关者理论研究的基础上，也提出了一些代表性的观点。
2.建筑遗产利益相关者
建筑遗产是指能够反映一个国家、一个地区、一个民族的建筑风格，记录了不同地域与时代特征以及人类文明进程，具有历史、建筑、技术、美学、考古、民族、社会、政治、经济等价值的建筑物、构筑物及其周边历史环境。它既包括已经各级政府公布的文物建筑、登记的不可移动文物(保护建筑)、地方政府公布的历史建筑，还包括各类具有一定代表性、一定纪念意义的古建筑、乡土建筑、产业建筑、地方建筑、风土建筑、传统建筑、名人故居等。
建筑遗产保护过程中遇到的问题主要还是集中在建筑遗产产权权利束中各相关既得利益者之间错综复杂的关系。本文从建筑遗产产权的完备性角度考虑，视各建筑遗产利益相关者与建筑遗产产权的紧密程度，将建筑遗产利益相关者分为核心利益相关者、主要利益相关者和间接利益相关者三类。其中核心利益相关者是指具有建筑遗产完全产权的利益相关者，主要利益相关者是指具有建筑遗产不完全产权的利益相关者，而间接利益相关者是指不具有建筑遗产产权的利益相关者。(见表1)
二、建筑遗产利益相关者保护行为的经济分析
建筑遗产的保护与管理涉及众多的利益相关者，它们对建筑遗产既有共同利益目标，又存在不一致性，特别是不同利益相关者在经营遗产获取经济利益方面显现出不同的特点。因此，不同的利益相关者对建筑遗产保护的态度也因其追求的价值与目的不同而表现出不同的行为方式。从建筑遗产利益相关者看，关注建筑遗产保护的利益相关者主要有建筑遗产产权人、政府、非政府组织、遗产地居民、投资开发企业、游客以及公众媒体等，他们在建筑遗产保护中都表现出不同的行为特点。(见表2)
本文主要对建筑遗产保护活动中具有关键性、代表性的政府、非政府组织以及投资开发企业等三类利益相关者的保护行为进行分析，试图揭示其保护的动机与目的，为建筑遗产的保护决策提供一些理论依据。
1.政府保护行为的经济分析
建筑遗产作为一种文化品范畴的准公共物品，它是社会发展过程中人们追求精神文化生活的必然需要。政府对于建筑遗产的保护行为，就是政府代为国家出于公共利益、实行公共管理的内生需求。从经济学角度分析，政府的保护行为是理性的，它是以损失最小化为决策出发点的，政府替代市场进行遗产保护是为了社会付出更低的成本或者获得更高的效益。因此，政府所付出的建筑遗产保护规制边际成本应等同于通过企业、社会组织甚至个人市场保护行为的边际成本。
(1)遗产保护中的政府失灵
近年来，国内建筑遗产受损事件时有发生，如福州三坊七巷遭建设性破坏、曲阜水洗“三孔”、平遥古城墙年久失修而坍塌、贵州遵义会议会址周围历史建筑被拆、武当山遇真宫遭遇火灾以及建筑遗产门票涨价等事件，分析其原因，几乎都与发展地方经济、开发商追逐利益、遗产管理者片面关注经济效益等有关。事实上，在这些事件发生的背后总有地方政府的影子闪现，地方政府在遗产保护与管 理上出现决策失效、官僚主义以及寻租活动等，由此带来政府管理的缺位、错位，降低了建筑遗产保护的效率，导致一定程度的“政府失灵”。
国内每逢节假日各地建筑遗产景点门票涨价是一个典型的例子，而北京六处世界遗产门票的涨价，更是引发社会的广泛讨论。这些门票涨价的形式也是多种多样，如直接提高门票价格、冷热景点捆绑售票、景点分解售票、分时售票、强制搭售等。这些行为已经改变了遗产资源的公共品性质，门票涨价实际上剥夺了那些无法承受高价门票的社会公众游览观赏公共建筑遗产的权利。此外，门票涨价带来的收益增加也并未被更多用于对遗产资源受损的返还或补偿。分析这种现象的成因，主要是中央政府对遗产资源保护资金投入不足、保护管理政策不到位等，而地方政府又极尽寻租之能，弃责于社会，将建筑遗产视为利益来源，使得政府监管成为空洞的条文。
(2)中央政府与地方政府的行为博弈
中央政府的建筑遗产保护行为是出于对遗产真实性和完整性的保护，是以遗产的存在价值为目标的。地方政府则是在中央政府对文化遗产保护的总体法律政策框架下，具体实施当地各类文化遗产的保护工作。理论上讲，中央政府与地方政府对建筑遗产保护的立足点与目标是一致的。
我国目前实行的文化遗产管理体制是分级属地化管理，中央政府根据地方遗产的数量、状况等一些表象来确定地方政府实施保护的财政拨款额度，由此带来保护资金的缺口就需要地方政府自行填补。这就使得有些地方政府出于局部利益的考虑，一方面想方设法地向中央政府争取更多的政策，同时又抱着“看菜吃饭”的心态视中央政府的政策情况确定遗产保护工作的积极程度。理性的地方政府，无论中央政府给予的政策和财政投入多少，其保护目标始终与中央政府保持一致，其考虑的是保护遗产所带来的长期的、潜在的社会效益，而非短期的、非理智的、掠夺性地追求经济利益。非理性的地方政府除了通过非常手段争取更多政策外，即使得到中央政府较好的政策扶持，其对遗产保护的态度还是更多地放在遗产的经济价值及其可能给地方带来的潜在经济效益，而忽视遗产的存在价值。这种行为背离了政府遗产保护的初衷，不利于建筑遗产的保护。中央政府与地方政府之间这种管理上合作、决策有差异、目的异化的现象，其实质就是两者之间的利益博弈，这种博弈关系的存在很大程度上影响了建筑遗产保护工作的效果，需要引起各级政府的高度重视。
无论是“政府失灵”还是中央与地方之间的行为博弈，关键还是在于利益问题，再加上建筑遗产管理体制机制的不完善，从而带来必然的结果。针对这些现象，我国相关管理部门可以借鉴世界上一些遗产保护先进国家，进一步理顺遗产管理体制，加强遗产保护的监督管理，同时鼓励全社会参与遗产保护工作，逐步形成政府、企业、民间、个人等共同参与保护的格局，在建筑遗产保护中形成了一套良性有效的运作机制。
2.非政府组织保护行为的经济分析
联合国经济与社会理事会(Economic andSocial Council，ECOSOC)1952年在其《288号决议》中将非政府组织(Non-Governmental Or―ganizations，NGO)定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织。”当时仅指国际非政府组织。后来，联合国公共新闻部做过一个比较全面的阐述，非政府组织是指“在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制。”事实上，由于世界各国社会理念、认同方式不尽相同，对于这类组织的定义及称谓也有差别。但其在本质上都是指那些独立于政府和市场之外，具有法人资格、不以营利为目的、志愿性的社会民间组织，它具有非政府性、非营利性、合法性、独立性、志愿性等特征。
从非政府组织遗产保护行为产生的理论基础来看，主要有政府失灵论和合同失灵论。这两种理论主要认为非政府组织在公共物品的供给上能够弥补政府与市场的不足。从非政府组织设立目的看，由于政府或市场无法提供能够满足其志愿于公益的服务，从而促使那些具有共同意愿的人们自发提供其认为重要的公共品，如环境保护、文化遗产保护等。从非政府组织不分配约束及非营利性来看，非政府组织通常要比市场更能胜任或更令公众放心。此外，非政府组织也有助于社会的管理、提升公民参与意识、制约公权力、培育公民社会、增加社会凝聚力、促进社会和谐、强化政府和社会的合作与伙伴关系等。
在建筑遗产保护过程中，遗产管理部门、遗产权利人以及保护实施单位等不同利益主体之间的冲突时有发生，加上政府在遗产保护过程中不透明的决策以及遗产保护专业人员的相对匮乏，往往会导致甚至加剧公众的误会和利益相关者之间的冲突。作为公益性机构，非政府组织的一个基本特性就是将个人问题公共化、组织化，以减少个人与政府、社会的对立，强调个人在公众活动参与中的主体地位，它们以第三方力量介入传统非公即私的遗产保护领域，在不违背市场经济规则的前提下协调遗产各相关者利益，起到很好的效果。随着非政府组织募集社会资金和自身经营能力的不断增强，其发挥的作用愈发明显。在许多西方国家，公益性、慈善性、非营利性的民间组织已经成为各国开展建筑遗产保护的主力军，尤其是在政府和市场作用不明显甚至失灵的情况下，非政府组织发挥出无可替代的作用。美国盖蒂基金会(The Getty Foundation)和英国维多利亚协会(The Victorian Society)都是著名的非政府慈善机构，它们在建筑遗产保护方面均作出了很大的贡献。表3是美国盖蒂基金会2002―2007年对校园遗产保护的资助情况。表4所列是英国维多利亚协会2000-2009年建筑遗产保护支出情况。
3.企业保护行为的经济分析
在市场经济条件下，我国建筑遗产保护与利用主要通过政府主导、企业投资、混合管理的方式进行，这在很大程度上解决了政府保护资金的不足，使建筑遗产得到有效的保护，也取得了较大的社会效益，而投资保护企业也在其中受益匪浅。但是，由于在企业参与遗产保护的过程中，时有发生遗产资源过度开发、建筑遗产受损被毁、历史环境遭受破坏的情况，引起社会民众的不满，因此，有必要对企业的遗产保护、开发与利用行为进行剖析。
(1)企业经济行为的内在动力
研究企业经济行为首先要了解企业的本质。在现代企业理论中，关于企业的性质有两种影响较大的定义。一是美国经济学家科斯(R.H.Coase)的定义，他在1937年发表的《企业的本质》一文中这样阐述，“企业的显著标识是对价格机制的替代。……在企业之外，价格运动调节着生产，对生产的协调是通过一系列市场交易来实 现的。在企业内部，这些市场交易不存在了，与这些交易相联系的复杂的市场结构让位于调节生产的企业家协调者。”另一个是詹森(MichaelJensen)和麦克林(William Meckling)的定义，他们在1976年发表的《企业理论：管理行为、代理成本与所有权结构》中认为，企业是为个人之间的一组契约关系充当连接点的组织，是一种法律虚构；就企业而言，所谓“一组契约关系”就是劳动所有者、物质投入和资本投入的提供者、产出品的消费者相互之间的契约关系。综合这两种观点，则可以全面地理解企业的性质，即企业是指一种可以替代市场机制，并协调内部成员与利益相关者之间契约关系的组织，其追求的是市场交易、契约关系背后的利益。也就是说，企业之所以产生并存在，就是为了以最小的投入求得最大的产出，或者说是追求企业利益和效用的最大化。
由于企业行为致使建筑遗产被拆被毁事件比比皆是，浙江吴江市控保建筑、同里古镇百年古建筑――仁济道院一夜之间被拆除；江苏南通市级文保单位、建于北宋初年的文庙遭到拆迁破坏；江苏常州省级文保单位“藤花旧馆”的有机组成部分、明末清初“湛露堂”被强拆；安徽泗县文保单位、建于北宋年间的释迦寺被拆……而据专家估计，作为元明清古都的北京，建筑遗产消失的速度也是惊人，其胡同数量已经从原来的几千条锐减至如今的六百多条，等等。这些触目惊心的建筑遗产损毁情况，除了归咎于地方政府违法违规改制、转制外，企业化经营的现实后果确实使遗产的国有属性、公益性、社会性受到了严重损害。企业的任何经济行为都存在着内在的驱动力，那就是掩藏其后的求利、逐利、自利的本性，这也是企业直接参与保护文化遗产始终受到社会诟病的根源。建筑遗产公司化经营带来的分歧就是企业是以追求利润最大化为目标的，它无法真正兼顾遗产资源的社会公益性，并以基于遗产资源带来的经济效益完全反哺遗产保护。同时，这种管理体制带来的更大问题是其将文化遗产管理体系中的执法者、管理者、经营者与监督者混为一谈、融于一身的做法，其遗产保护的监督力与执行力都是值得商榷的。
(2)企业经济行为的外在约束
如果企业的经济行为都是指向自身利益的，那么它的存在对于公民社会来说就是弊大于利的。然而，企业之所以存在并融于社会，确实有其合理性和必要性。企业在社会中扮演一定经济角色，也就意味着企业必须承担一定的社会责任，而这种社会责任是企业生存、维持与发展的内在需要。“企业社会责任是指某一特定时期社会对组织所寄托的经济、法律、伦理和自由决定(慈善)的期望”。可见，企业行为是有一定伦理准则的，其伦理准则在一定程度上决定着其行为准则，这些准则的形成机制是多方面作用的结果，有些来自于企业成立之初确立或内部领导层的主动制定，而有些则是迫于外部压力(如政府、非政府组织、社会公众、媒体等)而制定的。在外部压力中，政府是其最直接的影响者，它是利用法律手段对企业的行为进行干预和约束。此外，一些非政府组织等也随着社会的发展起着较大的影响力，有的国际组织甚至将其自身的行为准则直接或间接地转化为企业的行为准则。在文化遗产保护领域，许多企业的所作所为也是可圈可点的。如著名国际企业IBM公司参与北京故宫的宣传和保护，制作数字宣传片“超越时空游故宫”，使全世界都能通过网络了解故宫；苏州市洞庭山天然矿泉水有限公司董事长汪利明因积极投身文物保护事业，成立苏州古井文物保护基金，为保护苏州古井历史遗址作出了贡献，等等。这一切都是企业承担社会责任的较好例证。此外，许多建筑遗产保护投资企业、维护修缮企业等，它们的相关行为都是在遵循遗产保护法制法规以及市场规制下，保质保量做好遗产保护工作，并获取正常的企业利润。这些企业的保护行为是公开的、社会化的，受到公众的普遍关注和监督，因此，企业自觉参与遗产保护工作更有利于塑造企业的良好社会形象，它们的表现也必然具有理性约束。
(3)企业遗产保护行为经济分析
德国著名经济伦理学家彼得・科斯洛夫斯基(Peter Koslowski)通过企业经济行为考察，将企业分为三类，一是追求企业社会效益不低于甚至高于经济效益；二是企业在保证其基本经济效益的前提下追求社会效益；三是为追求企业经济效益可以不顾社会效益。在文化遗产保护中，经济理性的企业未必是社会理性的，这类企业在对文化遗产进行投资、开发与保护过程中以追求企业利益最大化为目标，过度开发、消耗、破坏甚至掠夺遗产资源及其周边环境，而由此带来的损失又转嫁给社会承担。这种情况的出现，在很大程度上是地方政府在保护遗产过程中采取成本外化经济发展模式所导致，它将政府理应承担的维护公共利益而付出的成本转由企业和市场承担，实现了地方政府的自身利益(如招商引资、拉动旅游、提升地方经济、增加就业等)。可以说，地方政府的失效、规制的失灵、政策性纵容等加剧了遗产保护的非理性行为的发生。
只有既是经济理性又是社会理性的企业才是符合政府、社会、市场共同目标的经济组织。一方面，企业的保护行为符合政府和社会的需求，使得文化遗产的价值得以最大程度的实现，此外，企业通过对于遗产保护的投入得到相应的经济回报。这样的企业追求的是社会效益与经济效益两者兼顾的双重目标，在行为决策过程中注意处理好与社会环境的关系，尽可能降低社会成本；同时，企业也懂得文化遗产的稀缺性和不可再生性，既充分发掘遗产的使用价值，又注重遗产非使用价值的发掘与保存，把对遗产保护的行为视作企业造福社会的责任，这种行为一方面可以提高企业的社会形象，同时又促进企业可持续发展。
在市场经济条件下，企业的经济行为是一个“理性一非理性一理性”反复循环的过程，由追求企业利润最大化转而追求社会效益最大化，随着企业内部以及外部环境的不断变化，企业可能又阶段性地变换目标。总体而言，企业追求自身利益最大化是其本质需求，但由于政府规制以及社会环境对它的反作用，使其不得不考虑社会效益，从而出于企业生存的需要，牺牲企业部分经济利益而承担部分社会责任。因此，从根本上来说，企业在文化遗产保护中的行为过程是一个企业内部决策不断变换的过程，是企业与中央政府、地方政府、社会公众的共同参与又相互博弈的过程。在这过程中，政府对于左右企业的经济行为起到至关重要的作用，政府在选择参与文化遗产保护的企业时，应着重考虑企业的品质――即以经济理性与社会理性并重的企业，并加强制度控制、过程控制以及契约约束机制，从而塑造一个良好的政府、社会、企业共同参与的文化遗产保护环境。
三、结语
建筑遗产的保护离不开诸多利益相关者，不同的利益相关者由于对拥有建筑遗产权利程度不同、得益分配不同表现出不尽相同的保护意愿，通常是，与产权关联度越高的利益相关者越关注遗产的使用价值以及经济利益分配，而产权关联度越低的利益相关者则更为关注遗产的非使用价值。
在建筑遗产各利益相关者中，以政府、非政府组织、投资企业参与保护活动最为广泛，其保护行为带来的影响更为深远。本文着重从经济学角度分析了这三类利益相关者的遗产保护行为。代表产权人的中央政府通过制度安排、资金投入等行为，追求建筑遗产的社会公益性和非使用价值，而地方政府则明显地倾向于遗产的间接使用价值。非政府组织作为民间的、自愿的非营利性组织，其遗产保护目的更为纯粹，关注建筑遗产的永续存在，注重发掘遗产价值，唤醒社会公众参与保护意识，积极投身科学研究。从企业伦理学角度分析，企业为求得自身长期、稳定、可持续的经济利益，同时也会兼顾社会效益，但是企业的这种行为是有限度的，它的终极目标是自身经济效益的最大化，因此，企业的遗产保护行为必须要有政府的监管和制度的约束。通过对这些利益相关者的经济行为分析，政府在今后建筑遗产保护工作中，应注意扬长避短，注重发挥不同利益相关者的不同优势，以科学、有效、合理地协调各种利益关系，维护建筑遗产保护的可持续发展。
(责任编辑：陈晓东)
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发表于 2020-5-23 09:05:45
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